生態保護與脫貧攻堅相融共贏的“怒江模式”

劉金龍 朱舒寧

關鍵字：生態保護；脫貧攻堅；生態環境

云南省怒江傈僳族自治州充分利用特殊的生態地位，通過生態移民扶貧、生態補償扶貧、生態產業扶貧三大板塊實踐，實現了在一個戰場同時打贏脫貧攻堅戰和生態保護攻堅戰，創造了“怒江模式”。

一、自然人文條件和社會經濟發展歷程

（一）生態環境

怒江州擁有世界級的生物資源，動植物資源體量大，被譽為“動植物王國”和“生物基因寶庫”，是重要的生物多樣性保護地區。境內60.86%的國土面積納入國有林、公益林、保護區范圍，森林覆蓋率達75.31%。怒江州境內保留了大量的、原始的、未受到人為干擾的森林、濕地、灌叢、草甸等生態系統。加之怒江州境內河谷深切，海拔相對高差均在2000-3000米以上，有著亞熱帶到寒帶的多種氣候、土壤，基本上涵蓋了我國從南亞熱帶到寒帶高山苔原帶各植被帶譜的特點，容納了寒溫帶、溫帶、暖溫帶、亞熱帶性等植物類型。

怒江州擁有高黎貢山國家級自然保護區（怒江片區）和云嶺省級自然保護區，總面積3995.79平方公里，占怒江州國土面積的27.18%。在怒江州，“三江并流”世界自然遺產地的國家級風景區包括月亮山景區（福貢）、老窩山景區（蘭坪）、片馬景區（瀘水）、貢山景區（貢山），規劃總面積2222.76平方公里，占怒江州國土面積的15.12%。怒江州境內江河密集、河川徑流大、雨量豐沛，水能資源極為豐富，擁有怒江、瀾滄江和獨龍江三大干流和183條支流，分屬怒江、瀾滄江、伊洛瓦底江三大水系，水資源總量達955.91億立方米。

（二）生態文化璀璨多姿

怒江州內居住了傈僳、怒、獨龍、普米等22個民族，少數民族占總人口93.6%，是我國民族組別較多的自治州。豐富多彩的民族生態文化的共同主題是“敬天畏神”“自然崇拜”，從而形成了“人與自然和諧共存”這一樸素而深刻的法則，自然崇拜對怒江州生物多樣性保護起到了十分重要的作用。

怒江州各民族的生活方式造就了特殊的生態保護文化，這樣的生態保護文化養護著怒江的生態環境。長久以來，怒江州人民在游獵游耕條件下，對自然環境進行改造以滿足生存和發展的需要。對于自然環境中無力改造的部分則加以精神和物質層面的文化適應，因此形成的生態文化觀念是原始的、樸素的，是以敬畏自然、崇尚自然、尊重自然為基本特征的傳統生態文化思想。怒江州各民族多有森林崇拜的傳統，因而廣袤的森林資源得以保留，涵養了水源，為生物多樣性提供較好的生存環境。怒江州人民在歷史的長河中與自然和諧相處，是他們世代生生不息發展的基礎和動力。

（三）社會經濟發展歷程

1978年前，怒江州大部分鄉村延續著長期自給自足的封閉自然經濟狀態，絕大部分村寨與世隔絕，過著刀耕火種的生活。

1978-2000年的怒江州處于緩貧與環境雙輸階段（見圖）。改革開放之后，隨著人口增長、農業生產規模擴大，加之怒江州群眾大多居住在山區，炊事、取暖、照明離不開對木柴的大量消耗，加快了森林植被的破壞，致使生物多樣性減少、水土流失嚴重、土地生產力下降，自然植被恢復困難。

2000-2011年的怒江州處于破解生態保護與經濟發展兩難的階段。隨著生態文明理念的提出，怒江州提出“生態立州”的保護思路，著力實施“山頂封和禁、半山移和退、河谷建和育”的生態功能建設政策。而環境保護是系統而長遠的發展問題，涉及生產生活方式和價值思維觀念的根本轉變，不可能一蹴而就。怒江州從此陷入生態保護與經濟發展的選擇困境。2011年怒江州貧困人口達31.29萬人，貧困發生率高達71.1%，是全國扶貧攻堅最難啃的“硬骨頭”之一。

2012-2020年，怒江州是一個集邊疆、山區、少數民族、貧困于一體的特困地區，肩負著打贏脫貧攻堅戰和生態保護攻堅戰的兩大艱巨任務。怒江州在“綠水青山就是金山銀山”理念的指導下，堅持生態優先，鑄造全方位系統性和整體性扶貧的格局，探索出一條邊疆深度貧困地區生態保護和經濟發展良性互動的可持續發展道路，實現了生態保護與脫貧攻堅的雙贏。截至2020年4月，怒江州貧困發生率從56.24%下降到0.76%，獨龍族、普米族實現整族脫貧。

二、生態扶貧的實踐

（一）生態移民脫貧

生態移民是從改善和保護生態環境、發展經濟角度出發，針對“一方水土養不起一方人”地區的貧困人口進行整體搬遷的一種扶貧方式。“十三五”期間，怒江州實際搬遷人口占2016年怒江州建檔立卡人口的53.58%。截至2020年4月13日，建檔立卡搬遷任務累計分房率為97.45%，入住率為97.00%。規劃建設了67個集中安置點，完成了怒江州歷史上最大規模的搬遷行動，10萬貧困群眾搬出大山，極大改善了貧困農戶的生活條件。同時，對搬出地進行復墾復綠，加上對怒江、瀾滄江兩岸實施消滅“大字報地”等舉措，減少了陡坡地耕作與全州2萬多公頃坡耕地的修復，實現了生態修復與保護。

為給生態移民提供后續保障，怒江州探索了“政府+車間+貧困戶”和“企業+扶貧車間+貧困戶”的模式，在易地扶貧搬遷點建設民族服飾制作、草果編織、手工藝品加工、茶葉草果加工等扶貧車間和就業點，讓年老體弱的搬遷戶實現家門口就業。對安置點45歲以下勞動力開展技術技能培訓，動員其外出務工。開發公益性崗位，確保搬遷群眾“一家一工”。“十三五”期間，怒江州共建設41個扶貧車間，52個就業創業服務站（點），拉動易地扶貧搬遷建檔立卡勞動力近5.1萬人，2020年已就業31619人（實現戶均1.25人就業），其中：生態護林員13699人，鄉村公共服務崗位5266人，勞務輸出11858人，扶貧車間就業796人。對遷出地相關土地政策進行調整，通過耕地指標易地交易、土地流轉實施退耕還林、封山育林等政策，減輕山區資源超載的壓力，恢復和擴大林草植被，遏制水土流失和生態環境惡化。

圖 貧困與生態環境的惡性循環關系

怒江州通過生態移民有效降低了遷出區的人畜負載，減少和避免了生態環境的持續人為破壞和毀損，并對遷出地進行了有計劃的修復，以恢復原有土地的生態性。通過改善安置區基礎設施條件和加強社會兜底保障，保障貧困戶的收入來源，對有條件的農戶進行就業培訓，幫助其外出就業，減緩山區生態壓力的同時逐步提高貧困戶的經濟收入，以實現擺脫貧困和保護生態環境的雙重目標。

（二）生態保護脫貧

怒江州通過落實生態補償政策實現“脫貧一批”，用活護林員等公益性崗位，創新利用生態資金，推進生態建設與生態修復工程，通過生態扶貧專業合作社，讓貧困戶參與生態保護獲得經濟收入，實現生態保護與農戶增收的雙重效應。

怒江州98%以上國土都屬于高山峽谷，難以開展高效集約的農業生產經營，隨著生態補償、生態修復與生態建設的逐步推進，生態保護成為脫貧的重要抓手。2014-2019年，怒江州累計完成退耕還林（草）51.28萬畝，其中還林47.14萬畝、還草4.14萬畝，覆蓋農戶7.88萬戶，29.15萬人（其中貧困人口2.64萬戶8.96萬人）。天保工程落實森林管護1342.36萬畝，聘用農村森管員1286人，安置森工企業職工218人。完成天保公益林人工造林9.85萬畝，封山育林26萬畝。完成陡坡地生態治理工程建設10.5萬畝，向5718戶農戶兌現補助資金3150萬元。2019年，怒江州共選聘13889名生態護林員，每戶每年平均增加工資性收入9300元，人均增加收入2540元以上；此外，貧困戶領取森林生態效益補償、退耕還林等各類補貼約4000元左右，戶均累計收入超過1萬元，直接實現1萬多戶建檔立卡貧困戶脫貧摘帽，實現生態保護脫貧。

到2020年初，怒江州已成立185個生態扶貧專業合作社，讓貧困人口參與怒江、瀾滄江兩岸生態修復治理工程，完成生態建設項目——“怒江花谷”的示范點建設49個，累計種植各類觀賞苗木2429.95萬株，占地23.76萬畝，帶動2.05萬貧困人口獲得收益，在生態修復中實現增收。

（三）生態產業脫貧

強化扶貧內生動力是產業扶貧的著力點。怒江州立足資源優勢，形成生態種養業與生態旅游業兩大生態產業板塊。

1.特色種養業。“十三五”期間，怒江州立足資源稟賦，圍繞發展“峽谷糧倉、特色經作、山地牧業、淡水漁業、高效農業”五大重點內容，鞏固提高糧食生產能力，穩定發展糧食生產，發展壯大草果產業、中藥材（黃連、重樓）產業、生豬產業、肉牛（羊）產業、特色畜禽產業、蔬菜產業、家禽產業、山藥產業、淡水漁業、茶產業、水果產業等特色優勢產業，優化農業產業結構。后期通過提質增效、優選品種，推動規模化、標準化種植，提高單產、提高品質，增加效益，帶動貧困人口脫貧。大力發展林下經濟，重點發展以草果為主的綠色香料產業；結合實際生態特色與市場需求，引導云木香、云黃連等特色中藥材的種植；發展中華蜂、獨龍牛、高黎貢山豬等特色畜禽養殖，以開展純天然、純綠色、高品質的生態農業作為品牌優勢，增強怒江州農產品的市場吸引力。

2.生態旅游業。2019年，怒江州旅游業總收入64.4億元，發展生態旅游成為怒江州實現生態保護與脫貧攻堅雙贏的新思路。怒江州將優化生態環境促進旅游發展模式作為旅游發展的基礎，以怒江大峽谷為整體，構建“怒江生態旅游走廊”“怒江民族文化走廊”，使之成為具有國際影響力的人文之谷、和諧之谷、生態之谷。怒江州確立了以“城鎮為龍頭、景區為重點、鄉村為基礎”的生態旅游發展路徑，通過實施“四治三改一拆一增”和農村“七改三清”的環境整治行動，創造宜居宜業宜游的環境基礎。扶持專業旅游合作社和旅游扶貧示范戶，成立了貢山縣霧里村木休沐里農民專業旅游合作社、福貢縣赤恒底村旅游農民專業合作社，創辦利益聯結機制，加強農戶組織化程度。依托30個旅游扶貧示范村項目，圍繞民族服飾、手工藝品、特色種植養殖、民族非遺文化產品加工等勞動密集型產業，按照一村一車間的布局，在全州建設旅游扶貧車間。以特色旅游發展推動怒江州脫貧攻堅進程和貧困群眾脫貧致富，既讓當地群眾分享了旅游發展紅利，傳承了民族文化，又保護了祖祖輩輩賴以生存的綠水青山，探索出了一條永續發展的旅游扶貧之路。

三、體制機制保障

（一）政治站位不斷提升

怒江州把生態文明建設提升到“立州之本”高度，深刻把握“生態立州”的原則。先后編制完成多個怒江州生態修復的規劃文件與綠色發展行動計劃，這些規劃以生態脫貧為原則，將生態保護、國土綠化、生態產業等脫貧措施向貧困村及建檔立卡貧困人口傾斜，創新思路、創新模式，實現怒江州綠起來、美起來、富起來的目標。怒江州結合當地貧情、林情，對生態文明建設開展了詳實的規劃工作，全面推進生態保護、國土綠化、林業產業三大重點建設任務，吸納建檔立卡貧困戶參與生態文明建設、實現增收脫貧，探索出一條符合怒江州實際的生態保護與脫貧致富協同發展的跨越之路。

（二）管理機構逐漸健全

怒江州成立了“怒江傈僳族自治州自然保護區管理局”，加強自然資源調查檢測評價、國土空間用途管制、自然資源合理開發利用等工作。縣市級別上，貢山縣建立森林資源管理隊伍五級管理體系，即縣級成立森林資源管護大隊，鄉（鎮）成立中隊，實行“護林員+農戶”管理模式，做到管護區內戶戶有人管，家家都了解森林資源管理、森林防火、林政、嚴禁偷砍盜伐、保護野生動物等管護知識。蘭坪縣成立由2名副縣長任組長，鄉（鎮）政府、縣農業農村局、縣林業和草原局、縣森林公安局班子成員任副組長，縣農業農村局、縣林業和草原局、縣森林公安局及沿江4鄉（鎮）專業技術人員為成員的專項工作組，對瀾滄江峽谷沿岸、公路兩側的退耕還林還草及農業種植結構調整工作進行領導、監督和部門協調工作。瀘水市將森林公安局劃歸公安局直接領導管理，劃轉后更名為“瀘水市公安局森林警察大隊”，加強了瀘水市森林管理工作。

（三）生態文明理念提升

生態教育是怒江州進行全民教育的重要內容，怒江州堅持每年開展“愛鳥周”等行動，在植樹節、國際濕地日等重要生態紀念日，深入開展宣傳教育活動，生態文化內涵不斷豐富。加強生態文化基礎設施建設，建設了六庫青山公園、“三江并流”世界自然遺產博物館、新生橋國家森林公園等生態文化設施，保護了一批古樹名木和革命紀念林，為人們了解森林、認識生態、探索自然、陶冶情操提供了場所和條件。2010年以來，怒江州以城鎮面山綠化和周邊增綠工程為載體，組織機關干部職工、駐地部隊官兵、農村群眾，相繼開展了生態修復工程全民大行動、楊善洲紀念林營造活動、“森林云南”怒江州建設、爭當生態文明建設排頭兵、加快國土綠化步伐等全民義務植樹活動，宣傳和弘揚生態理念，普及森林文化知識，營造了尊重自然、熱愛自然、善待自然的生態氛圍，增強了群眾的生態意識和責任意識，使人與自然和諧相處的生態價值觀更加深入人心，在全社會形成了愛護森林資源、保護生態環境、崇尚生態文明的良好風尚。

四、經驗與啟示

（一）堅持新發展理念

脫貧攻堅與生態保護建設雙贏既是怒江州當前的治貧之舉，更是長遠的固本之策。把脫貧攻堅與生態保護相結合，帶動生態環境不斷改善；把生態建設與特色產業培育相結合，帶動群眾不斷增收；把特色產業培育與群眾素質提高相結合，帶動群眾內生動力不斷提升，走出一條生態保護和脫貧攻堅相融共贏、生產發展和生態良好相互促進的高質量發展道路。

（二）堅決守住生態環境底線

在怒江州不論是鞏固拓展脫貧攻堅成果，還是實施鄉村振興戰略，強化生態保護和生態宜居都是根本保障和基礎。生態脫貧示范成為怒江州在全國深度貧困脫貧攻堅戰中打響的重要品牌。在今后的鞏固拓展脫貧攻堅成果和鄉村振興戰略中，怒江州仍須始終強化生態保護，制定嚴格的生態保護制度，確保可持續發展。

（三）人民群眾從生態環境保護中得實惠

怒江州努力破解生態保護與貧困群眾增收之間的難題，拓寬思路，創新思維，深化改革，探索生態脫貧有效途徑，推動扶貧開發與生態環境相協調、脫貧致富與可持續發展相促進，使貧困人口從生態保護中得到更多實惠。建檔立卡戶通過參與重點生態工程獲得相關補償或補助資金，參加生態工程建設獲取勞務所得實現了增收。積極探索推廣“生態護林員+”模式，增加了貧困戶的工資性收入和勞務性收入。實踐證明，生態補償“脫貧一批”，實現了生態保護建設和脫貧攻堅雙贏，是解決偏遠山區貧困人口脫貧最有效的途徑。

（四）實事求是，實踐、實踐再實踐

怒江州貫徹落實“生態產業化，產業生態化”的發展理念。林業方面，依托天保工程、退耕還林工程、林業產業建設項目等，大力發展特色經濟林果產業，逐步構成以林果、林木、林藥、林菜、林畜、林苗、林菌、林旅為主的“八林經濟”。農業方面，改進農業種植與生產技術，因地制宜養殖中華蜂，依托優質草場資源，發展畜禽養殖。第三產業方面，建設獨龍江、高黎貢山國家公園、特色旅游景區，利用三江并流、少數民族文化等資源開發生態旅游。扶貧工作方面，針對性地開展易地搬遷、勞務輸出、就近就業等，鞏固扶貧成果，發揮扶貧能效。怒江州充分立足州情，因地制宜開展生產發展和生態扶貧工作，在實踐中走出了生態文明與脫貧攻堅雙贏之路。

（五）探索“兩山”轉化和制度建設

怒江州積極踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，從過去的刀耕火種、破壞環境到如今生態立州、綠色發展，怒江州實現了經濟發展與生態環保的相互促進、彼此提升。觀鳥經濟的發展就是“綠水青山就是金山銀山”理念實踐的縮影。通過保護鳥類生態環境，一方面促進鳥類觀賞、教育、科研用途轉化為經濟價值，另一方面發揮群眾的積極性和主動性，讓更多的群眾參與到生態旅游產業發展中來，實現“在開發中保護、在保護中開發”的良性互動，最終實現生態產品的可持續發展

“兩山”轉化離不開制度保障，怒江州通過布局合理、體系完整的國土空間規劃，形成經濟、社會、生態環境相協調的空間開發格局；在社會經濟發展中堅持把脫貧攻堅與生態環境保護有機結合，因地制宜發展生態產業；在具體的生態環境治理過程中，實行河長制、建立健全自然保護地體系，提高保護和管理水平；通過監管與考核制度保證政策效能，為怒江州生態保護與脫貧攻堅雙贏提供了制度保障。

注釋：

①大字報地：在陡峭的山坡上，一塊塊大小不等的耕地仿佛鑲嵌在成片的山林植被中，這種現象被人們形象地稱之為“大字報地”。

②四治即治亂、治臟、治污、治堵；三改即改造舊住宅區、改造舊廠區、改造城中村；一拆一增即拆除違法違章建筑、大面積增加城市綠化。

③七改即改路、改房、改水、改電、改圈、改廁、改灶；三清即清潔水源、清潔田園、清潔家園。