農村流動人口養老保險問題及完善路徑

□楊 健 侯婧一

我國已有多部國家層面及地方層面的養老保險政策提及和闡述農村流動人口的相關權益。實踐中的農村流動人口養老保險存在相關法律法規不完善、統籌層次亟待提高、群體繳費意愿低、女性養老保障權益缺失明顯等問題。農村流動人口養老保險在未來時期，應完善優化制度設計并注重轉移接續管理，在提高城鎮接納程度的同時適度調節制度退休年齡，建立調劑基金且持續提高統籌層次，完善養老金權益保障措施尤其是關注返鄉人群的養老待遇問題。

一、農村流動人口養老保險的相關政策實踐

長期以來，農村流動人口作為我國重要的勞動力來源，為城市經濟發展及現代化建設作出了巨大的貢獻。但由于其戶籍與就業所在地不匹配，其適用的社會保障制度在實際運行中遭遇諸多棘手問題。從政策角度來看，二元戶籍制度的存在，促使政府往往基于城鎮居民的立場對農村流動群體偏重于管理及限制，進而導致農村流動人口的養老保險制度難以與我國整體的社保制度相接軌。目前，我國出臺的養老保險政策中有多部提及農村流動群體。關于農村流動人口的養老保險制度雖然有全國統一的政策導向，但從地方相關實踐來看，各地規定差異較大，現選取部分較為典型的國家性政策及地方性政策進行闡述。本文針對農村流動人口養老保險問題開展深入研究，有助于理清現有政策體系存在的不足，從而為促進農村流動群體真正融入城市和充分享有公平合理的養老保險權益做出積極貢獻。

1.全國性政策。2001 年12 月發布的《關于完善城鎮職工基本養老保險政策有關問題的通知》規定：農民合同制職工累計繳費年限達到15 年，在達到退休年齡后可領取基本養老金，其中重新就業或與原企業解除、終止勞動關系的，將保留原養老保險關系，重新就業后與原關系接續。同時，若農民合同制職工本人提出申請，可以一次性領取個人繳納部分。2006 年《國務院關于解決農民工問題的若干意見》提出，要重視解決農民工的社保問題，尋找合適的養老保險解決辦法。2007年勞動和社會保障部首次提出了農民工養老保險的概念，即沒有條件參加城鎮企業基本養老保險制度的農民工可以參加特定的農民工養老保險，繳費比例為收入的15%，通過完全積累制建立個人賬戶。其中繳納的費用將以年為單位轉接至原有戶籍，因此回到原戶籍的農村流動人口也可以參加農村社會養老保險。兩種養老保險待遇可以分別領取，互不沖突。除此之外，國家“十一五”規劃、《中華人民共和國勞動法》、《社會保險費征繳暫行條例》等也涉及農村流動人口養老保險權利的相關論述。

2.地方性政策。深圳市于2000 年3 月實施《廣東省社會養老保險實施細則》，將農村流動人口納入城鎮職工基本養老保險體系中。同年12 月修正的《深圳經濟特區企業員工社會養老保險條例》規定了適用于各企業及其職工的養老保險制度，其中農村流動人口可按規定參加基本養老保險，繳費率與深圳本地勞動者相同。北京市于2001 年9 月實施的《北京市農民工養老保險暫行辦法》具體規定了單位與農民工個人的繳費費率、年限、比例、賬戶等問題，且對于農民工是否回到農村的情況進行了相應規定，其繳費比例與待遇水平均低于城鎮職工。借鑒北京市的做法，青島市于2005 年1 月實施了《青島市農民工基本養老保險暫行規定》，其比例與城鎮企業職工養老保險制度相同。2002 年7 月上海頒布《上海市外來從業人員綜合保險暫行辦法》，合并了老年補貼、工傷、住院醫療三項，其中將老年補貼委付至中國人壽運作，可在達到規定年齡時一次性兌換。成都市借鑒上海模式于2003 年頒布了《成都市非城鎮戶籍從業人員綜合社會保險暫行辦法》，并對辦法中的繳費比例等根據當地情況進行了調整。

二、農村流動人口養老保險推進中的突出問題

1.相關法律法規不完善，缺乏統一的轉移接續規定。從《社會保險法》來看，我國的社會保障制度有較為清晰的宏觀框架規定，但對于其中養老保險轉移接續的細節問題規定較少。現有規定多為指導性、方向性要求，缺乏切實可行的操作化參考。隨著《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》的出臺，雖然其對轉移接續問題做出了一定的解釋與規定，但相比于《社會保險法》層次較低，仍存在僅方向性指導的問題。迄今為止，我國養老保險相關法律法規并不匱乏，但針對農村流動人口養老保險轉移接續問題缺乏相應的統一規定，導致各地實踐模式差別較大。對于流動頻次較高的農村務工人員而言，這無疑成為影響其依法享受養老保險合理待遇的巨大阻礙之一。

2.收入與所在地區工資水平割裂，群體繳費意愿低。根據各地政策規定，養老保險繳費率及養老金待遇均與當地平均工資水平掛鉤。通常，城鎮職工養老保險的繳費基數為當地平均工資水平的60%-300%。此政策規定的范圍跨度較大，上下限工資水平差距明顯。而農村流動群體在社會勞動參與及工資收入方面大多處于劣勢地位，很難達到發達地區的養老保險繳費基數要求。因此，以城鎮職工的平均工資水平簡單衡量繳費，很難與農村流動人口的實際情況相符。除工資收入較低因素之外，農村流動群體大多對于養老保險相關政策了解較少，也很難意識到養老保險對后續生活的重要作用，部分人群寧愿多領工資而不愿繳納養老保險費用。在多重因素疊加作用下，農村流動人口繳費意愿低的問題尤為普遍。

3.統籌層次亟待提高，全國統籌難度較大。隨著我國財政收入的增長和社會保障制度的完善，提高養老保險統籌層次成為解決農村流動人口部分保障權益缺失問題的重要途徑。但從三個方面來看，全面推進省級與全國統籌的難度依然較大。一是地區發展差異問題。由于農村務工人員屬于高流動性群體，其養老保險問題大多涉及多個地區。各地經濟發展程度不同、工資水平不同，在養老保險的繳納方面也存在較大差異，這進一步導致了區域間養老保險發展的不平衡。二是地區政策差異問題。根據國家政策的指導精神，各地結合自身發展情況制定了詳細的養老保險繳費費率、計發指數等規定。要做到全國統籌，就必須協調和兼顧各方利益，因而難度較大。三是統籌及管理單位的問題。負責養老保險統籌的單位數量應做到合理控制。統籌單位過多將造成資源浪費，過低的管理層次也不能適應高一層級的現實需要。同時，管理單位需要提高專業能力，在資金的劃撥中還要針對特殊情況及地區平衡做出合理處置。

4.女性群體養老保障權益缺失尤為明顯。根據養老保險繳費的統一規定，個人繳費年限需達到15 年才有資格領取基礎養老金。但從退休年齡來看，國家對于女性進城務工人員及靈活就業人員的規定為50 周歲退出勞動力市場。與男性相比，女性從制度規定上即缺少5 年的繳費年限。除此之外，當前女性群體更容易因生育而離開勞動力市場，從而中斷養老保險費用的繳納，因此女性進城務工群體因繳費年限不足而無法申領養老金的情況更為多見。除基本養老保險外，農村流動人群參加城鄉居民養老保險的平均養老金替代率的相對水平尚不足6%，很難維持其退休后的正常生活，極易出現喪失基本生存保障的問題。

三、農村流動人口養老保險的完善路徑

1.完善優化制度設計，注重轉移接續管理。在完善制度層次方面，需要根據實際問題實事求是地進行規則優化設計。雖然很多地區已經設立了農村流動人口養老保險的相關制度，但其中的諸多現實問題不容忽視。以北京為例，《北京市農民工養老保險暫行辦法》中提出個人繳費低于當地上一年月最低工資標準的繳費費率，其初衷雖然是為了降低農民工繳費壓力、提高其參保積極性，但從實際情況來看，用人企業因單位繳費比例上升而雇傭意愿降低，進而導致部分農民工被裁員。與此同時，由于農村務工人員的區域流動性強，其養老保險的管理難度也大幅提升。針對上述問題，目前應在企業職工養老保險制度的大框架下進行細節修訂，整合散落在各個規章制度中的相關規定，形成體系化的制度設計。同時應兼顧地區差異性與制度統一性，做好不同地區之間的養老保險轉移接續。

2.提高城鎮接納程度，調節制度退休年齡。農村流動人口養老保障權益缺失的問題歸根結底在于其與城鎮居民相關社保制度融合不足的問題。因此，要實現二者制度上的統一，首先就要從就業與生活方面降低城鎮對于農村流動群體的排斥程度。比如，提高該群體的工資水平、增加教育培訓投入、提供福利補貼等，以此降低收入差距和減少歧視問題，從而在達到提高全社會平均福利水平的同時促進福利資源的均衡發展。對于性別差異問題，考慮到女性達到繳費年限要求的困難程度大于男性，可以適當降低女性進城務工群體的繳費年限或通過逐步推進延遲退休政策以增加其就業及繳費時間。這樣既能減少因繳費年限不足而造成的保障缺失問題，又能在一定程度上緩解勞動力供給不足。

3.建立調劑基金，提高統籌層次。針對各地推進養老保險統籌過程中存在的利益沖突問題，可以嘗試建立專門基金用于各地調劑。在省級統籌的基礎上，各地根據不同發展水平繳納相應比例的養老保險費用，由中央統一收繳和調劑使用。中央應建立透明的管理制度，統一劃撥給各省級政府，其中對于貧困地區的養老基金可以給予一定的補貼傾斜。在特殊情況發生時，中央應通過調劑部分資金的形式及時處理。這樣能夠避免各地為減少財政開支而排斥農村流動人口參與養老保險的問題，進而有利于推進轉移接續工作。在完全實現全國統籌之前，為彌補養老金不足和改善歧視問題，鞏固及提高統籌層次應始終作為養老保險改革進程中的重要努力方向。

4.完善養老金權益保障措施，關注返鄉人群養老待遇問題。由于我國戶籍制度的典型二元化特征，勞動力高效有序流動受限，農村流動人口很難融入正常的城市勞動力市場，相關權益保障措施亦普遍缺乏。對此，政府應當設立專門的農村流動人口社會保險轉移接續管理機構，明確核算其享有的權益，設立規范化服務平臺。同時，應規范勞動力市場，監督各類企業的養老保險按期繳納情況。對于返鄉的進城務工人員，應保留其領取養老金的權利，這不僅涉及養老保險權益的社會公平問題，也涉及城鄉養老保險制度的銜接完善問題。立足于以人為本的思想，應保證返鄉人群養老保險待遇的合理水平，從而使其真正實現老有所依和老有所養。