高水平高職學校治理體系建設的核心內容與路徑選擇

2019年國務院《國家職業教育改革實施方案》提出了建設中國特色高水平高職學校的要求（以下簡稱“高水平高職學校”），隨后，教育部、財政部《關于實施中國特色高水平高職學校和專業建設計劃的意見》（以下簡稱《實施“雙高計劃”意見》）明確要求建設高水平高職學校必須“提升學校治理水平。”[1]治理體系建設是治理水平提升的基礎。而然，我國高職學校治理體系建設現狀離高等職業教育改革發展的要求還存在較大的差距。如何有效建設高水平高職學校治理體系已成為了高等職業教育理論界和實務界共同關注的焦點。筆者認為高水平高職學校治理體系建設必須明確其建設的核心內容，從核心內容著手，結合我國職業教育發展的特點，選擇適切的路徑進行全方位推進。

一、高水平高職學校治理體系建設的核心內容與路徑選擇原則

（一）高水高職學校治理體系建設的核心內容

高職學校治理體系是高職學校“為達成其辦學使命，體現依法治校、科學治校和民主治校的治理原則的，高職院校各治理主體參與共同治理的高職院校的權力結構安排及權力實施方式安排的系統化制度體系。”[2]高職學校治理體系建設是一項系統工程，涉及高職學校治理的方方面面，但其主要由高職學校的治理使命、治理文化、治理結構及治理模式等構成。

治理使命是高職學校的事業目標。根據我國《教育法》和《職業教育法》的相關規定，高職學校的事業目標是培養高素質技術技能人才，這也即高職學校的治理使命[3]，這一使命既是高職學校所承擔的高等職業教育在我國教育體系中的站位所決定的，也是我國社會經濟發展對技術技能人才的特別需求而賦予高職學校的特殊使命。治理使命是高職學校治理體系建設所要達成的目標，具有強烈的目標導向作用。高職學校必須牢記其治理使命，其治理體系建設的一切制度安排與治理活動都必須圍繞實現其治理使命這一目標而展開。

治理文化是高職學校在長期的治理實踐中逐漸積淀下來的，彌散于高職學校各類物質載體以及人員行為之中的，持續地潛移默化地指引著高職學校治理活動的價值理念、觀念等[4]。治理文化是高職學校治理體系建設的靈魂，有著豐富的內涵，具有強大的引領作用，是高職學校治理體系建設的潛在的隱形力量。高職學校必須持續不斷地加強其治理文化建設，切實鑄就其治理體系建設之靈魂。

治理結構是高職學校對參與學校治理的各主體的權力結構的安排，具體而言，它是高職學校對其多元治理主體的權力配置、權力制約和權力實現機制等的整體設計，在治理實踐中，它體現為權力的承載機構、權力的相互關系、權力的保障制度等。治理結構是高職學校治理體系建設的第一步，具有奠定基礎的作用。它直接影響著高職學校教育教學各項活動的正常開展，制約著高職學校教育教學各項功能的正常發揮。有學者形象地稱其為是高職學校“處理沖突與多元利益”的平衡裝置[5]。高職學校必須科學合理地優化其治理結構建設，扎實夯實其治理體系建設之基礎。

治理模式是高職學校為運行其治理結構安排所采取的特定治理方式的總稱，具體表現為高職學校對其治理主體的治理權力實施方式的安排。實質上，它是高職學校治理結構安排在實施層面的進一步延展。治理模式具有推動治理結構有效運行的作用。適切的治理模式能很好地實現各治理主體權力的有效施展和利益訴求的暢通表達，推動治理結構的良性運行。高職學校推進其治理體系建設，必須不斷完善其治理模式。

在高職學校治理體系建設中，治理使命、治理文化、治理結構和治理模式是相互聯系、相輔相成的不可分割的整體。治理使命是治理體系建設的目標；治理文化是治理體系建設的靈魂；治理結構是治理體系建設的基礎；治理模式是治理體系建設的推手。治理使命是由高職學校所承擔的教育事業所決定的，對于高職學校治理體系建設而言，治理使命并不是需要建設的內容，而是需要高職學校根據其辦學特色充分認識并準確定位的建設目標，以確保高職學校治理體系建設朝著其特定的使命目標推進；而治理文化、治理結構和治理模式則都是需要高職學校圍繞實現其治理使命而不斷地進行優化和健全的高職學校治理體系建設的重要內容。因此，高職學校治理體系建設的核心內容應當是治理文化、治理結構和治理模式的建設。

教育部等發布的《實施“雙高計劃”意見》對高水平高職學校提出了健全內部治理體系的要求。高水平高職學校治理體系建設應當以治理文化、治理結構和治理模式的建設為核心內容，不斷充實其治理的靈魂，夯實其治理的基礎，強化其治理的推手，同時還必須使這三項核心內容建設的相互之間具有適切性，并不斷強化之，從而實現三項核心內容相互協調共同推進高水平高職學校治理體系建設。如圖1 所示。

圖1 高水平高職學校治理體系建設工程構成圖

（二）高水平高職學校治理體系建設的路徑選擇原則

高等職業教育既姓“高”，又姓“職”，兼具高教性和職教性雙重特性，有其特定的辦學規律。高職學校推進其治理體系建設必須遵循其承擔的教育類型——高等職業教育的特殊辦學規律。

高等職業教育的高教性特征要求高職學校治理必須貫徹高等學校治理的基本理念，根據我國高等教育法律制度的相關規定，高等學校治理應當遵循“黨委領導、校長治校、教授治學、民主監督”的基本要求[6]；而高等職業教育的職教性特征又要求高職學校治理必須體現職業學校治理的基本特色，根據我國職業教育法律制度的相關規定，職業學校治理必須符合“產教融合、校企合作、工學結合、知行合一”的職業教育育人要求[7]。因此，高職學校治理體系建設的路徑選擇就必須既要按照高等教育法律制度的基本要求融入高等學校治理的基本理念，又要遵照職業教育法律制度的相關規定，體現職業學校治理的基本特色。

高教性特征和職教性特征是我國高等職業教育不可分割的兩個方面，缺失任何一方面，高等職業教育都不能成就其自己。教育部等發布的《實施“雙高計劃”意見》從類型教育的角度充分肯定了高等職業教育兼具高教性和職教性的特征，明確指出其是和普通高等教育具有同等重要性的一種教育類型。高職學校承擔了高等職業教育。高水平高職學校治理體系建設必須充分考慮高等職業教育兼具高教性和職教性的獨特特征，并將二者相互融匯貫通地貫徹到高職學校治理體系建設的核心內容治理文化、治理結構、治理模式建設的路徑選擇之中。

二、高水平高職學校治理體系建設之治理文化提升的路徑選擇

治理體系建設的基本內容是制度建設。制度具有指引人們行為的功能。制度是否能有效地發揮其指引功能，取決于制度內容是否能有效地轉變為人們的行動，而從制度到行為轉變的中間連接點就是文化認知[8]。組織文化影響著組織治理的價值取向，引領著組織治理主體的行動方向，制約著組織治理的執行效度。組織文化是組織治理的靈魂。高職學校治理也需要文化引領。高水平高職學校應當根據高等職業教育培養高素質技術技能人才的治理使命，以依法治校和職教特色文化融合引領為路徑，提升融高教性和職教性于一體的高職學校治理文化。

（一）凸顯依法治校文化：形成議事處事講規則依程序的治理風氣

依法治國是國家治理體系建設的核心內容。高職學校治理體系建設，也必須深入貫徹法治精神，全面實現依法治校，形成議事處事講規則依程序的治理風氣。高職學校一方面要深入貫徹和執行國家相關法律法規，既以高等教育法律制度為指引，又嚴格遵從職業教育法律制度，依法推進高職學校治理體系建設。另一方面，高職學校還必須建立并不斷完善其自身的制度體系。

《實施“雙高計劃”意見》明確要求高水平高職學校要“完善以《章程》為核心的現代職業學校制度體系，形成學校自主管理、自我約束的體制機制。”2012年教育部正式施行《高等學校章程制定暫行辦法》，規定各高等學校應當制定規范其辦學的學校《章程》。高職學校也屬于高等學校，高水平高職學校應當按照《高等學校章程制定暫行辦法》的要求，結合職業教育的辦學特色，制定和完善學校《章程》，在學校《章程》統領下，通過“廢、改、立”，建立既符合高等教育要求、又體現現代職業學校制度特色的學校制度體系，并不斷推進學校各項制度的貫徹實施，強化凸顯依法治校理念的治理文化建設，以依法治校文化推動高職學校治理體系建設各項工作落到實處。

（二）彰顯職教育人文化：營造“德”“技”全方位育人的治理氛圍

人才培養是各類學校辦學的核心使命。高職學校所承擔的教育類型決定了其辦學使命就是培養高素質技術技能人才。高職學校治理文化建設必須牢牢把握好其特定的辦學使命，一方面要積極弘揚社會主義核心價值觀，努力培養學生具有高尚的人格品德，以德樹人；另一方面還要積極發揚現代“工匠精神”，努力培養學生掌握精湛的技能技藝，以技成人。

《實施“雙高計劃”意見》指出，高水平高職學校必須落實立德樹人根本任務，培育和傳承工匠精神，培養擁有高超技藝的高素質技術技能人才。為推進高職學校使命目標的達成，高水平高職學校應當努力做好文化傳承和發展，從價值追求、辦學理念、管理制度、行為規范、校園環境等多方面系統設計、挖掘和培育符合高職學校辦學使命的育人文化，營造“德”、“技”全方位育人的治理氛圍。

（三）培育特色辦學文化：展示跨界合作辦學的治理態度

專業建設是彰顯高等學校特色辦學的重要載體。高職學校由于其辦學使命的使然，其專業建設必須緊密對接行業企業發展，及時跟進行業企業發展最新技術技能要求。高職學校一方面要秉承高等學校的教育文化，追求卓越，兼容并包；另一方面還要吸取行業企業的職業文化，注重精細、誠信協作。

《實施“雙高計劃”意見》對高水平高職學校提升校企合作水平從五個方面提出了要求，其中，也包括了文化傳承方面的深度合作要求。高水平高職學校應當緊跟國家經濟與社會發展最新動態，加強產教融合、促進校企合作，主動將專業建設內容及時對接行業企業的發展需求，將高等學校的教育文化和行業企業的職業文化融匯貫通，培育高職學校融校企文化于一體的特色辦學文化，展示跨界合作辦學的治理態度。

三、高水平高職學校治理體系建設之治理結構優化的路徑選擇

治理結構優化就是要形成治理結構安排的最優方案。治理結構安排的關鍵是治理權力配置，而治理權力配置的重點在于權力的相互制衡[9]。因此，高水平高職學校治理結構優化應當以治理權力的合理配置和相互制衡為路徑，通過治理結構的橫向安排和縱向安排，形成以黨委領導、校長負責為核心內容的縱橫協調的治理結構。

（一）治理結構的橫向優化：實現高職學校決策、執行和監督的相互制約與相互協同

高職學校治理結構的橫向安排，是指對高職學校決策體系、執行體系和監督體系的權力配置安排。高水平高職學校治理結構的橫向安排應當相對分離高職學校的決策、執行和監督三大權力體系，并通過權力與權力之間的合理制約與平衡，實現學校決策體系、執行體系和監督體系三大體系之間權力的相互制約與相互協同。

1.健全黨委領導下的科學決策體系。高職學校決策體系由三類決策組成，即政治決策、行政決策和學術決策。政治決策權由高職學校黨委會行使，黨委會全面領導高職學校教育教學各項工作，確保黨的教育事業指導思想和國家教育事業方針政策在高職學校有效地貫徹和實施。行政決策權由高職學校校長辦公會行使，校長辦公會統籌決策高職學校教育教學發展改革的重大事務，保證高職學校辦學遵循高等職業教育的發展規律。學術決策權由高職學校學術委員會行使，學術委員會集體決策高職學校學術研究及其發展與管理中的重大事務，保證高職學校各項學術決策符合學術活動的一般規律。高職學校還應當建立相關決策咨詢機構，如理事會、董事會等，廣泛吸納行業、企業、社區等參與高職學校治理，發揮他們為高職學校發展提供相應決策咨詢的作用。高水平高職學校應當不斷健全這三大決策的體制機制，并積極發揮決策咨詢機構的參謀作用，確保學校各項決策的科學性和可行性。

2.強化校長負責制下的高效執行體系。高職學校執行體系分為兩個層級，即學校層級的執行和二級機構層級的執行。在學校層級，高職學校應當深度分析和分解其承擔的教育教學各項職能，并依此科學設置學校的職能部門，合理劃分各職能部門的具體職責，進而通過加強對各職能部門履行職責情況的考核等方式有效推進學校各項職能工作的具體落實，保障高職學校各項決策在學校層級能得到高效執行。在二級機構層級，高職學校應當根據其所開設專業的相關性合理劃分專業群，并依此建立相應的二級機構，賦予各二級機構開展專業群建設相應的自主權，明確其具體建設任務，進而通過加強對各二級機構專業群建設任務實施情況的考核等方式推進學校人才培養各項任務的落實到位，保障高職學校各項決策在二級機構層級能得到高效執行。高職學校對其各項決策的執行效力反映了高職學校的治理能力。高水平高職學校應當強化校長對提高執行體系效能的責任，全面提升各職能部門和二級機構的執行力，確保學校能全面高效地執行學校決策體系的各項決策[10]。

3.增強紀委統領下的全面監督體系。高職學校監督體系包含三類監督，即黨的監督、行政監督和民主監督。紀委執行黨的監督，確保高職學校各項決策及其執行嚴格遵循黨的教育事業指導思想和黨紀黨規要求；監察部門實施行政監督，確保高職學校各項決策及其執行認真貫徹國家的教育方針和教育法規政策；教職工代表大會、學生代表大會開展民主監督，確保教職工和在校學生在高職學校治理中的民主權力得到有效施展。高水平高職學校應當積極暢通各類監督渠道，并在紀委統領下全面監督高職學校決策體系和執行體系的各項活動，促進學校依法依規依章辦學。

（二）治理結構的縱向優化：實現學校統一領導和二級機構相對獨立的校院分級協同運行

高職學校治理結構的縱向安排，是指對高職學校的學校層級和二級機構層級的權力配置安排。高水平高職學校治理結構的縱向安排應當理順學校與二級機構之間的權、責、利關系，并通過權、責、利的一致性對接，實現學校統一領導和二級機構相對獨立的校院分級協同運行。

1.學校層級，主要行使需要學校統一運作的事務的管理權。高職學校職能部門是貫徹學校辦學意志實現學校統一運作的高職學校機關。高職學校需要在學校層級統一運作的事務的管理權應當落實到高職學校各職能部門來具體行使。因此，高水平高職學校應當明確劃分各個職能部門的具體職責范圍，規定明晰的部門職責，制作詳細的崗位說明書，理順職能部門之間的相互關系；還應當不斷健全和完善由職能部門負責人直接負責的部門責任制度，強化職能部門對學校辦學意志的貫徹執行和部門職責的履職責任，保障需要學校統一運作與管理的各項工作在學校統一領導下全面協調有效開展。

2.二級機構層級，主要行使專業群建設事務的管理權。高職學校二級機構是具體實施學校專業人才培養，實現學校特色化辦學的教學組織。高職學校專業群建設事務的管理權應當落實到高職學校各二級機構來具體行使。《實施“雙高計劃”意見》還要求高水平高職學校擴大二級機構的管理自主權，優化學校內部治理結構，因此，高水平高職學校應當賦予各二級機構管理專業群建設事務的相對獨立的自主權。二級機構應當成立由二級機構負責人、黨總支書記等組成的領導集體，在學校統一領導下對二級機構運作事務進行自主管理；二級機構應當成立專業建設委員會，邀請參與合作辦學的各方一起共商人才培養和專業群建設相關事務，努力實現專業群建設無縫對接行業、企業發展，切實培養適應行業、企業發展需要的高素質技術技能人才[11]。

四、高水平高職學校治理體系建設之治理模式創新的路徑選擇

治理模式創新就是要構建最給力的治理模式，以實現最有效地運行治理結構，最精準地達成治理使命。由于治理使命的使然，高職學校治理結構縱橫交錯，治理主體多元多性[12]。高職學校治理主體，根據其與高職學校治理使命的緊密程度，可以劃分為核心利益主體和利益相關主體兩大類。各類治理主體在高職學校治理中分別充當著各自不同的角色，發揮著各自不同的作用，也有著各自不同的利益訴求。為最有效地運行治理結構和最精準地達成治理使命，高水平高職學校應當以核心利益主體為中心攜手利益相關主體參與共同治理為路徑，構建跨界合作、協同共治的治理模式。

（一）發揮核心利益主體的中心地位作用

高職學校治理的核心利益主體應當為學校、教師和學生。學校以培養人才為使命，任何學校的治理都離不開學校、教師和學生這三大主體。學校是人才培養的組織者，教師是人才培養的核心力量，學生是人才培養的直接對象，離開了其中的任一主體，學校都無法實現人才培養的使命。反之，學校、教師、學生這三大主體也離不開人才培養這一學校使命，離開了這一使命，則無所謂學校、教師和學生了。高職學校也一樣，其治理也離不開學校、教師和學生這三大主體。因此，在高水平高職學校治理中首要的任務就是要建立健全這三大核心利益主體表達其思想和利益訴求的有效途徑，發揮核心利益主體在高職學校跨界合作、協同共治中的中心地位作用。

高職學學校的決策者和管理者因其職務角色與職責履行而成為學校主體的代行者，高職學校自身的思想和利益訴求通過其決策者和管理者來表達；教師的思想和利益訴求主要通過教職工代表大會來表達；學生的思想和利益訴求主要通過學生代表大會來表達。因此，在高水平高職學校治理模式構建中，不僅要加強決策和管理體系的建設，努力提高學校決策與執行的效力；而且還要加強教職工與在校學生的民主權力行使體系的建設，建立并定期召開教職工代表大會、學生代表大會，廣泛聽取學校教職員工和在校學生的意見，維護他們參與學校改革發展相關事務的民主權利，發揮廣大師生在學校治理中的重要作用。

同時，高水平高職學校治理的核心利益主體又必須銘記高職學校治理使命是培養高素質技術技能人才，為實現這一使命，核心利益主體還必須有一種主動攜手利益相關主體的態度和情懷，誠懇地接受和聽取利益相關主體的意見，廣泛吸納利益相關主體參與高職學校治理，促進高職學校跨界合作、協同共治。

（二）構建利益相關主體協同治理模式

高職學校治理的利益相關主體主要由行業、企業、社區等組成。高職學校為達成培養高素質技術技能人才的治理使命，需要行業、企業共同合作培養學生的技術技能，也需要社區共同合作優化高職學校人才培養環境。因此，在高水平高職學校治理中還必須保障這些利益相關主體表達思想和利益訴求的途徑暢通有效，充分發揮他們在高職學校跨界合作、協同共治中的參與治理作用。

為充分發揮利益相關主體參與高職學校治理的作用，有效構建高職學校跨界合作、協同共治的治理模式，高職學校應當積極組建相應的智囊機構、咨詢機構等多方協同共商高職學校發展的治理平臺，多途徑聽取各利益相關主體在高職學校治理中的思想和利益訴求表達，調動他們參與高職學校治理的積極性。高職學校理事會或者董事會是參與高職學校治理的利益相關各方思想與利益訴求碰撞的“場所”[13]，是高職學校實現跨界合作、協同共治的一種非常適切的選擇。2014年教育部已明確要求高等學校建立由辦學相關方面代表參加的理事會或者董事會，并出臺了《普通高等學校理事會規程（試行）》，為高等學校理事會或者董事會的建立提供了具體指南[14]。2019年教育部《實施“雙高計劃”意見》明確要求高水平高職學校要建立健全由各相關主體共同參與的理事會或者董事會。高水平高職學校應當積極組建由學校、相關行業、合作企業以及當地社區等作為重要成員的學校理事會或者董事會，明確理事會或者董事會的職責范圍、議事規則、工作要求，發揮其在學校戰略規劃、重大決策、中心工作等方面的咨詢、協商、審議、監督等作用。

高職學校治理是參與治理的主體之間持續互動、相互作用、協商共治的過程。高水平高職學校應當逐步形成并不斷完善以核心利益主體為中心攜手利益相關主體進行共同治理的跨界合作、協同共治的治理模式，增強高職學校的治理活力，促進高職學校的和諧治理。