鄉村振興視域下的鄉村治理主體結構：歷史演進、現實情況與優化策略

陰玥 劉韜

東北農業大學，黑龍江 哈爾濱 150030

2017年黨的十九大報告提出“實施鄉村振興戰略”，確定了新時代我國鄉村治理的格局、目標和任務，并把“治理有效”作為鄉村振興的五大總要求之一。2017年底習近平總書記在中央農村工作會議上明確提出，和諧穩定的社會環境是鄉村振興的保障，要創新鄉村治理體系，走鄉村善治之路，讓農村社會充滿活力又和諧有序[1]。2018年《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》，提出未來五年鄉村治理要加強農村基層黨組織對鄉村振興的全面領導，發展公共服務，促進自治、法治、德治有機結合[2]。2019年《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》，提出推進鄉村治理體系和治理能力現代化，夯實鄉村振興基層基礎[3]。2021年《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》，強調完善黨全面領導基層治理制度，把黨的領導貫穿基層治理全過程、各方面[4]。

鄉村治則百姓安、鄉村穩則國家穩，鄉村治理成效直接關系鄉村振興目標的實現，是鄉村振興的基礎與前提。治理有效亟需厘清三個問題——誰來治理，治理什么，怎么治理。“誰來治理”即要明確鄉村治理主體及其責任，這是鄉村治理有效的內在關鍵影響因素，是鄉村治理的重要構成。當下我國鄉村治理主體結構向多元、多中心共治的結構演進。這是黨全面引領基層治理的體現，亦是中國特色社會主義制度在鄉村治理中的具體實踐。然而鄉村自然稟賦和鄉村社會隨外部環境變化而變遷，人口構成、土地關系、鄉村之間的分化等要素處于不斷演進過程中，鄉村治理主體結構雖然在社會協同治理的宏觀目標下符合我國社會現實情況，但卻呈現出分散化、復雜化等與城市治理主體結構截然不同的特征。鄉村治理主體結構呈現何種特征，是否符合我國鄉村發展的階段性特征，蘊含著何種問題與矛盾，應該如何完善，回答以上問題需先梳理鄉村治理主體的歷史演進，以便理解當前中國鄉村治理主體的來路，評估當前中國鄉村治理主體的現狀，為優化鄉村治理主體結構，實現鄉村治理有效奠定基礎。

基于這一認識，本文以中國鄉村治理70余年的實踐為依據，探討鄉村治理主體的歷史演進，并結合當下我國鄉村治理中出現的問題，對新時代鄉村治理主體結構優化提出初步思考。

梳理鄉村治理主體結構歷史演進之前，有必要對鄉村治理、鄉村治理主體的概念進行明確界定。從學術角度，“治理”“善治”理論是西方學者根據西方現實情況提出的、補充政府管理和市場調節失靈的一種管理方式，近年來在國家、組織管理領域備受關注，成為重要范式。與“管理”概念范疇的單一主體、間接權源、單向運作模式相比較，“治理”的主體是多元的、權源為人民直接行使、運作模式為復合及合作的。“鄉村治理”范疇始于人民公社解體而提出的自治，并伴隨著我國鄉村社會的變遷而逐步完善。該概念正式提出之前，張厚安使用“鄉政村治”概念來闡述農村社會的管理問題，這是“鄉村治理”概念的緣起[5]。徐勇[6]于1998年在研究農村問題時將“治理”引入，形成“鄉村治理”概念并得到較多學者認同。俞可平將“治理”引入執政概念中，將其界定為政治主體運用公共權力及相應方式對國家和社會的有效管理[7]。從“管理”到“治理”，反映權力配置模式、行為方式的深刻變化。隨后，越來越多的學者將研究焦點集中于鄉村治理上。于建嶸以岳村為個案研究轉型期中國鄉村政治結構變遷，雖并未使用鄉村治理概念，但其中路徑變遷已經折射出治理的理念[8]；袁金輝[9]、楊沛英[10]等人通過鄉村治理的概念來討論農村現代化；馮俊峰[11]探討了鄉村振興與鄉村治理；賀雪峰從宏觀、中觀和微觀三個視角分別界定了鄉村治理[12]；肖唐鏢側重于從村級治理考察鄉村治理[13]，黨國英等則強調鄉村治理與公共產品提供之間的關系[14]。

考慮到對鄉村治理主體邊界的把握，本文認為鄉村治理是鄉鎮范圍內的鄉鎮、行政村和自然村莊圍繞公共權力與資源配置的多向治理關系，是涉及多個治理主體參與的良性互動。與傳統“管理”不同，鄉村治理強調“善治”，內含多中心參與、合作的特征。由此可認為，鄉村治理主體指在鄉村治理活動過程中起到重要作用的機構、組織和群體。

改革開放之前的鄉村治理，實踐和理論研究都偏向傳統的“管理”，改革開放之后，逐步轉向“治理”。本文統一使用“治理”“鄉村治理”概念，一方面保持概念和邏輯的一致，另一方面有助于反思傳統管理理念和方式。

一、歷史演進：鄉村治理主體的動態發展

農村的發展是漸進的，其治理與主體結構的變化同樣是漸進的，在新階段中仍存有舊結構，在舊環境中又催生新的治理主體，因此很難對中國鄉村治理主體結構做涇渭分明的階段劃分。新中國成立以來，伴隨社會、經濟等方面的總體性變化，學者圍繞鄉村治理主體結構演進進行了研究，包括二分法、三分法等幾種不同的取向。在二分法方面，謝雯等人提出我國鄉村治理可分為兩個時期，即政治整合主導時期（1949—1978）和市場整合主導時期（1978年至今）[15]；狄金華等人提出單向度國家整合（1949—1978）及社會整合重啟（1978年至今）[16]。在三分法方面，文斌等提出鄉蘇維埃時期（1949—1958）、政社合一時期（1958—1978）、鄉村村治時期（1978年至今）[17]，王習明的劃分與此大致類似[18]。

鄉村村治至今已有30余年，隨著我國進入新時代，黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，黨和政府的鄉村治理思想、政策等發生較大轉變，本研究認為，可以“社會背景—政策目標—鄉村治理主體結構”為邏輯主線，以治理主體結構變化為重點，將新中國成立以來鄉村治理劃分為如下三個階段：新中國成立后以“人民公社”為主要治理主體的一元主體；改革探索和新農村建設時期，從“兩委”二元結構到二元為主、多元參與；十八大以來以農村基層黨組織為核心的多元治理主體新格局。

（一）新中國成立后以“人民公社”為主要治理主體的一元主體（1949—1978）

以社會主義改造完成為時間節點，可以將這一階段分為兩個時期：

1.新中國成立初期的“鄉政權”模式（1949—1956）。新中國之初，國際形勢和內部環境極其嚴峻復雜，國家通過各種措施肅清匪患、鎮壓反革命，穩固政權，并大力發展經濟，實施了包括土地改革、發展農業生產合作社等經濟改革措施，摧毀了中國兩千多年的封建土地制度，農民翻身做了主人，逐步建立起較為嚴密的自上而下的管理體系，將農民納入國家管理范圍之中，加強了國家對農村基層的直接管理。農民的主體意識和利益訴求被激發，無論是加入合作社的農戶比例、還是基層黨組織的數量均大幅提升。1950年《鄉（行政村）人民政府組織通則》和《鄉（行政村）人民代表會議組織通則》的頒布，加快了基層鄉鎮政權建設；五四憲法做出明確規定，正式賦予鄉鎮政權作為基層政權的合法地位（見表1）。“鄉政權”在農村政治、經濟和文化等各項活動中發揮著重要作用，通過組織農民協會、鄉人民代表和村干部直接選舉激發了農民的參政熱情、提升了農民的政治地位，“鄉政權”與農民民主權利構成了鄉村治理主體。

2.計劃經濟時期的“人民公社”一元主體（1956—1978）。隨后的“大躍進”運動中大辦人民公社，1958年中央連續通過了兩份相關決議，全國農業社快速合并建立起26 425個人民公社，四年后《農村人民公社工作條例（修正草案）》通過，以“條例”形式明確了“人民公社”的性質、組織、規模、管理等事項，宣告在農村開始實行“政社合一”的人民公社管理體制。

人民公社本質上是黨組織、生產組織、政權組織的高度融合，是將國家行政權力和社會權力高度統一的基層政權形式。以“鄉”為單位的人民公社承載了工農雙發展，實現了國家對農村的“全面”管理。但這種全面管理剝奪了農村基層的財產權利，挫傷了農民的積極性，增加了國家對農村的控制成本，阻礙了鄉村的“自治”，形成了高度組織化的“人民公社”與極度原子化的“農村社會”。這種結構看似穩定，但一旦公社解體，必然造成鄉村的無序發展。

本文雖以“治理”作為核心概念，但基于當下治理的概念體系審視，則此階段偏向于一元、單向的“管理”模式。當然，不同階段所呈現的模式不同，與當時農村地區的環境和任務息息相關，因此，將這一階段視為“一元治理主體”主導下的治理模式，亦有其合理性。

（二）改革探索和新農村建設時期，從“兩委”二元結構到二元為主多元參與（1978—2012）

以建設社會主義新農村的提出為界，這一階段可以分為兩個時期：

1.“兩委”二元結構建立并鞏固（1978—2005）。1978年十一屆三中全會通過了《中共中央關于加快農業發展若干問題的決定（草案）》，對人民公社制的批判、農村社會管理體制改革正式啟動，一元鄉村治理主體結構開始松動。尤為關鍵的是農村土地包產到戶改革沖擊了舊有治理主體，激發農民參與生產的積極性，為村民自治創造了條件（見表2）。雖然村民委員會載入憲法是1982年，但早在1980年已有部分鄉村開始探索村民自治組織（如廣西屏南鄉合寨村等）。

表2 第二階段鄉村治理相關文件及主要內容

法律層面對人民公社制解體的正式宣告、以及對村民委員會的認可和規約先后通過文件予以確認。一方面，推進“村治”，對以村民委員會為主要主體的“村治”進行規范和約束；另一方面，強調“鄉治”，強調鄉鎮政府基層黨組織的建設，試圖在權力下放中保持對農村的管理效率和控制力，以確保對農村秩序的有效干預。在這一時期，改革開放的推進使農村經濟體制面臨從計劃到市場的轉型，但生產力、產業結構、科技水平均較差，同時人民公社解體使基層組織渙散，組織關系復雜，兩委二元結構的建立與鞏固，正是對解決歷史遺留和當下問題的動態嘗試。

2.二元為主多元主體共同參與（2005—2012）。隨著國家總體上進入城市帶動鄉村發展的階段，以農業稅取消、社會主義新農村建設為開端，鄉村治理實質上已經朝著多元治理的方向發展。

2005年黨的第十六屆五中全會通過《十一五規劃綱要建議》，首次提出建設社會主義新農村戰略，2006年《中共中央關于推進社會主義新農村建設的若干意見》明確指出，建設社會主義新農村要“健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制”，堅持“多予少取放活”方針。“多予少取”促進民營企業迅速發展，部分農民通過商品經濟獲得較高利潤，進一步獲得參與治理的話語權，這種現象在江浙滬一帶農村尤為典型。“放活”則意味著鄉鎮政府對農村管理的轉型，將更多農村公共物品供給委托給村民自治組織、社會公益組織。與此同時，雖然定位為“放活”，但國家為減輕鄉村的經濟負擔，將村委領導者、鄉鎮行政人員的工資列入國家財政，兩委工作人員成了“準公務員”，造成了兩委工作一定程度的“唯上”，使鄉村治理工作出現了脫離群眾的傾向。

“多予少取放活”政策引入了更多鄉村治理主體，但鄉鎮經濟、稅費制度、管理體制等各方面的變動，疊加全國各地鄉村發展的不均衡，進一步增加了鄉村治理格局和主體結構的復雜度。村民自治整體發展水平參差不齊，自治意識和能力有待提升，未能在鄉村治理中發揮其應有的作用；與此同時，市場化力量及宗族、鄉賢等鄉村社會組織逐漸開始發揮作用。

（三）十八大以來以農村基層黨組織為核心的多元治理主體新格局（2012年至今）

2012年黨的十八大召開，開啟了中國特色社會主義新時代，中國社會發生了全方位的歷史性變化，鄉村治理也進入了新的發展階段，在強化農村基層黨組織領導核心地位的基礎上，進一步加強多元共治。2013年黨的十八屆三中全會明確提出“社會治理”概念，社會管理逐漸向“社會治理”遷移。“治理”內蘊的核心邏輯即多元共治，在“治理”理念指導下，圍繞鄉村治理，核心方向是探尋鄉村治理的創新與協作策略。

在新時代以農村基層黨組織為核心的多元治理主體新格局已逐漸形成，但“善治”的推進還不充分、不同地區“鄉村治理”水平也不平衡。因而需要在推進善治的同時，通過對基層事務的有效監管和治理，保障基層黨組織的核心地位。

首先，《關于實施鄉村振興戰略的意見》《鄉村振興戰略規劃（2018—2022）》等文件都明確了基層黨組織的核心領導地位，從政治和組織上為新時代的鄉村振興、鄉村治理提供了堅強保證（見表3）。其次，加強了村民自治組織的功能，通過農村基層的反腐敗工作，保障村民自治組織規范運行；建立健全相應法律法規，使村民自治組織地位得以提升、作用得以發揮；對村務公開等進行明確規定，群眾知情權得以保證；理順“兩委”關系，進一步強調黨對鄉村振興的全面領導。第三，引導和激勵企業家、新鄉賢、務工返鄉人員等經濟精英，通過興辦企業等市場化形式參與到鄉村治理中，為鄉村振興增添活力。第四，啟動并大力推進脫貧攻堅戰，將其作為推進鄉村治理的戰略性工程。

表3 第三階段鄉村治理相關文件及主要內容

二、鄉村振興視域下鄉村治理主體結構現實情況

厘清鄉村振興視域下鄉村治理主體結構的現實情況，是鄉村治理有效的關鍵，更是鄉村振興的出發點與突破口。

（一）鄉村振興視域下鄉村治理主體結構現實定位

1.治理主體結構角色定位：體制內外多元治理主體。根據前文梳理的鄉村治理主體結構歷史演進過程可以看出，鄉村治理主體日趨多元化。對多元化主體進行分類，可分為體制內與體制外兩大類型。

體制內主體是從政府視角出發，經過70余年發展，鄉鎮政府、兩委、村民代表會在鄉村治理中的主體地位已在法律及制度層面得到認可，在實際治理中發揮著核心作用。按《村委會組織法》規定，體制內主體中村一級村委會應是實際主體，而在實踐中，鄉鎮黨委和政府、村黨支部依靠制度和財政保障，仍然是鄉村治理主體結構中的主導力量。

體制外主體是在領導關系、財政支出等各方面外于體制的治理角色，主要包括村民社會組織、自治組織、企業、宗族、新鄉賢等。隨著鄉村社會和經濟不斷向好，體制外主體在鄉村治理中發揮作用的占比越來越大，尤其在一些經濟發達區域的鄉村，其已迅速崛起為一支不容忽視的力量，在鄉村治理中貢獻著人力物力財力，是多元主體的有機組成部分。

2.治理主體結構類型：三種不同模式。賀雪峰根據中國農村發展的現代化水平及其與制度的匹配水平，將鄉村治理劃分為四種類型[19]，筆者結合鄉村治理主體類型的劃分，將其分為三種類型：體制內力量主導型、體制外力量主導型、無序型。

體制內力量主導型（行政型）。這類治理主體結構中，由于鄉村集體沒有較多收益來源，因此大量依賴鄉鎮政府財政分配。鄉鎮一級因擁有較多工商業收入，具備較強分配能力，居于治理主導地位。這種情況較多存在于中國西部地區。兩委缺乏自治資源，難以培育出自治能力，而普通村民組織、宗族等體制外的治理主體就更加不具備實質主體能力。

體制外力量主導型（自治型）。這類治理主體結構并非指鄉村治理脫離了黨的核心領導，而是相對而言更加集中體現了村民自治的成果，表現為“鄉鎮政府較弱，村一級自治較強”的局面，較多存在于珠三角、長三角等經濟資源較好的鄉村。這些鄉村集體經濟發達，有較多村辦企業，或擁有較多土地出讓經費，村一級組織不需過于依賴鄉鎮政府的資源，反而可以較好地配合鄉鎮政府完成各方面行政任務。與此相應，由于自治能力較強，如自治組織、宗族、鄉賢等力量都較為活躍，擁有話語權，村黨組織治理功能相對弱化。

無序型。這類治理結構表現為鄉鎮政府缺乏經濟發展根基，也沒有上級財政的特殊支持，無法給予村莊資源；同時鄉村層面本身稟賦較弱，沒有發展出自身的產業經濟，主要收入來源于務工。這類村莊鄉鎮政府、兩委治理主體意識薄弱，體制外鄉村精英、企業家數量較少，村莊發展內生動力不足，普通村民亦無太多自治的熱情和主動性，行政及自治力量均難發揮效應。

（二）鄉村振興視域下鄉村治理主體結構的問題審視

回溯建國以來70余年鄉村治理主體演進，可發現從一元主體到二元并立多元參與、再到“一核多元”治理主體新格局，體現出治理主體日益多元化、主體互動日趨復雜化的趨勢，其內在演變不能脫離國家與農村社會之間的內在張力[20]。一方面，鄉村既有的基礎資源、社會經濟發展格局等，帶來了不同的鄉村社會經濟面貌，構成了整個鄉村治理的基層。廣泛的基層社會在積累經濟資源的同時，孵化、培育出眾多體制外治理主體；另一方面，國家政權自上而下建立起較為統一的體制內結構，并不斷地通過立法、資源等建立起體制內治理主體，借助財政等手段加強對體制內主體的管控，當然，這一管控形式已擺脫建國早期操切的思路，越來越遵循客觀規律。這就構成了整個中國鄉村治理主體演進的總體推進力。

鄉村振興是一項艱巨繁重的任務，包括鄉村政治、經濟、文化、社會以及生態文明等諸多方面的建設，任何治理主體都無法獨自回應這一現實需求，需要多領域治理主體共同參與。在實際的鄉村治理過程中，農村基層黨組織、鄉鎮政府、村民自治組織等主體功能的缺失，以及主體之間關系的不協調，使多元治理主體的協同作用難以得到最大程度的發揮。雖然鄉村稟賦、基礎各有不同，導致治理基礎、問題和所需采取的措施千差萬別，但若治理主體結構無法與鄉村社會結構相匹配，就會出現“錯位”“錯配”，背離黨和國家善治與鄉村振興初衷。

目前中國鄉村治理主體結構普遍存在的問題集中于三點：

首先，治理主體功能弱化，偏離既定位置與角色。農村基層黨組織領導核心地位弱化、虛化、邊緣化，理論上的核心地位與現實存在落差；鄉鎮政府在治理中職能缺位，對于一些本應由其承擔的職能沒有承擔起來；農民作為鄉村治理的根本主體，一方面存有“事不關己高高掛起”的心態，參與度不高，另一方面由于制度供給滯后，缺乏暢通的參與通路，導致其治理主體缺位、功能弱化。

其次，體制內治理主體依然有較為嚴重的脫離實際的情況。鄉鎮政府、各級機關部門普遍存在將城市治理方式挪用到鄉村治理中的“拍腦袋”現象，例如在推進綠色治理過程中，在環保名義下的盲目拆除和禁養，對鄉村社會經濟發展造成一定負面作用。

第三，治理主體間協同機制缺失。一些鄉鎮政府、基層黨組織調配大量資源進入農村，甚至通過配套政策強迫農民接收，但由于治理主體之間缺乏協同、對接失衡，官僚主義在鄉村治理中抬頭，導致黨和國家“資源下鄉”等政策實效受到影響，“善治”預期無法達成。

三、鄉村振興戰略下鄉村治理主體結構的優化路徑

（一）加強黨組織對鄉村治理的全面領導

治理主體高效協同、發揮最大合力是鄉村治理有效的基礎。如前所述，鄉村治理中存在體制內與體制外主體的巨大張力，而形成合力的關鍵在于發揮中國共產黨的領導優勢。當前鄉村治理主體結構存在的問題，多是由農村基層黨組織職能缺位引發，為提高鄉村治理的有效性，必須推進基層黨組織建設，加強黨組織對鄉村治理的全面領導。中國共產黨作為我國的執政黨，“連接著民眾和國家、政府、權力”[21]，黨的權威是實現鄉村治理現代化轉型的關鍵和保障。必須注意的是，黨的全面領導并非是對其他治理主體權力和資源的擠占，而是黨的全面領導與多元治理主體協同并進。有學者從權力載體角度出發，將鄉村治理權力分為行政、經濟、道德權力及村莊治權。行政權力具有科層化、規范化、專業化等特點，但缺乏靈活性；村莊治權是村莊內生權力，具有靈活性、綜合性和內部性；經濟和道德權力具有很強的私人性、引領性、時效性，但同時有不穩定、不可延續的特點。在黨全面領導鄉村治理的前提下，如何綜合運用鄉村治理權力是鄉村治理的核心問題。

一方面，在鄉村治理中需加強基層黨建工作，提高黨員干部的綜合素質，整合價值理念，強化黨的絕對領導地位；另一方面，改善黨的領導作風，杜絕黨組織全面包攬，引導各治理主體積極參與，通過協商的形式，將黨的方針意志轉化為各主體的配合行動，同時將廣泛主體的良好意見轉化為黨的工作策略，共建鄉村治理新格局。

具體而言，鄉鎮黨員主要通過思想、組織等領導方式，貫徹黨的路線、方針和政策；村級黨組織利用村委會選舉，充分發揮黨組織主導作用；廣大黨員干部則在鄉村社會、文化等多方面起到模范帶頭作用，帶領廣大農民推動鄉村事業發展。同時還需要注意政府與社會組織等主體的邊界，確保多元主體在鄉村治理中擁有合法、明晰的身份與權責，實現從“人治權威向法治權威轉型”。

（二）加強治理主體結構的制度供給

在中國實現鄉村振興是一個長遠而復雜的目標。除少部分已經實際完成城鎮化轉型的農村，我國廣大農村具有與城市截然不同的特征，居住分散、各自為政、農業效率低下，農民文化水平普遍不高，創新能力、理性思維能力等方面均落后于城市居民，同時鄉土民俗對鄉村治理也有極大影響。

立足于農村現實，實現鄉村振興必須反思鄉村治理實踐中暗含的“現代化”導向。現代化定義有多種，總體而言，不外乎認為現代化是以工業化和城市化為主要內容的經驗過程，是低級到高級的演化。具體到鄉村治理，則存在將城市、工業視為“高級的現代化”，將農村、農業、農民視為“低級落后”的二分對立觀念。這種認識論極易導向一種治理思路，將看似“現代化”的城市治理主體轉移到農村，帶動“落后”的農村實現振興，并有意無意將“農民”摒棄于治理主體之外。然而農村社會、農民、農業具有完全不同于城市的特征，這種治理理念無法收到實效。“鄉村治理現代化”不能脫離農民的參與，保障鄉村自治主體有效參與鄉村治理的必要路徑即是加強治理主體結構的制度供給，明確各主體的治理資格、職責和功能，完善鄉村治理制度，保證各治理主體在制度框架內活動。尤其是加強治理主體的治理參與，缺少農民參與，空談制度、機制，鄉村治理就依然是單向“管理”，依然沒有把握住“治理”內核。

（三）尊重鄉村差異，因地制宜搭建治理主體結構

綜上，中國農村地域廣闊、人口眾多，且稟賦不同、發展階段差別較大，已經大致形成了三種不同的治理主體結構，其中又可做進一步劃分，如自治型鄉村，包括中國的蘇南、珠三角、浙江農村，這三部分的農村自治能力都較強，但由于工業化路徑不同，在實際治理中又呈現出微妙差別。

面對差異巨大的廣大鄉村，不可能設計一套完全具有普適性的模板。同時，在社會快速轉型的當下，中國鄉村社會不斷開放，與城市密切互動，在差異化之上，又疊加了動態化的特點，應根據鄉村經濟及社會發展狀況，以及區域內鄉村社會組織和自治組織的完善度，在多元主體結構前提下因地制宜搭建治理主體結構。實踐中不必拘泥于某一種主體結構、治理類型，應充分考慮不同鄉村地區的經濟、社會、文化差異，因地制宜，選擇不同的治理組合，實現“適宜”的“善治”。