“十四五”期間弱勢群體基礎教育公共服務的現實基礎與優化建議

金鑫 常歆

摘要：消除不平等和提升教育質量已經成為世界各國教育發展的主題，建成全納、包容的教育體系，確保每個人都能接受完整教育將成為提升基礎教育服務水平和質量的重點。遼寧省委、省政府把基礎教育放在民生之首，尤其關注弱勢群體和特殊群體，弱勢群體的受教育機會和受教育水平明顯提升，但也存在一些問題和薄弱環節需予以關注。面向建設教育強國和實現教育現代化的目標任務，“十四五”期間，我省要高度重視弱勢群體基礎教育服務水平和質量的兜底作用，滿足結構性弱勢群體與階段性弱勢群體的教育需求，加快弱勢群體教育普及，提高服務水平，推進教育公平、共享發展。

關鍵詞：“十四五”;基礎教育公共服務;教育現代化;弱勢群體

聯合國教科文組織2015年發布的《教育2030年行動框架》提出了“邁向包容、公平、優質的教育，促進全民享有終身學習機會”的目標。近年來，遼寧省貫徹落實黨的十九大和十九屆三中、四中、五中全會精神，按照“四個全面”戰略布局和黨中央、國務院決策部署，堅持以新發展理念為引領，加快縮小區域、城鄉、校際差距，教育現代化取得重要進展，為全面建成小康社會奠定了堅實基礎。“十四五”期間，順應國際教育發展目標和趨勢，立足我省經濟社會發展基礎和基礎教育發展的階段特征，消除各種形式的教育歧視、排斥、邊緣化和不平等，建成全納、包容的教育體系，確保每個人都能接受完整教育將成為提升基礎教育服務水平和質量的重點。

一、“十四五”期間基礎教育公共服務的新形勢新要求

（一）國際社會普遍將弱勢群體教育作為實現“全納、公平”教育發展主題的重點領域

消除不平等和提升教育質量是世界各國教育發展的主題和愿景，在推進實現這兩大愿景的過程中，弱勢學生群體備受關注。為此，各國政府根據自身文化傳統和社會形態，紛紛制定了對弱勢學生群體進行教育補償和支持的法案、規劃。美國2001年頒布的《不讓一個孩子掉隊法》、加拿大2004年頒布的《原住民教育行動計劃》、澳大利亞2010 年頒布的《原住民與托雷斯海峽島民教育行動計劃》、法國2013年頒布的《重建共和國基礎教育規劃法》等法案法規，都致力于積極縮小不同類型學生群體的學業成就差距，讓更多的學生享受平等受教育機會。

面對未來世界發展多極化、經濟全球化、文化多樣化、社會信息化等巨大變革，各個國家和地區以及國際組織都希望通過更加公平、優質的教育，為不同地區、不同階層、不同群體提供平等學習發展的機會，促進社會可持續發展和公平正義。

（二）城鎮化和人口流動迫切要求基礎教育拓展公共服務供給和內涵

城鎮化是現代化的必由之路，是我國最大的內需潛力和發展動能所在。城鎮化以“人的城鎮化”為核心，通過合理引導人口流動，有序推進農業轉移人口市民化，增加適應居民需求的公共產品和公共服務供給。隨著城鎮化的發展，推進農業轉移人口市民化是今后一段時間我國城鎮化發展的重心，妥善解決隨遷子女異地就學和農村留守兒童入學問題成為實現教育公平和社會公平的重要內容。

教育資源配置模式的改革是新常態中深化教育改革的重要內容，城鎮化進程的加快、流動人口總數的增長、人口的多維度流動都增加了區域內教育需求的不確定性，也對農村學校布局和既往的教育資源配置方式提出了嚴峻挑戰，客觀上要求政府及時掌控城鎮化布局和人口流動的變化趨勢，結合城鄉教育發展的實際需求，戰略性調整區域教育規模、結構和布局以應對教育系統內外部環境的深刻變化。

（三）保障、改善民生和實現包容性發展迫切要求教育體系實現全覆蓋、無差異

教育公共服務是基本公共服務體系的重要內容，是由政府主導、社會參與、公平惠及社會公眾生存與發展、滿足社會公共利益需求的公益性服務，它伴隨著現代學校和公共教育制度的發展及現代政府主要職能逐步轉向公共服務而出現，是保障和改善民生的基礎，是社會和諧穩定的重要保證。

基礎教育是整個基本公共教育服務體系中的關鍵部分，處于造就人才和提高國民素質、為人的終身發展奠基階段，具有基礎性、先導性和普惠性的特征，其核心價值是公平惠及每個人，讓處于不同地區和不同家庭背景的每個人都能夠平等享有這種教育服務。目前，由于歷史和現實的種種原因，城鄉之間、區域之間和校際之間基本公共教育服務水平仍然存在差距，優質的基礎教育資源還沒有覆蓋全體適齡兒童少年。在加快建立健全公共服務體系的背景下，基礎教育要在全面普及的基礎上，進一步實現基礎教育公共資源配置的均等化，著力縮小城鄉、區域和校際差距，為每個學生提供全覆蓋、無差異、有質量的教育公共服務。

（四）精準扶貧和精準脫貧要求面向弱勢群體提供精準化教育服務

精準扶貧與精準脫貧是直接關系到我國是否走社會主義道路的根本性問題。農村貧困人口如期脫貧、貧困縣全部摘帽、解決區域性整體貧困，是全面建成小康社會的底線任務。扶貧必扶智，讓貧困地區的孩子接受良好教育，是扶貧開發的重要任務，也是阻斷貧困代際傳遞的重要途徑。

教育是一項最基本的人權，而且是可獲得的權利。目前，一些弱勢群體因為戶籍身份、經濟條件、地理位置、家庭文化、居住方式等原因遭受各種形式的教育排斥，不能充分享受基礎教育公共服務，弱勢群體教育的普及水平和服務質量都比較低。同時，各個群體對教育的需求日趨多樣化，尤其是在特殊教育領域，不同人群對教育的需求呈現高度分化和差異性特點，迫切需要提供精準的、適切的教育服務，實現教育公共服務的真正全覆蓋。

二、遼寧省保障和改善弱勢群體基礎教育服務的現實基礎

在黨中央民生導向的執政理念下，遼寧省委、省政府始終高度重視基礎教育，始終關注流動兒童、留守兒童、特殊兒童、貧困兒童問題，努力做到適齡人口基礎教育的全覆蓋。“十三五”期間，通過對弱勢群體和特殊群體的關注和傾斜，切實保障和改善教育民生，把黨和政府執政為民的理念落實到每個家庭、每個學生身上。經過多年努力，弱勢群體的受教育機會和受教育水平明顯提升，但一些現實基礎還需要予以關注。

（一）流動兒童受教育權利得到保障，提升教育質量成為教育公平的重點

“十三五”期間，遼寧省較好落實和解決了流動兒童入學問題。未來5年，隨著遼寧省重點城市的快速發展，還會吸引一些外來人口涌入，需積極創新教育公共服務提供方式，保障流動兒童受教育權利。

一方面需不斷提高隨遷子女接受義務教育的保障水平，增強公辦中小學接納能力，擴大城鎮義務教育容量，適時增加在大連、沈陽城鄉接合部和縣鎮的義務教育學校布點，將隨遷子女義務教育全納入;另一方面，需著重保障流動兒童義務教育的質量公平，通過政策傾斜和資源調配，切實提升以接收流動兒童為主的學校教育教學質量，縮小校際差距，整合多方資源，發展針對流動兒童就學的新型教育機構。

（二）留守兒童關愛與服務體系基本建立，明確責任主體、建立長效機制成為提升留守兒童工作的關鍵

2016年2月20日，國務院公布了《關于加強農村留守兒童關愛保護工作的意見》，要求著手于家庭監護、政府責任、教育任務、群團組織、財政投入五個維度，逐步建立并完善農村留守兒童關愛服務體系。

遼寧省積極落實“三個優先”政策：優先滿足留守兒童寄宿需求，優先改善留守兒童營養狀況，優先保障留守兒童交通需求，健全農村留守兒童關愛服務體系，探索有效的農村留守兒童教育關愛服務模式，依托中小學生電子學籍管理系統建立農村留守兒童數據庫，為有針對性地開展管理服務提供支持。

“十四五”期間，讓貧困地區廣大農民能夠就地就近創業就業，才是解決當前農村留守兒童問題的主要途徑和治本之策。遼寧省需要結合大眾創業、精準扶貧以及實施突破遼西北戰略，優先部署和推進貧困縣（市）農民創業就業，讓更多農民不再外出務工，確保農村家庭的完整性。本著減少農村留守兒童數量（讓農村留守兒童不再留守是對農村留守兒童的最有效關愛）、提高關愛服務質量的原則，由上至下推進關愛服務工作有序開展。

（三）扶困助學體系基本建立，擴大覆蓋面、提高精準度成為扶困助學的新要求

“十三五”期間，遼寧省在貫徹落實國家學生資助政策的基礎上，結合遼寧實際不斷完善資助方式，細化資助環節，彌補資助短板，相繼制定出臺了省政府獎學金、普通高校和普通高中孤兒學生免學費及特殊教育學生生活補助等政策，已建立健全并實施從學前到研究生全面覆蓋各個教育階段的學生資助政策體系。

“十四五”期間，全省要進一步加大對家庭經濟困難學生資助力度，不斷完善資助方式，擴大資助范圍，提高資助成效。在開展精準資助上下工夫，建立精準識別、精準資助、精準管理機制，確保每一名家庭經濟困難學生得到精準資助，保障他們順利入學，完成學業。

（四）特殊教育辦學條件得到改善，擴大覆蓋面、提高普及水平仍是特殊教育發展的重要任務

“十三五”期間，遼寧省進一步落實《特殊教育提升計劃實施方案（2017—2020年）》，以“提升特殊教育教學質量”與“提高普及水平”和“加強條件保障”為重點，積極推進特教學校標準化建設，擴大特教學校覆蓋面，基本形成了從學前教育、義務教育、高中階段教育到高等教育的特殊教育體系。

“十四五”期間，全省需要進一步健全融合教育體系，拓展特殊教育覆蓋范圍，加強特殊教育師資隊伍建設，著力提高特殊教育師資專業化水平，積極探索送教上門、隨班就讀、醫教結合等多種形式，實現特殊教育普及水平和教育質量的快速提升。

三、“十四五”期間優化弱勢群體基礎教育服務水平和質量的建議

國際社會普遍將弱勢學生群體分為三類：第一是從身體和生理角度，分為殘疾學生、有心理疾病的學生、有其他學習障礙的學生;第二是從社會和經濟角度，分為低收入家庭學生、父母失業或工時短的學生、偏遠的高地島區和接近這些偏遠地區的農村學生;第三是從文化和民族角度，分為少數族裔學生、難民和經常在不同地區流動的學生。

根據我省經濟社會發展水平和階段特征，弱勢群體主要包括流動兒童、留守兒童、殘疾兒童、貧困家庭兒童、偏遠農村兒童、服刑人員子女、孤兒、流浪兒童等群體。由于一些群體具有交叉特征，偏遠農村兒童與貧困家庭兒童和留守兒童具有很大程度的交叉重復，所以不作為一個群體單獨探討。服刑人員子女、孤兒、流浪兒童多由民政部門進行統一管理和服務，并與教育系統對接，在此也不做單獨探討。同時，未來5年，隨著經濟、社會、科技、文化等領域的深刻變革，弱勢群體的總量將日益增長，城市弱勢群體增速加快，群體結構呈現復雜化、年輕化特征，因此，弱勢群體享受基礎教育服務的戰略與政策設計要預留空間，以應對結構性弱勢群體與階段性弱勢群體的教育需求。

（一）加快弱勢群體教育普及

1.建立流動人口入學保障機制

應建立流動人口入學長期跟蹤監控機制，逐步形成流入地和流出地聯動服務機制和服務網絡，滿足流動人口入學需求，確保所有流動學生在學全覆蓋。

2.消除貧困家庭和留守兒童的失學現象

加大邊遠農村山區寄宿制學校（包括教學點）建設，提高義務教育階段寄宿生生活補助標準，并對上學距離遠的農村貧困家庭學生給予交通費補助;對路遠學生提供交通補助與校車、送教上門等服務，保證貧困家庭兒童和留守兒童在學，消除因上學不便利而導致的失學現象。

3.提高特殊教育普及水平

加大面向殘疾兒童的學前教育機構建設，提高殘疾兒童接受學前教育的普及水平。在高中及大學階段實施融合教育，為殘疾學生進入高中和高中后教育提供適宜環境和多種選擇;在信息化大數據支持下，為殘疾兒童實施個別化教育。

（二）提高教育服務水平

1.實現流動人口子女入學同城化

適應我省未來城鎮化進程，在科學預測人口變動及遷移趨勢基礎上，按照常住人口規劃城鎮學校布局及學位安排，以滿足相對就近入學為原則，按照國家統一標準，重視新建居民區學校配套建設，堅持學校與居民區同步規劃、同步建設;加快人口導入區學校建設步伐，適度集中配置教育資源，穩妥解決新型城鎮化過程中各類新增學齡人口的就學問題;通過新建和改擴建校園校舍，加快消除城鎮大班額、大校額現象;進一步完善“兩為主”政策，提高義務教育體系的開放性和包容性，依法保障進城務工人員隨遷子女在城鎮入學時的“同城待遇”;城鎮學校全面接納常住人口子女接受各級各類教育，并在當地參加各級升學考試;建立隨遷子女基本公共教育服務保證機制和監測制度，建立政府與學校、社區合作的遷入人口服務制度，推進融合教育，保證遷入人口子女融入學校和城市社會生活。

2.健全農村留守兒童關愛體系

切實保障流動人口子女入學待遇同城化，不斷減少農村雙親外出留守兒童數量。建立政府主導、民政部門牽頭、婦聯和教育部門參與、全社會行動的農村留守兒童關愛服務體系，做到對每個留守兒童精準關愛，確保其身心和人格健康發展;加大對學習困難學生的幫扶力度，全面做好控輟保學工作;更新農村寄宿制學校資源配置標準，提高寄宿生生活補助標準，全納接收留守兒童，加快探索、逐步完善適合農村兒童特點的現代寄宿制學校服務模式，全面提升留守兒童的營養、身體、心理和學習水平。

3.實現困難群體幫扶精準化

以弱勢兒童青少年為重點，在全面實行九年義務教育和農村中職教育免費基礎上，穩步實行免費學前教育和高中階段教育，擴大各類家庭困難學生獎、助、貸學金的覆蓋范圍和資助比例，做到對困難群體學雜費應免盡免，生活補助費應助盡助;擴大貧困生資助覆蓋面，提高資助水平;建立以各級各類學校（包括民辦學校和幼兒園）學生為基數的財政資助預算制度，保證包括民辦學校在內的所有學生平等享受、應助盡助;完善信息收集和信息分享利用機制，建立面向貧困家庭學生和特殊兒童青少年的定期核查和動態調整機制，為實現精準幫扶、人性化幫扶提供保障。

4.全面實施十五年免費特殊教育

為依法保障所有殘疾人受教育權利，各級政府積極支持和推動特殊教育事業加快發展。進一步完善以隨班就讀為主體、以特殊教育學校為骨干、以送教服務為補充的特殊教育體系;積極發展殘疾兒童學前教育、康復教育，盡早辨識殘障和處于殘障風險中的兒童，制定并實施及時干預措施，提升包容性，避免邊緣化風險;切實提高義務教育階段特殊學校辦學水平，加快推進融合教育，加大對隨班就讀和送教上門工作的保障和管理力度;在高中階段大力發展特殊教育，根據殘障學生特點，探索多樣化、有針對性的中等職業教育，培養各類殘障學生職業和生存技能;逐步增加殘障學生接受高等教育機會，不斷拓展適合殘障學生特點的高等教育專業類型;鼓勵和支持各級各類普通學校根據實際需要建設無障礙的學習和生活環境，強化隨班就讀，推進融合教育;促進醫教結合，加強教育、衛生計生、殘聯、醫院、康復機構的合作，加強教師和專業醫療康復人員的協調配合，開設必要的康復訓練課;探索特殊教育“一人一案”;堅持全納、包容、平等原則，建立精準化的識別機制，制定個性化的教育計劃，實施差別化的教育方式，通過隨班就讀、特殊學校、送教上門等多種渠道，努力為每個殘疾人提供有質量的“適切教育”。

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（責任編輯：李陽）