工業企業創新扶持政策評估
——以重慶市為例*

陳新力,熊維勤

(重慶工商大學 a.長江上游經濟研究中心;b.經濟學院,重慶 400067)

一、引言

直轄以來，重慶市工業經濟發展迅猛，其中，除要素投入的持續增長外，工業扶持政策在促進產業開放和要素集聚以及提高資源配置效率方面起到了不可替代的作用。然而理論與經驗均表明，由于邊際報酬遞減規律的作用，要素驅動的增長是有極限的，經濟長期、持續、穩定的增長歸根到底取決于技術進步。重慶市政府高度重視企業技術創新，出臺了一系列促進企業技術創新的扶持政策，這些扶持政策是否發揮了應有的作用？在要素驅動的發展面臨轉型之際，未來重慶市促進企業技術創新的扶持政策應聚焦于哪些方面？重慶市作為西部唯一的直轄市，其工業企業創新的發展不僅對西部地區有示范效果，還能聯合西部其他城市形成創新發展聯盟，有助于國家創新驅動發展的早日實現。因此，對重慶市進行工業企業創新扶持政策評估研究無疑具有重要的現實意義和理論價值。

二、文獻綜述

國內外學者對創新扶持政策的研究主要涉及稅收優惠政策、政府采購政策、財政補貼政策、人才扶持政策等作用機理和效果。張信東等[1]通過對中國企業調查分析發現,企業投入與現行稅收優惠政策具有顯著的正相關關系,說明稅收優惠政策激勵了企業研發投入。湯穎梅[2]等認為稅收激勵形式主要分為兩種，一種是企業研發所得稅抵減，另一種是企業研發費用的稅前扣除，二者都能通過降低研發成本來鼓勵企業研發投入。劉新民[3]認為政府應積極購買創新企業的產品，并對購買和使用政府采購的重點產品和服務的單位進行獎勵，這樣能促進自主創新，支持本國產業的發展。王曉雪[4]認為自主創新能力的提高,關鍵在于積極支持人才、財稅政策,從激勵、培養、吸引自主創新人才等三個方面構建中國特色的自主創新人才財稅政策體系和制度框架。我們需要營造人盡其才、人才輩出的機制，只有創新人才引進得多了，國家的創新發展能力才能得到質的飛躍。姚東旻[5]等研究發現我國財政補貼具有明顯“帶動”微觀企業研發投入的指引作用,同時,財政補貼政策對東部和西部企業、私人企業、非高新企業的研發投入具有比較高的促進效果。財政補貼能降低企業研發投入的成本，激勵其增大投資數量。同時，也應提高企業在自主創新中的主體作用，充分發揮企業的能動性。這些創新扶持政策從不同方面促進了企業的創新投入，也能間接提高我國經濟增長的效益和質量。

三、重慶市工業企業創新扶持政策及其執行情況

(一)稅收優惠政策及其執行情況

稅收優惠是國家對特定企業進行減稅或者免稅的優惠措施,可以通過制定稅法或者頒布行政法規等形式來實現。[6]稅收激勵一般采取法律法規的形式, 執行成本低, 作用效果廣, 還可減少“尋租”行為的發生。[7]在眾多稅收優惠政策中，對企業技術創新影響最大的是針對研發投入的加計扣除政策，以及針對高新技術企業的所得稅優惠政策，因此本文對重慶市直轄以來稅收優惠政策執行力度的分析也將集中在以上兩種稅收優惠政策上。

1.企業研發所得稅前加計扣除政策及其執行情況

企業研發投入所得稅前加計扣除政策的執行力度可用加計扣除額/企業R&D經費內部支出表示(%)。圖1給出了2000—2015年重慶市與全國及東中西部地區相關指標的對比情況。(1)1997—1999年的統計數據無法獲取，因此本圖僅反映2000—2015年的情況。(2)2000—2010年統計口徑為大中型企業，2011—2015年統計口徑為規模以上企業，后文不再特別說明。(3)本部分數據主要來源于歷年《工業企業科技活動統計資料》《中國科技統計年鑒》《中國工業經濟統計年鑒》《中國統計年鑒》及各省市自治區歷年統計年鑒，后文不再特別說明。由圖1可以看出，若以大中型工業企業計，則2000—2010年重慶市加計扣除政策的執行力度(11年間的加權平均值5.41%)高于全國平均水平(4.59%)，但低于西部地區平均水平(5.98%)；若以規模以上工業企業計，則重慶市加計扣除政策的執行情況顯著低于全國和東中西部平均水平，2011—2015年該指標的平均值為3.07%，全國平均水平為4.2%，中部地區最高，達到5.11%，西部地區平均值為4.10%。

圖1 重慶市企業研發投入所得稅前加計扣除政策執行情況

2.高新技術企業所得稅優惠政策

高新技術企業所得稅減免是針對工業企業的另一項重要稅收優惠政策，該政策的執行情況可以用稅收優惠額/企業總利潤表示(%)。由于高新技術企業減免稅指標從2009年才開始公布，故本文分析的時間區間為2009—2015年。圖2給出了重慶市與全國及東中西部地區該指標的對比情況。由圖2可以看出，重慶市2009—2015年高新技術企業所得稅減免政策的執行力度較差，不但遠低于全國平均水平，甚至低于西部地區平均水平。

圖2 重慶市高新技術企業所得稅減免政策執行情況

(二)財政補貼政策及其執行情況

財政補貼對企業創新投入具有顯著促進作用, 企業創新投入反過來也能顯著提高企業所獲得的補貼, 存在一種“雙向促進”效應。[5]直接財政補貼主要以專項科技計劃的方式進行。對企業技術創新支出的財政補貼力度可用政府資金在企業科技籌資額(1997—2008年)或企業R&D經費內部支出(2009—2015)中的占比表示。圖3對比分析了重慶市與全國及東中西部的相關情況，由圖3可以看出，若以大中型工業企業計，重慶市財政科技補貼力度高于全國平均水平，但低于西部地區平均水平。若以規模以上工業企業計，則重慶市相應指標值低于全國平均水平。

圖3 重慶市財政科技補貼政策執行情況

(三)政府采購政策及其執行情況

政府采購能夠增加社會對創新產品的需求，也能夠降低對不確定需求進行創新投資和市場規模小或市場潛力不明的風險，激勵企業的創新行為[8]。本文以政府采購強度指標即政府采購占當年GDP的比重來表示政府采購政策的執行情況。圖4對比分析了重慶市2000—2013年政府采購強度的變化情況(4)因從2015年起，《中國政府采購年鑒》不再出版，因此2013年后的政府采購數據無法獲取。，由圖4可以看出，2000—2010年，重慶市政府采購強度一直在較低水平徘徊，部分年份顯著低于西部地區平均水平。但從2011年開始，重慶市政府采購強度快速上升，至2013年政府采購金額占GDP的比重達到5.21%，較全國平均水平2.60%高一倍。

圖4 重慶市政府采購政策執行情況

(四)人才支持政策及其執行情況

人才是引導社會科技創新和文化創新的重要力量,也是推動社會發展的重要力量,在科技創新、應用創新和理論創新等方面對社會發展都具有主導作用[9]。對工業企業而言，技術創新人才主要集中于企業辦科研機構之中，因此我們可以用科研機構中碩士及以上人員的占比來說明人才支持政策的實施效果。圖5對比分析了2000—2015年重慶市相應指標的變動趨勢。由圖5可以看出，無論是以大中型工業企業還是以規模以上工業企業口徑統計，重慶市工業企業高層次人才支持政策的落實情況不容樂觀。盡管企業辦科研機構中高層次人才的占比自2003年以來顯著提升，但一直顯著低于全國及東部和中部地區平均水平，甚至一直低于西部地區平均水平。

圖5 重慶市工業企業創新人才支持政策執行情況

四、重慶市工業企業創新扶持政策的實施效果

(一)重慶市工業企業技術創新產出比較

企業技術創新產出的衡量指標通常包括新產品產值、出口交貨值和發明專利申請量。由于各地經濟規模和創新投入規模不一，絕對分析缺乏意義，增長分析更能說明問題。

圖6對比分析了2000—2015年新產品產值的增長變動情況(為剔除價格因素的影響，新產品產值均按各地歷年工業生產者出廠價格指數折算為2015年可比價值)。從圖6可以看出，盡管存在很強的波動性，重慶市大中型工業企業在2001—2010年新產品產值的年均增長率為29.5%，高于全國(23.5%)及東(23.1%)、中(25.9%)、西部(22.8%)的平均增長水平。規模以上企業盡管在2012年出現了負增長，但2011—2015年的年均增長速度為12.5%，高于西部地區平均水平(10.8%)，但低于全國(13.5%)和東部(12.8%)、中部(17.6%)平均水平。

圖6 2001—2015年企業新產品產值增長率變動情況

圖7給出了2001—2015年新產品出口增長率的變動情況。從圖7可以看出，就重慶市而言，2001—2010年大中型企業的新產品出口增長趨勢與全國和東中西部相似，都經歷了一個先增后降的階段，重慶市的年均增長率為22.1%，低于全國平均值(26.4%)，與西部地區平均年增長水平大致相當(22.5%)；2011—2015年重慶市規模以上工業企業新產品出口高速增長，年均增長水平為30.8%，高于全國(12.2%)、東部(8.5%)及西部地區(22.4%)平均水平，但低于中部地區平均增長水平(44.2%)。

圖7 2001—2015年企業新產品出口增長率變動情況

圖8給出了2001—2015年企業發明專利申請增長率變動情況。從圖8可以看出，除2002年重慶市大中型企業發明專利申請有一個較大幅度下降外，其余年份的增長率在波動中基本保持平穩。重慶市在經歷了2013年的下降后逆勢顯著上升，至2015年，其發明專利申請的增長率(82.8%)遠高于全國(2.4%)、東部(-1.2%)、中部(11.1%)和西部地區(13.5%)的平均增長水平。在創新資本和人力投入并未出現大幅上升的情況下，說明2003—2015年重慶市工業企業技術創新的投入產出效率明顯提升。

圖8 2001—2015年企業發明專利申請增長率變動情況

(二)工業企業科技創新扶持政策的效果評價

本文擬將重慶市嵌入全國30個省市自治區中進行綜合分析，選擇新產品開發數量(NPP：項)和發明專利申請量(PAT：件)作為過程變量，以新產品銷售額(NPS：億元)作為結果變量。

技術創新扶持政策主要選擇政府直接研發投入(GovSpon：億元，以企業R&D經費支出中來自政府的資金表示)、研發成本加計扣除額(Deduc：億元)、政府采購額(GovPro：億元)、高新技術企業減免稅額(Tax：億元)和人才扶持政策(Master：人，以企業辦科研機構中碩士以上人員數表示)。

除扶持政策外，影響企業技術創新行為的因素眾多，為分析政策的實施效果，必須將這些影響因素作為控制變量。本文所選擇的控制變量如表1—6所示，所有價值變量均按相關價格指數折算為2015年定基值。

由于各省政府采購數據自2013年后不再公布，而高新技術企業所得稅減免數據自2008年方可獲得，統計口徑自2011年起由大中型工業企業轉變為規模以上工業企業，考慮到創新投入和產出具有滯后性(本文分析所采用的滯后期為1年)，因此將定量檢驗分為兩個階段，即2001—2010年為第一階段，在該階段可檢驗大中型工業企業除高新技術企業所得稅減免外的所有政策實施效果；2012—2015年為第二階段，可檢驗規模以上工業企業除政府采購以外的所有政策實施效果。

表1—3給出了第一階段創新扶持政策對企業技術創新的影響。

對比分析表1—3可以看出，在2002—2010年，所考察的四種創新扶持政策對大中型企業技術創新過程均存在顯著的正向影響，即創新扶持政策顯著提高了企業新產品開發數量和發明專利申請量。但政府對企業的直接R&D投入和研發成本加計扣除政策對創新最終成果變量，即新產品銷售額的影響并不顯著，且回歸參數符號與預期不一致。而政府采購和人才政策在3個模型中均顯著，這兩項政策既能顯著提高企業新產品開發數量和發明專利申請量，也能顯著促進新產品銷售額的增長。

表1 創新扶持政策對企業新產品開發數量的影響(2002—2010)

表3 創新扶持政策對企業新產品銷售額的影響(2002—2010)

表4—6給出了第二階段，即2012—2015年創新扶持政策對規模以上工業企業技術創新的影響。從表中可以看出，在該階段所考察的四種創新扶持政策中，研發成本加計扣除和人才扶持政策在3個模型中均顯著，高新技術企業所得稅減免政策對企業新產品開發數量和銷售額有顯著的正向影響，但對發明專利申請數量不顯著。政府對創新投入的直接補貼政策除顯著提升了企業專利申請量外，對新產品開發和新產品銷售均不存在顯著影響。

表4 創新扶持政策對企業新產品開發數量的影響(2012—2015)

表5 創新扶持政策對企業發明專利申請數量的影響(2012—2015)

表6 創新扶持政策對企業新產品銷售額的影響(2012—2015)

綜上所述，在所考察的五種創新扶持政策中，研發成本加計扣除、高新技術企業所得稅減免、政府采購和創新人才支持政策對企業技術創新均起到了顯著的促進作用，其中加計扣除和人才支持政策的作用更為穩健，而政府采購和高新技術企業所得稅減免對發明專利申請的作用不明顯。研發投入直接補貼政策對企業技術創新的促進作用微弱，除可能提高企業新產品開發數量和發明專利申請量外，對新產品銷售并未起到促進作用。

五、政策建議

結合本文分析可以看出，未來重慶市在科技扶持政策的制定和執行上應更加側重以下四個方面：一是加大中小科技創新企業的稅收優惠執行力度，促使更多企業進行技術創新；二是結合重慶市政府采購強度快速上升的趨勢，在GPA的框架下進一步提升政府采購政策的創新導向性；三是加大科技創新人才的引進和培育力度，大幅度提升對高層次科技創新人才的吸引力；四是進一步減少政府對創新資源的直接配置比例，大力發展以創業投資引導基金等為主的市場化配置機制，充分發揮專業性中介組織在創新項目選擇和增值服務等方面的專業技能，提高企業技術創新的效率。