臺灣地區疫苗產業發展現狀分析

王子旗

中國社會科學院臺灣研究所，北京 100190

迄今為止，疫苗接種是傳染病防控最有效、最經濟、最便利的方式，有效地保護了廣大民眾的健康和生命安全。世界各國（地區）均將預防接種列為最優先的公共預防服務項目。新冠肺炎疫情暴發后，疫苗已成為保障經濟社會穩定的戰略物資，其相關產業的發展也引起全球各國（地區）的關注。

1 臺灣疫苗產業發展歷程

1.1 日本殖民時期（1895—1945 年）

臺灣地區疫苗產業可以追溯至1896 年3 月日本殖民者成立的“臺灣總督府制藥所”，其主要負責藥品和病原菌、痘苗等衛生試驗事務。1909 年成立的“臺灣總督府研究所”設立的衛生部門，負責臺灣地區傳染病防治及疫苗研制業務。1921 年成立的“臺灣總督府中央研究所”下屬衛生部門，其職能包括血清、痘苗及細菌學預防治療品等的研發及制造。1937 年開始，為滿足日本侵略戰爭需要及補充日本本土產能，于1939年4 月將“中央研究所的衛生部門”改制為“熱帶醫學研究所”，下屬的“士林支所”負責細菌學科研究，血清疫苗研發、制造等。第二次世界大戰結束前可生產約30 種疫苗制劑[1]。臺灣地區在此時期已具備一定水平的疫苗研發及生產能力。

1.2 國際援助下的快速發展階段（1946—1971 年）

臺灣光復后，除“士林支所”繼續供應疫苗外，1946 年設立的“臺灣省衛生試驗所”也加入生產行列。在洛克菲勒基金會支持下，“瘧疾研究中心”于1946年11 月在臺灣屏東縣潮州鎮成立，并于1948 年改為“臺灣省瘧疾研究中心”。1952 年“臺灣省政府”與臺灣大學成立“臺灣省政府、臺灣大學合辦血清疫苗制造所”，設址于臺北士林，合作研制臺灣地區所需的血清疫苗，此后為強化防疫工作，推進事權統一，遂于1965 年改由臺灣省政府正式獨立接辦，改制為“臺灣省血清疫苗研究制造所”。1958—1971 年，臺灣省先后向泰國、中國香港、菲律賓、馬來西亞、新加坡、韓國、美國等地捐贈霍亂等各類疫苗。“國光血清疫苗制造股份有限公司”（即國光生技的前身）于1965 年成立，1967 年與日本北里研究所簽署合作協議，1970 年開始生產疫苗。

這一時期臺灣省的疫苗產業在沿襲日本殖民時期所建立的技術架構外，還得到了世界衛生組織、聯合國兒童基金會等國際組織及美國、日本的援助，不僅積極參與國際技術交流，同時致力于既有制程的改良與新產品的開發，在細菌性疫苗、病毒性疫苗、類毒素、血清四大類產品上取得了一定的新成果。

1.3 自主研發探索階段（1972—1998 年）

1975 年7 月，臺灣省血清疫苗研究制造所改制為預防醫學研究所，負責執行臺灣省防疫有關的疫苗制造、研究及檢驗業務。1974 年12 月，“臺灣省瘧疾研究所”改組為“臺灣省傳染病研究所”，此后經多次組織重整，于1988 年9 月30 日并入預防醫學研究所。1983 年1 月，臺灣經濟和衛生管理部門成立跨領域的“GMP 聯合推動小組”，負責輔導及推動實施藥廠GMP 制度，預防醫學研究所于1988 年6 月成立臺灣地區第一家GMP 藥廠。財團法人“生物技術開發中心”于1984 年成立，負責B 型肝炎基因工程疫苗研制，并成立臺灣地區第一家高科技疫苗工廠保生制藥，由“生物技術開發中心”負責將法國巴斯德藥廠的B 型肝炎血漿疫苗技術轉移給保生制藥公司[2]。保生制藥于1995 年歇業。

這一時期，臺灣地區疫苗產業在破傷風及白喉類毒素生產技術、抗蛇毒血清制程改良、凍結干燥卡介苗及非細胞性百日咳疫苗研發等方面取得一些成績，但未能自主研發一款成熟的疫苗制劑，臺灣地區疫苗產業發展進入停滯階段。一方面，公共衛生環境逐步改善，天花、鼠疫及傷寒等傳染病逐漸減少，相關疫苗也逐步停止接種及生產，此外因制造成本考量未引進新疫苗生產技術，疫苗獲取改為以海外采購為主；另一方面，1971 年后，國際社會對臺灣地區的相關技術、人才及資金援助大幅減少，加上自主研發保障體系缺失，導致臺灣地區疫苗研發后繼乏力。

1.4 自主研發實踐階段（1999 年至今）

1999 年7 月，臺灣地區整合衛生管理部門的“防疫處”“預防醫學研究所”“檢疫總所”成立新的衛生署疾病管制機構，其下屬的“血清疫苗研制中心”負責承接“預防醫學研究所”的疫苗研發及制造業務，成立初期相關疫苗制造種類如表1 所示。疾病管制機構于2013 年7 月將“血清疫苗研制中心”并入“研究檢驗中心”，改名為“研究檢驗及疫苗研制中心”，此時期所制造的產品僅剩凍結干燥卡介苗及抗蛇毒血清等5種產品[3]。

表1 臺灣地區“血清疫苗研制中心”初期疫苗制造種類情況

臺灣地區行政主管部門于1997 年通過“人用疫苗自制及研發推動計劃”，計劃建立重要疫苗的自制能力，開發獨特且具市場潛力的多合一疫苗，并進一步改善疫苗研發環境。2003 年SARS 疫情暴發后，臺灣地區積極推動“人用疫苗自制計劃”，先后推動改進日本腦炎疫苗及研發腸病毒71 型疫苗、流感疫苗等。臺灣地區疾病管制機構于2009 年將細胞培養日本腦炎疫苗產制技術授權給印度免疫學有限公司（IIL）。這是臺灣地區首次將生物制劑生產技術有償授權海外廠商，并于2017 年5 月22 日起，在臺灣地區改采用細胞培養的日本腦炎活性減毒疫苗（只需接種2 劑）以替代1967 年開始生產的日本腦炎減毒疫苗（需接種4 劑）。臺灣地區“血清疫苗研制中心”自2000 年開始腸病毒71 型疫苗研發工作，2008 年與相關研究機構合作，并于2010年10 月獲得第Ⅰ期人體臨床試驗許可證，隨后于2011年和2013 年分別將技術轉移給國光生技與基亞疫苗，接續進行后續臨床試驗，但至今未能上市。

臺灣衛生部門于2005 年提出“因應流感大流行準備計劃”，其中包括“流感疫苗自制計劃BOO 案”，吸引了英國葛蘭素史克(GSK)、荷蘭阿克蘇諾貝爾(AKZO NOBEL)及臺灣地區的國光生技及瑞安生寶企業聯盟的投標，雖然此項目最終不了了之，但國光生技此時著手投入建立GMP 標準疫苗廠，成為當時臺灣地區唯一的民營人用疫苗制造商[4]。2009 年臺灣暴發H1N1 新型流感疫情，國光生技自主投入疫苗研發并獲1000 萬劑訂單。此外，國光生技自主研發的三價流感疫苗于2014 年8 月獲得臺灣地區衛生管理部門上市許可，并于2017 年5 月獲得四價流感疫苗的上市許可。

2 臺灣地區疫苗產業發展現況

疫苗不同于一般藥品，除了少數自費疫苗，大部分疫苗都必須經過臺灣地區疫苗主管部門政策支持、采購，并由特定的疫苗供應及配送管道，最終給特定群體接種。同時，不同于一般藥物針對已發生的具體病癥，疫苗作為“預防針”，是在防范未發生之事，因此對于疫苗接種，并不是每個人都是自愿接受。此外，疫苗產業具有高技術含量、高投入、高風險、研發周期長、監管嚴格等特點。

2.1 研發實力弱

目前，臺灣地區疫苗廠商主要有國光生技及其子公司安特羅生技、高端疫苗、聯亞生技等；主要研發單位包括疾病管制機構的“研究檢驗及疫苗研制中心”、臺灣地區衛生研究院的“疫苗中心”、成功大學、長庚大學等，整體研發實力較弱。此次臺灣地區從海外購買疫苗越發困難，也凸顯出臺灣長久以來未重視及落實疫苗發展政策，自主研發能力未跟上防疫需求。2020 年2 月起，臺灣地區的國光生技、高端疫苗、聯亞疫苗等廠商先后投入新冠疫苗研發，截至2021 年2 月底，只有高端疫苗和聯亞疫苗進入Ⅱ期人體臨床，預計最快2021 年6 月底才可量產，與國際水平差距明顯。

2.2 產值低

臺灣地區的制藥產業包含原料藥、西藥制劑、生物制劑與中草藥等次級產業。據臺灣地區經濟管理機構統計，2019年臺灣地區制藥產業規模約856.59億元新臺幣，其中西藥制劑約471 億元新臺幣、原料藥約273.33 億元新臺幣、中藥產業約87.05 億元新臺幣、生物制劑業約25.21 億元新臺幣。臺灣地區生物制劑業涵蓋生物藥品、疫苗、血液制劑及過敏源藥品等，其中從事生物藥品開發的廠商最多，人用疫苗等品項的開發則相對較少。

2.3 進口需求大

據臺灣地區財政管理機構統計，2020 年臺灣地區進口人用疫苗約17 663 萬美元，同比減少9.43%，主要進口來源地包括美國、法國、愛爾蘭、德國等，如表2所示；2020 年對外出口疫苗約7082 萬美元，同比減少7.03%，主要出口至美國，如表3 所示。2020 年受新冠肺炎疫情影響，海外對流感疫苗需求增加，除了美國外，國光生技的四價流感疫苗、三價流感疫苗對土耳其、泰國、中國大陸等地出口增加。由表4 可知，臺灣地區相關從業者尚不能滿足本地需求，進口不斷增加，而對外輸出長期處于低值，但自2017 年后有較大增長。

表2 臺灣地區人用疫苗進口情況

表3 臺灣地區人用疫苗出口情況

表4 臺灣地區人用疫苗進出口情況（1990—2020 年）

3 臺灣地區疫苗產業發展困境

疫苗產業關系民眾生命健康安全，需要臺灣地區主管部門持續性投入支持，構建完整產業供應鏈。否則，一旦發生重大傳染病，即便到時投入大筆資金，仍可能因技術、設備不足而無法啟動研發，還可能因海外疫苗產量及利潤等因素使整個地區面臨“有錢沒貨”的困境。

3.1 政策保障缺失

一直以來，臺灣地區公衛界及產業界一直建議衛生管理部門應對本土疫苗采取預采購及承諾政策保障，至今未獲支持。臺灣衛生管理機構以疫苗產出后才下單采購，而且在采購招標時設置限制，第一次中標者只能取得50%，剩余50%需第二次招標，同時要求第一次中標者不得再參與競標。因臺灣地區相關部門扶持政策缺失，導致國光生技研發多年的腸病毒71 型及H7N9 新型流感疫苗，在資金及政策的限制下延宕時程，至今未能上市[5]。

3.2 資金投入少、設施不完善

因臺灣地區內需市場小，從業者經營規模有限，加上臺灣地區相關部門資金支持缺失，使得臺灣地區從業者投入疫苗自主研發的意愿不高，造成臺灣地區疫苗獲取高度依賴海外進口的局面。在新冠疫苗研發初期，整個臺灣僅有一間符合疫情防控要求的P3 等級動物實驗室，且國光生技、高端疫苗及聯亞生技等3 家廠商的資金都來自民間，直到2020 年7 月臺灣地區衛生部門才出臺補助政策。

3.3 國際合作機會少

臺灣地區市場需求小，國際大廠與臺灣地區內從業者合作意愿通常不高，即便在臺灣地區設廠，通常也因牽涉專利問題而不愿將技術移轉給臺灣地區內從業者。

4 結 語

臺灣地區疫苗產業起步雖早，但自主研發能力較弱，疫苗獲取仍依賴海外進口，同時面臨諸多發展困境。目前，臺灣地區疫苗產品已開始進入大陸市場，大陸完整的產業供應鏈及龐大的內需市場給臺灣地區疫苗從業者帶來巨大的發展機遇，因此，加強兩岸產業合作是推動臺灣地區疫苗產業發展的必由之路。