我國高利轉貸權力腐敗特征及其治理
——基于103個裁判文書數據

王 譯

一、問題的提出

高利轉貸罪是金融領域刑事犯罪罪名，1997年設立并適用至今。因公職享有的良好信貸資質或領導崗位形成的借貸便利，公職人員能夠輕易獲取貸款，并通過轉貸他人以牟利。本質上，公職人員進行高利轉貸是使用公權力取代市場以配置貸款資源，是一種新型腐敗行為[1]。高利轉貸權力腐敗，指公職人員為了謀取私人利益，利用公職身份享有的良好聲譽及權力影響套取金融機構信貸資金，并以高利轉貸他人的行為，干擾了正常的金融秩序，造成了貸款資源分配的不公平。

高利轉貸是一種新型的腐敗形式，目前對這一現象的反腐理論研究與司法實踐都缺乏活力和創造性，適用性不強，理論研究存在發文數量整體偏低、研究不成體系、缺乏交流與合作等問題[2]5。目前的研究集中于高利轉貸的適用情況、罪名辨析及刑法規制方面。具體而言，包括分析高利轉貸罪的主客觀構成要件[3][4]，梳理高利轉貸罪與騙取貸款罪、貸款詐騙罪之間的關系[5]，探討高利轉貸罪“去罪化”的必要性[6][7]。至于公職人員的高利轉貸行為，姚萬勤通過實證研究發現，高利轉貸犯罪的主體以商人和公職人員居多，因為二者具備較強的還款能力[8]。

由于高利轉貸腐敗行為無法被直接觀察，難以獲取大量的一手資料進行實證研究，較多學者通過自建數據庫和篩選新聞報道的方式展開研究。錢周偉收集了2010—2019年“80、90后”官員腐敗的新聞報道，勾勒其群體性特征，指出市場觀念的侵襲、政治生態的不純潔、社會思潮的影響等是“80、90后”官員的腐敗成因[9]；金鴻浩、童慶慶基于十八大以來125個高級領導干部腐敗案例，發現政治權力異化內因、政治生態惡化誘因和政治監督弱化外因是腐敗的重要成因[10]。

已有腐敗研究較多使用實證研究方法，著重影響腐敗特征與腐敗成因。至于高利轉貸腐敗研究，大多數學者僅對高利轉貸罪進行法理分析，使用實證研究的方法較少，未能分析高利轉貸與權力腐敗的聯系。針對以往研究的不足，本文通過梳理裁判文書網的判決書和裁定書構建公職人員高利轉貸權力腐敗數據庫，進行實證分析。基于103個樣本數據，厘清高利轉貸權力腐敗在職業分布、腐敗時間、交易強度、處罰樣態等四個方面的特征及其規律。

二、數據來源與指標構成

（一）數據來源

為了保證數據的真實性、權威性，本文以“高利轉貸”為關鍵詞在中國裁判文書網進行檢索。截至2020年11月，經過篩選與整理，最后符合要求的文本數量共103份，檢索的方法如下：1.僅選取刑事判決書和裁定書作為數據來源。判決書往往蘊含豐富的案件信息，包括案件性質、案情過程、證據材料等，能夠滿足研究需要。裁定書是審判機關為處理訴訟程序問題或部分實體問題而依法制作的訴訟文書，包含一些具體信息能作為補充。2.精確定位于公職人員進行高利轉貸的案件。首先，研究關注的是“高利轉貸行為”，而不僅是“高利轉貸罪”①高利轉貸行為未必構成“高利轉貸罪”，其高利轉貸行為的內容可能包含在其他罪名之內，如“挪用公款罪”“騙取貸款罪”等。；其次，刪除非公職人員高利轉貸的文本案件。3.刪減重復文本。

（二）指標構成

本文研究構建的多項指標以公職人員高利轉貸裁判文書樣本為依據，主要分為職業分布、腐敗時間、交易強度、處罰樣態等4類12個指標（見表1）。

表1 公職人員高利轉貸腐敗特征指標構成

三、我國高利轉貸權力腐敗的特征

（一）職業分布特征

1.行政層級

區縣一級腐敗數量最多，占總樣本的45.6%；其次為地市級腐敗，占比26.2%。整體來看，高利轉貸的權力腐敗主要是基層腐敗，區縣級及以下樣本數占總樣本的64.1%（見表2）。一方面，越往基層走，人員流動性越低，人情關系的影響就越大，“在制度和法治尚不健全的時期，彌漫于社會中的人情關系文化和送禮文化很容易成為誘發腐敗現象的思想文化根源”[11]。另一方面，基層人員的“相對剝奪感”體現為福利價值的剝奪，即相對收入不高和晉升機會稀缺[12]，這會驅使他們利用公權力尋求補償。

表2 高利轉貸的腐敗行政層級分布

2.部門類型

高利轉貸腐敗多發生在黨政機關，占44.7%，表明直接掌握公權力的公職人員在高利轉貸中具有巨大的腐敗違紀空間；其次為國有企業，占比16.5%，主要來自國有銀行、融資擔保公司、發展投資公司等，以高層管理人員為主（見表3）。在深化國企放權改革中，國企成員的法治意識和黨性修養、公職身份的公共性都有可能受市場逐利觀念侵蝕，加上國企權力高度集中，對經濟效益的追逐掩蓋了國企本應履行的社會責任。

表3 高利轉貸腐敗部門分布

3.工作領域

由于涉及的職位種類繁多，本文根據不同職位的業務性質將工作領域劃分為10大類，包括綜合事務管理、工商管理與服務、司法執法等。

財經金融與開發類公職人員犯高利轉貸行為最多，共25人，占總樣本的24.3%。財經金融與開發類人員直接從事經濟工作，面對的金錢誘惑更大，且熟悉金融法律、政策，更懂得規避風險，進行高利轉貸腐敗的可能性相對較高。綜合事務管理類、司法執法類、工商管理與服務類的人數則次之，分別占比21.4%、19.4%、11.7%（見表4）。綜合事務管理類人員主要指統籌、管理多項公共事務的公職人員，這些人員關系網絡復雜，轉貸謀利的途徑更為廣泛。司法執法類公職人員掌握一定的法律知識，更了解高利轉貸行為的性質、操作流程、收益風險等內容，具備規避風險的能力。工商管理與服務類人員與企業有頻繁的業務往來，對企業有一定的話語權，會主動或被動接受企業的貸款請求，用高利轉貸行為換取更多的經濟利益。

表4 高利轉貸腐敗的工作領域分布

（二）時間特征

1.腐敗潛伏期

腐敗潛伏期是腐敗行為從開始到被發現的時間跨度，通過該指標可了解查獲腐敗的難易程度。

本研究中的高利轉貸腐敗案件平均潛伏期為4.3年，中位數為4.1年。最短潛伏期為94天，最長潛伏期約為11.5年。中國轉軌期間的腐敗案件平均潛伏期不斷增加，從20世紀90年代末至21世紀前期，達到5—6年[13]；教育腐敗潛伏期在5.48—6.93年之間波動[14]；精準扶貧腐敗的平均潛伏期為5.16年[15]。高利轉貸腐敗的平均潛伏期相對較短，5年以下潛伏期居多，可能是因為高利轉貸以基層腐敗為主，其查處受干擾程度較低（見表5）。

①觀察兩組患者的遵醫性、疾病相關知識掌握程度及滿意度。②記錄患者住院期間和出院隨訪的遵醫性,制定患者滿意度調查表:100分為滿分,大于90分為非常滿意,80分-90分為滿意,<80分為不滿意。非常滿意率+滿意率為總滿意率。

表5 高利轉貸腐敗潛伏期分布

2.腐敗發展周期

研究數據記錄了103個首次轉貸行為開始的年份，呈現每個年份的新增腐敗人數，以反映高利轉貸腐敗行為發展的趨勢。

數據顯示，高利轉貸權力腐敗現象在2006—2017年經歷了先升后降的過程，呈現出“萌生發展—快速上升—逐漸衰落”的特征。2006—2009年為萌生發展期，高利轉貸腐敗人數較少，2008年未統計到新增腐敗人數，原因可能是部分公職人員的文書未公布，也可能是受金融危機沖擊，金融機構放貸更為謹慎小心，公職人員轉貸謀利意愿不高。2010—2013年為快速上升期，尤其是在2011年，高利轉貸腐敗人數急劇上升，并在2013年上升到最高點。2014—2017年為逐漸衰落期，高利轉貸腐敗人數不斷下降。黨的十八大之前，中國社會經濟快速發展，制度建設卻相對緩慢、滯后，我國反腐形勢相當嚴峻，干部隊伍的腐敗呈現高發態勢[16]，高利轉貸權力腐敗同樣呈不斷增長態勢；黨的十八大之后，黨中央明確把反腐倡廉建設作為“必須抓好的重大政治任務”，堅持“老虎”“蒼蠅”一起打，保持政治腐敗的高壓態勢，這一決心明顯起到了較強的震懾作用，高利轉貸腐敗人數在2013年后呈現逐漸減少的態勢（見圖1）。

圖1 高利轉貸權力腐敗發展周期分析

（三）交易強度特征

本研究中，公職人員高利轉貸交易次數最高為30次，平均值為3.5次，中位數為2次。在轉貸金額方面，最小值為20萬元，最大值為2800萬元，平均值約為450萬元，中位數為200萬元。轉貸金額最大值為最小值的140倍，跨度相當大，平均值和中位數表明公職人員整體上從金融機構貸出的款項較大。在違法所得金額方面，最小值為6.97萬元，最大值約為920.03萬元，平均值約為77.9萬元，中位數為27.9萬元。違法所得金額的跨度同樣相當大，最大值為最小值的約132倍，而平均值和中位數則體現了公職人員高利轉貸收益之高（見表6）。

表6 高利轉貸腐敗交易強度

（四）處罰樣態

由于本研究關注的是高利轉貸行為，有的高利轉貸行為并不構成犯罪，因此，研究涉及的罪名中不只有高利轉貸罪。在103個樣本中，有1例源自尋釁滋事罪，2例源自挪用公款罪，1例源自騙取貸款罪，其余均為高利轉貸罪。

為了保證一致性，本文僅討論高利轉貸罪的判處年數、是否適用緩刑、罰金倍數，即99個樣本的情況。根據《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）第175條的規定，高利轉貸罪違法所得數額較大的，處三年以下有期徒刑或者拘役；數額巨大的，處三年以上七年以下有期徒刑。盡管違法所得金額的平均值為78.4萬元，中位數為27.9萬元，但從宣判結果看，92.9%的樣本被判處三年以下有期徒刑或拘役，甚至免予刑罰，而適用緩刑的人數共占23.2%。根據《刑法》第175條，成立高利轉貸罪應并處罰金，為違法所得的一倍以上五倍以下。剔除免予刑罰及判處其他罪名的樣本，有88個樣本有此項，罰金倍數最小值為0，最大值為4.7，平均值為1.3，中位數為1.1（見表7）。公職人員高利轉貸金額、違法所得金額的跨度相當大，但因當事人自首、坦白，量刑相差較小，腐敗成本較低，這可能導致潛在犯罪者傾向于更大數額的轉貸行為。

表7 公職人員高利轉貸的刑罰處罰

四、結論與治理對策

（一）結論

通過上文分析可知，從高利轉貸權力腐敗職業分布看，大多數發生在區縣級及以下行政層級，以基層腐敗為主；公職人員主要來自行政機關和國有企業；工作領域主要是財經金融與開發類、綜合事務管理類、司法執法類、工商管理與服務類。

從高利轉貸權力腐敗交易強度看，轉貸金額與違法所得金額的平均值、中位數較大，表明公職人員高利轉貸腐敗的收益較高。

從高利轉貸權力腐敗的處罰樣態看，公職人員犯高利轉貸的處罰力度偏輕，在司法實踐中往往從輕、減輕處罰，腐敗成本較低。

（二）治理對策

1.加強金融廉政教育，從思想層面預防高利轉貸腐敗

高利轉貸權力腐敗的公職人員受教育程度較高，主要從事財經金融類、法律相關類公職工作，較為了解高利轉貸的相關規則及具體操作，但仍無法抵制經濟誘惑，存在明顯的知法犯法、廉政意識薄弱、思想政治覺悟低等問題。因此，必須對公職人員開展金融主題相關黨風廉政教育，重點對高利轉貸腐敗典型案件進行剖析，加大警示教育力度，培育公職人員廉潔價值理念，增強公職人員法治信念。

2.完善金融監管機制，從制度層面治理高利轉貸腐敗

金融監管部門應加強對各金融機構開展公職人員貸款授信的監管，督促金融機構履行責任，從源頭杜絕高利轉貸的資金來源。具體而言，要求金融機構加快完善公職人員申請貸款的審查機制，嚴格審查貸款用途及申請材料，強調資金用途的正當性、資金使用的合理性，并持續追蹤貸款的使用情況。此外，應構建多層次、多主體的高利轉貸腐敗綜合監管機制，促進紀檢監察、公安機關、金融監管部門、金融機構之間的反腐合作，充分借助大數據、人工智能等新興技術，及時向不同部門傳送公職人員大額貸款信息及風險分析情況，形成跨部門監管合力。

3.加大事后懲戒力度，從法律層面震懾高利轉貸腐敗

一是完善高利轉貸罪的成立及追訴標準，對高利轉貸的“利”作擴張性解釋。高利轉貸罪的成立要求“違法所得數額較大”，《最高人民檢察院、公安部關于公安機關管轄的刑事案件立案追訴標準的規定（二）》第26條規定的立案追訴標準看①《最高人民檢察院、公安部關于公安機關管轄的刑事案件立案追訴標準的規定（二）》第26條規定：“以轉貸牟利為目的，套取金融機構信貸資金高利轉貸他人，涉嫌下列情形之一的，應予立案追訴：（一）高利轉貸，違法所得數額在十萬元以上的；(二)雖未達到上述數額標準，但兩年內因高利轉貸受過行政處罰二次以上，又高利轉貸的。”，體現了定罪的“唯數額論”。在腐敗交易中，高利轉貸行為能帶來隱性利益，即無法用金錢數字衡量、具有財產屬性和價值的財產性利益[2]19，如關系網搭建、晉升機會、商業機會等，但現有法律條文難以將此類高利轉貸行為作為犯罪處理。在法律條文中補充“或情節嚴重”這一條件，可以擴大案件范圍，增加高利轉貸罪的適用率。

二是提升高利轉貸罪的量刑科學性及合理性，明確違法所得數額的認定標準。目前，關于高利轉貸違法數額“較大”和“巨大”的劃分，尚未出臺統一標準，各地根據具體案件情況判斷。應參照其他經濟類犯罪和貪污腐敗等貪利性犯罪的數額認定標準，明確界定高利轉貸罪的“數額較大”與“數額巨大”，做到罪刑適應。同時，應考慮公職人員身份的社會影響程度，職務級別越高，越應慎重使用從輕、減輕處罰。

三是凸顯經濟類犯罪的刑罰專門性和針對性，加大罰金刑的處罰力度。當前，多數公職人員犯高利轉貸罪所交罰金在違法所得一倍左右，相當于返還違法所得，難以體現以刑遏罪的針對性、有效性。因此，應提高罰金刑的處罰力度，結合具體情況加大倍數，并考慮增設“并處沒收財產”，最大程度發揮法律的震懾作用。

四是對于不構成高利轉貸罪不予追訴的公職人員，應視具體情節給予政務處分、黨紀處分。一些高利轉貸行為中，公職人員雖未構成高利轉貸罪，但其利用公權力擾亂了金融市場資源的有效配置，對遵循金融秩序的市場主體造成了損失，并損害公共部門的形象。根據套取貸款數額、違法所得數額及認錯行為，可依照《中國共產黨紀律處分條例》等黨內法規懲罰公職人員高利轉貸涉及的違紀行為，依照《中華人民共和國監察法》等法律法規懲罰其違法行為，實現紀法貫通。