基層治理困境的生成與消解：基于技術治理的視角

陳鵬

摘要：基層治理是國家治理的基石。近年來，黨和國家推動治理重心不斷下移和治理資源不斷下沉，基層治理取得了長足的進步。但由于基層治理涉及的事務種類多、對象復雜且任務繁重，當前我國基層治理中不同程度地存在治理成本不斷攀升、基層治理績效提升對治理資源投入的高度依賴、基層治理缺乏必要的韌性和部分社會問題政治化傾向日漸凸顯等治理困境。誘發上述治理困境生成的因素有很多，其中長期以來主導基層治理的技術治理模式是重要誘因。推動基層治理回歸價值治理本位、給基層社會中的弱勢群體賦予必要的權利，塑造穩定的基層社會結構、擺脫對外部治理資源和治理技術的過度依賴，注重內生治理力量的培育和內生治理資源的挖掘利用等是消解基層治理困境的基本路徑。

關鍵詞：基層治理;困境;技術治理;價值治理

基層治理是現代國家治理的基礎環節和重要組成部分，國家治理秩序的實現和維系有賴于基層治理秩序的穩固。降低基層治理成本和難度、提升基層治理績效是實現基層治理體系和基層治理能力的現代化的內在要求。改革開放以來，伴隨我國經濟體制改革和行政體制改革的快速啟動和深入推進，政府與市場、政府與社會的關系格局發生變化，基層治理從國家完全主導的格局開始向政府管理與社會自治有機結合的格局轉變。黨的十九大報告指出，要加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。近些年來，我國各級政府在基層治理上的投入不斷增加，基層治理秩序得到了很大的改進。但同時，我國的基層治理也面臨治理成本居高不下、治理秩序過于剛性、基層治理主體對于民眾的治理需求回應不及時、處置突發性治理任務的能力不足等困境。從表象上看，基層治理是特定的治理主體利用一定的治理技術和手段來完成治理目標的達成和維系的過程，治理資金的投入和治理技術的更新是基層治理秩序實現的必要條件。從實質上看，基層治理是特定的治理主體對不同治理對象的價值取向和利益訴求進行回應、調解和重組的過程。長期以來，在維護穩定的治理導向之下，我國基層治理過于注重依賴治理技術來解決治理問題和塑造治理秩序，使得基層治理陷入了技術治理的路徑依賴，忽視了對治理對象價值訴求的回應和平衡，使得基層治理陷入了一定的困境。而在不斷更新治理技術的同時，推動基層治理從技術治理向價值治理轉變，是基層治理困境消解的重要路徑之一。

一、當前我國基層治理面臨的主要困境

基層治理是國家治理的根基，基層治理的水平和基層治理秩序的穩固程度直接影響到國家治理的大局。“基層治理的內容都是與人們日常生活直接且緊密相關的各項事務，突出表現為社會管理和公共服務”。[1]當前，我國正處于體制轉軌的關鍵時期，利益分化和社會分層問題開始日漸凸顯，社會的異質性不斷增加，基層治理的任務和難度也隨之不斷增加，基層治理面臨較大的挑戰。改革開放以來，為了有效應對基層治理外部環境的變化，國家在大力推動城市社區居民自治和農村地區村民自治的同時，也不斷加大了對基層治理的人員和資金等方面的投入力度，為基層治理難題的化解和治理水平的提升提供了較為堅實的物質保障。此外，黨的十八大以來國家在基層治理方面的頂層設計的陸續出臺和不斷完善，也為基層治理績效的提升提供了很好的政策保障。投入的增加和政策供給的不斷完善，推動著我國基層治理水平不斷提升。但同時我們也要看到，當前我國基層治理中不同程度地存在治理成本不斷攀升、基層治理績效提升對治理資源投入的高度依賴、基層治理的不確定性增加和社會問題政治化傾向凸顯等問題，影響了基層治理體系和治理能力現代化的進程。

1.基層治理的成本不斷攀升。在漫長的封建社會時期，縣一直是我國最低的行政層級，中央政府對于鄉鎮地區在治理上的資金和人員投入甚少，鄉鎮地區的治理主要依靠鄉紳。新中國成立后，鄉鎮被正式確立為我國最低一級的行政層級，國家投入到鄉鎮地區治理中的人力和資金日漸增多，經過不斷的變革和調整，鄉政村治成為我國鄉村地區治理格局的基本特征。在城市，街道辦事處和社區構成了城市基層治理的兩級。其中，街道辦事處是市轄區政府的派出機構，屬于政的范疇，而社區作為城市空間的基本單元，屬于自治的空間。基層治理面對的對象較為復雜，治理的事務存在較大的不確定性，治理任務繁重。基層治理的重要性和復雜性，決定了國家在大力推動基層社會自治、提升基層治理能力和水平的同時，也需要不斷加大對基層治理的資金投入和政策供給，以實現基層善治的目標。同時，由于鄉村和城市社區屬于自治的場域，國家不需要投入過度的人員和資金等治理成本。充分挖掘鄉村和社區內生的治理資源，激發自治主體內在的治理動機和治理能力來提升鄉村和社區治理的水平，既符合村民自治和居民自治的內在要求，也有利于節約國家有限的治理資源。

基層治理是政府治理與基層群眾自治的有機結合。但是，我國基層治理在近些年來呈現出政府在基層治理中的嵌入越來越深，基層群眾自治空間被不斷壓縮，政府自上而下構建起的嵌入式基層治理機制，導致政府用于基層治理的成本不斷攀升。改革開放以來，伴隨市場經濟體制改革的深入推進，單位制社區逐漸解體，原本在城市社區治理中扮演重要角色的單位在城市基層治理體系中逐漸邊緣化，街道和社區成為城市基層治理的基本單元，因承擔較多的行政事務導致社區居民委員會等自治組織的行政化色彩嚴重，城市社區治理的運行成本隨之攀升。在鄉村地區，農村稅費改革之后，農民不再向國家繳納農業稅和各類統籌及附加費用，村級組織的運轉經費和村干部的工資等完全依賴上級財政的撥付，村級組織和村干部的行政化問題愈發凸顯，國家用于鄉村地區的治理成本也在不斷增加。

2.基層治理的績效提升存在較強的資源依賴。基層治理是國家治理的基礎，基層治理對于國家治理的重要意義使得國家愿意在基層治理上投入一定數量的治理資源。基層治理涉及到的治理對象眾多且差異性較大，需要處理的治理事務種類繁多，絕大多數治理問題在基層生成，化解這些治理難題也需要依靠基層，基層治理的現實處境決定了只有為基層治理供給較為充分的治理資源，才能實現提升基層治理水平、改善基層治理績效的目的。但是，由于國家掌握的治理資源是有限的，如何將有限的治理資源在種類繁多的治理場域進行分配是關系到國家治理水平和治理能力能否得到有效提升的關鍵因素之一。近些年來，我國各級政府用于基層治理的資源不斷增多，鄉村和城市社區運行經費已經完全由財政負擔，以大學生村官、三支一扶、第一書記、扶貧工作隊等為主要形式的外部治理力量不斷嵌入到城市社區和鄉村地區的基層治理中，城鄉基層治理在資源配置上得到了切實的保障，城鄉地區基層治理的績效也不斷改善。

外部治理資源的輸入為我國城鄉基層治理水平的提升提供了堅實的物質和人力保障，但同時也催生了基層治理對于外部資源輸入的依賴，基層治理主體在日常的治理過程中養成了等靠要的思想，形成治理績效的改進在很大程度上依賴外部治理資源的路徑依賴。由于國家能夠供給的治理資源是有限的，精準扶貧、鄉村振興等戰略的實施使得鄉村地區成為近些年國家治理資源投入的重點區域，如果完全依賴外部治理資源的輸入來提升和改善基層治理績效，那將會使得基層治理秩序難以長期維系，外部治理資源的撤離將會使看似秩序井然的基層治理頃刻間陷入失序的困局。

3.基層治理秩序缺乏韌性。基層治理直接面對廣大人民群眾，了解基層群眾的心理訴求并對基層群眾的行為進行較為較為準確的預期，是基層政府和工作人員提高防范和應對治理風險，提升基層治理水平和能力的根本前提。新中國成立以后的很長一段時期內，高度集中的計劃經濟體制將城鄉居民整合進國家治理體系之中，城市的單位和鄉村的人民公社對基層民眾的心理訴求和行為特征有著較為清晰的了解，基層治理處于有序的狀態。改革開放以后，市場經濟體制改革的啟動和深入推進，加速了傳統的單位制社區的解體，使得單位在基層治理中的作用不斷弱化。城市職住空間的分離和居住空間的分異，催生了異質性社區的興起，社區對于居民來說僅僅就是居住的空間，社區與居民之間的疏離感不斷增強，城市基層政府和社區對于轄區內居民的個體信息缺乏基本的了解，對居民的心理認知和行為預期難以作出有效的準確判斷，城市社區治理面臨的不確定性風險日漸增多。

在鄉村地區，鄉鎮政府取代人民公社體制后，原本參加集體生產活動的鄉村居民開始了以家庭為單位的生產經營活動，村民之間的聯系日漸松散。城鎮化浪潮的啟動，使得大量鄉村人口開始進入城市，鄉鎮政府、村委會與鄉村居民之間的聯系不斷減少。2004年農村稅費改革實施之后，鄉鎮政府和村委會干部長期承擔的收取農業稅費的工作基本終結。農業稅費的減免，切實減輕了農民的負擔，但也給基層政府和工作人員與鄉村居民之間的交往格局帶來了深刻的變革。農業稅費收取的過程，不僅是基層政府及其工作人員幫助國家實現從鄉村地區汲取必要治理資源的過程，也是基層政府及其工作人員與鄉村居民交往不斷加深的過程。在農業稅費的收取過程中，鄉鎮政府和村級干部對于鄉村居民的生活現狀、心理認知都較為熟悉，可以較為準確地預知村民的行為，進而為基層治理秩序的實現和維系提供幫助。而農業稅費減免后，村民與鄉鎮政府和村級干部的聯系幾乎中斷，基層治理者對于村民想什么、村民要什么、村民希望政府為他們做什么等問題缺乏真實的了解，難以預見并采取措施來防控基層治理中可能遇到的各類問題，基層治理面對的不確定性風險增多，基層治理秩序缺乏韌性，剛性的基層治理秩序極易被突發性事件打破。

同時，改革開放以來，快速增長的經濟讓廣大人民群眾的物質文化生活水平有了質的提升，人民群眾的整體滿意度有了顯著上升。但由于在國民收入分配中存在不同程度的不公平以及基本公共服務供給存在較大程度的不均等，使得很多基層民眾的心理不同程度地存在相對剝奪感。他們雖然從經濟和社會發展中獲得了很多的收益，但是很多基層民眾的獲得感和幸福感并未隨之相應的提升，相對剝奪感心理的存在使得很多基層民眾行為預期的不確定性顯著增加，很多原本不會發生的治理難題可能會在不經意間出現，基層治理的不確定性風險不斷累計，從而增加了基層治理的難度。

4.基層社會問題政治化傾向凸顯。基層治理是國家治理中最基礎單元的治理，直接面對具體的社會問題，如何認識和看待基層治理中遇到的各種問題，并對具體的需要治理的社會問題進行定性，關系到基層治理主體采用何種手段來處理和化解社會矛盾，進而影響到基層治理的成本投入和具體的治理績效。同時，社會問題的性質界定，直接影響到作為公共政策議程起點的政策問題的界定，進而影響到政策方案的制定和執行。不同于其他類型的治理實踐，基層治理直接面對具體的人民群眾，基層群眾在生產、生活和社會交往過程中因利益分歧和價值沖突而產生的矛盾和問題較多，基層治理秩序的實現和維系難度較大，特別是要實現不出任何問題的完全的穩定基本是不可能的。對于基層治理中遇到的問題，需要注意分清是單純的社會問題還是政治問題，然后根據具體的情況的來施策。如果是單純的社會問題，屬于人民內部的矛盾，不需要過于擔憂，通過明確各方的權利義務和協調各方的利益訴求來達成共識，以實現化解基層治理難題的目的。如果是政治問題，那就需要引起基層治理主體的高度關注，必要時需要上級黨委政府和有關部門的介入來認真地加以分析和應對。

改革開放以來，經濟建設成為黨和國家工作的中心任務，地方政府之間圍繞著GDP等經濟指標展開了激烈的競爭。同時，伴隨市場經濟體制改革的深入推進，社會群體的利益分化也不斷加劇，不同社會階層之間的利益分歧和價值分異引發的社會沖突不斷增多，維護社會穩定成為中央對地方、上級對下級進行考核的重要指標，地方政府在社會治理上的行為策略也發生著深刻的變化，正常的社會問題被當做政治問題來處理的社會問題政治化傾向凸顯。當前在我國基層治理實踐中，社會問題政治化傾向尤為突出。一方面，基層民眾情緒的政治化傾向凸顯，對于自己正當的權益訴求不同程度地存在“不鬧不解決”的心理認知，很多原本可以通過制度化渠道和常規路徑解決的問題，基層民眾“習慣于遇事找關系、走門路，遇到糾紛和沖突，不能夠正確運用法律手段依法維權，要么忍氣吞聲不維權，要么‘信訪不信法，越級上訪，纏訪鬧訪，甚至采取極端手段和方式”[2]來尋求問題的解決之道。基層民眾傾向于選擇走上訪特別是越級上訪的渠道來解決問題，不僅導致常規治理路徑資源的閑置，也不同程度地增加了基層治理的成本和風險。另一方面，基層政府官員在維護穩定的壓力下易于將社會問題政治化，對于基層民眾通過正當途徑反映的問題和表達的訴求，基層治理主體常常會與政治掛鉤，用政治的思維邏輯和治理手段來處置日常的社會問題，不僅使社會問題難以得到有效及時的解決，更加重了基層治理的成本和難度，易于引發新的治理問題。

二、基層治理困境生成的誘因：技術治理的導向

基層治理是國家治理的根基，“郡縣治，天下安”。黨的十八大以來，黨中央和國務院不斷推進治理重心下移和治理資源下沉，中央和各級政府在基層治理的資源供給和人力保障上給予了較為堅實額支撐，我國的基層治理取得了長足的進步。由于當前我國正處于體制轉軌和機制變革的重要時期，基層治理的任務較為繁重，新問題不斷呈現，使得基層治理面臨治理成本上升等難題再所難免。但是，基層治理中出現的對外部治理資源的高度依賴、基層治理面對的不確定性風險增多和基層社會問題政治化傾向凸顯等治理困境的出現，不能完全歸咎于當前我國基層治理所處的外部環境使然，過于重視治理體制和機制的構建、重視治理技術的更新和運用、只見事務不見人的技術型基層治理思維是誘發我國當前基層治理困境的重要原因之一。“技術治理的核心即為主要依托于技術或者制度，這也意味著向中性化、去價值化和去意識形態化的治理轉變”。[3]技術型治理思維主要是指治理主體在治理過程中重視通過管理技術和科學技術的應用來解決治理任務，塑造治理秩序的治理思維。具體來說，在管理技術上，技術型治理思維側重于構建層級分明、組織嚴密的治理體制，以實現對治理對象的全方位的管理。例如，在城市社區治理中被廣為應用的網格化治理技術。在科學技術上，技術型治理思維非常推崇將引進先進的科學技術和手段引進到治理中來，以實現利用科技手段幫助降低治理難度和提高治理能力的目的。例如，伴隨大數據、人工智能和云計算等技術的日漸成熟，很多城市在基層治理中推動的智慧社區建設。當前，技術型治理思維在我國基層治理中表現的較為突出，管理技術和科學技術在基層治理中的應用，有力地提升基層治理的水平，基層治理績效得到明顯的改善。但是，長期以來只見物不見人的技術型治理思維，也使得我國基層治理呈現出如下幾個方面的特征，致使基層治理陷入了一定的困境。

1.注重自上而下的治理體制和機制的構建，忽視內生治理力量的培育和激發。治理體制的構建和完善是治理績效提升的前提和基礎，技術型治理思維非常重視治理體制的構建。改革開放以來，單位制社區的解體和人民公社體制的終結，使得新中國成立以來構建起的城市和鄉村地區的基層治理體系基本被解構，重新構建一套結構合理、運行順暢的基層治理體制和相應的運行機制成為基層治理場域中要解決的重大任務。在城市，單位在基層治理中扮演的積極角色伴隨單位制社區的解體漸漸消退，街道辦事處和社區居民委員會在城市社區治理中開始發揮重要作用。為了有效地實施對城市基層的管理，城市政府將特定的街道和社區劃分成一定數量的網格，配備相應數量的網格員來進行網格化管理。街道辦事處雖定位為市轄區政府的派出機構，但由于其承擔了繁重的城市基層管理任務，使得其規模和人員編制不斷膨脹。社區居民委員會從性質上說屬于社區居民的自治機構，但也承擔了很多的行政事務，社區行政化現象較為嚴重。除了需要辦理必要的行政事務外，居民與街道辦事處和社區之間的聯系非常少。在鄉村地區，工業化進程的加速推動了城鎮化浪潮的開啟，大量鄉村人口進入城市，鄉村治理陷入了鄉村精英大量流失的現實困境，很多村級黨組織建設處于軟弱渙散的狀態，基層政權大都處于“懸浮型”[4]的狀態。為了解決基層治理中出現的治理力量不足的問題，國家不斷推行社會治理中心下移，而“社會治理重心向基層下移與國家權力向基層社會滲透是并行的”。[5]國家通過不斷地選派包村干部、大學生村官、第一書記和三支一扶人員等形式，從外部給鄉村地區嵌入了大量的治理力量，在幫助強化村級組織建設和提升鄉村治理水平的同時，有計劃地實施精準扶貧等項目。城市基層社區的網格化治理模式和外部治理力量大量嵌入到鄉村地區，對于構建和完善城鄉基層治理體系非常重要，但也在很大程度上擠壓了城鄉基層民眾等內生治理力量的作用空間，基層民眾的心理認知和真實訴求很難在基層治理體制內得到及時有效的反映，內生治理力量在城鄉基層治理體系中的缺席，不僅大大增加了城鄉基層治理的成本，也不利于基層治理資源配置效率的提升和基層治理績效的改善，基層治理呈現出明顯的“行政吸納社會”[6]的特征。

2.注重治理技術和手段的更新，忽視多元利益和價值訴求的調解與平衡。“技術性治理的興起，實際上是近年來國家基礎權力建設的必然結果”。[7]為了有效提升基層治理的水平和績效，技術性基層治理思維不僅非常注重治理體制的構建和完善，更加注重依靠技術手段的不斷更新和完善來提升基層治理的水平和成效。由于基層治理面對的微觀性的具體事務較多、對象較為復雜，治理難度相對較大，需要借助于一定的技術手段來完成基層治理的任務。例如，為了實現城鄉社區公共安全治理有序的目標，除了配備一定數量的管理人員外，通過安裝攝像頭等監控設備、建設一體化的安全監管平臺等技術手段可以很好地起到預防公共安全事故發生和降低犯罪率的治理目標。近些年來，在我國城鄉基層治理實踐中，國家投入到基層治理的資金中的很大一部分被用于購置和更新各種類型的機器設備及其組成的各種技術平臺，有力地推動了基層治理技術和手段的現代化水平，為基層治理水平和能力的提升提供了堅強的技術保障。特別是近幾年伴隨大數據、人工智能和云計算等技術的快速發展和日漸成熟，基層治理中利用的先進技術和手段越來越多，智慧治理正逐漸從理想和規劃變成現實，使得基層治理主體在治理問題的精準設別、治理方案的有效制定和治理成效的科學評估等方面的水平和能力有了顯著的提升。但同時我們也要注意到，基層治理中遇到的各種類型的難題，從根本上來說還是所涉及到的不同對象之間存在利益上的分歧和價值上的沖突。在技術性治理模式下，“由于基層政府尤其是鄉鎮政府面臨著‘上面千條線、下面一根針的現狀，各類的規范化、任務化的考核指標體系內容多、要求高，這使鄉鎮政府面臨著巨大的執行壓力”[8]，基層政府根本無力及時且有效的回應基層民眾的價值訴求。基層治理中所利用的技術手段僅僅能夠幫助治理主體收集、處理和分析必要的信息并提供一定的方案作為參考，治理難題的化解最終還需要基層治理主體對利益上存在分歧和價值上存在沖突的對象之間進行必要的調解，推動彼此達成利益的共贏和價值上的共識，以實現從根本上解決特定基層治理難題的目標，單純依靠技術手段的更新和技術水平的提升來實現治理秩序的技術路徑存在很大的隱憂，極易引發基層治理“內卷化”[9]的問題。

3.注重外生治理秩序的塑造，忽視內生治理秩序的維系和利用。治理作為治理主體依靠一定的治理體制和機制，運用一定的治理技術和手段來完成特定治理任務的行為，實現和維系特定的治理秩序是治理的基本目標。從促成治理秩序達成和維系的動力來源來分，可以將基層治理秩序分為外生治理秩序和內生治理秩序兩種。外生治理秩序的塑造，有利于為內生治理秩序的生成提供良好的外部環境，而內生治理秩序的生成也有利于降低外生治理秩序實現和維系的成本，內生治理秩序和外生治理秩序的共同作用，是推動治理秩序得以長久維系的前提和基礎。外部嵌入的治理力量和外部供給的治理資源，有利于外生治理秩序的實現和維系。但是，如果過于強調外生治理秩序的塑造，不注意激發內生治理秩序的生成，不僅會導致治理的成本居高不下，而且會使得治理秩序出現剛性過度和柔性不足的困境。

基層治理作為國家治理的基礎，基層治理秩序的實現程度和維系狀況直接關系到國家治理秩序的實現和穩固程度。技術型治理模式以基層社會秩序是否穩定為判斷基層治理績效的首要前提，存在基層治理不能出事、更不是出大事的思維定式，對外在治理秩序的強調勝過內生治理秩序的激發和維系。技術型基層治理思維通過自上而下構建層級制的基層治理體制和不斷引進并更新治理技術等手段，在基層治理的秩序塑造上取得了一定的成效，基層治理基本處于可控的穩定狀態之下。但是，這種基層治理秩序的實現，是依靠外部治理資源的不斷輸入、外部治理力量的不斷嵌入和技術治理手段的不斷利用為前提的，存在嚴重的資源和技術依賴，基層治理秩序的維系成本較高。而且，這種技術型基層治理思維構建起的基層治理秩序存在比較強的剛性特征，主要是依靠自上而下的層層強化來確保基層治理秩序的達成，遇到不確定性或突發性的治理難題時，基層治理極易陷入失序或無序的狀態。

三、基層治理困境的消解：從技術治理走向價值治理

基層治理是國家治理的基礎環節，但在治理權限的配置與治理任務的承擔上存在著極大的不均衡問題。基層治理涉及的治理事務多、牽涉對象的異質性較強、治理難度較大，而基層政府等治理主體的治理權限非常有限，在很大程度上影響到基層治理水平的提升和績效的改善。國家通過自上而下的資源輸入和治理力量嵌入，使得基層治理獲得了源源不斷的資源供給和力量支撐，加之現代治理技術和手段在基層治理中應用場景的不斷拓展和應用程度的不斷加深，我國基層治理取得了顯著的成效，但也陷入了治理成本不斷上升和治理績效對治理資源高度依賴的困境。面對基層治理中民眾行為預期不確定性增加和社會問題政治化傾向較為凸顯的治理現狀，國家除了要繼續推動治理重心下移和治理資源下沉，并在保障現有治理技術平臺不斷升級的同時積極引進新的治理技術手段的同時，還需要推動基層治理從單純重視技術治理轉變為技術治理與價值治理并重，用價值治理來改變基層治理成本不斷上升和治理秩序較為剛性的治理困境，推動基層治理實現外生和內生治理秩序相互促進和諧共生。

1.推動基層治理回歸價值治理本位。20世紀90年代以來，治理理念雖被引入國家政治生活并逐漸付諸實踐，但治理長期以來都被當做是管理在使用，治理成為以政府為主導的治理主體利用一定的技術手段和治理體制來實現和維系特定治理秩序的行動，治理理念所需要的多元治理主體參與治理的治理框架并未構建起來。因此，要想消除當前我國基層治理面前的諸多困境，首先要解決的問題便是要變革將以治理之名行管理之實的做法，讓治理真正回歸治理本位。治理是包括治理主體和治理對象在內的多元力量共同參與的活動和過程，治理主體之間、治理主體與治理對象之間、治理對象之間在利益訴求和價值預設等方面通常會存在一定的差異，而治理的過程就是多元力量之間展開的利益博弈和價值調適的過程。因此，在治理實踐中，治理主體不能無視或忽視治理過程中多元力量之間的利益訴求和價值判斷，完全依靠外在治理主體和技術手段來將各類力量整合進外在的治理秩序，是難以從根本上解決基層治理難題和實現基層善治目標的，在借助于技術治理的同時，推動基層治理回歸價值治理本位是降低基層治理成本、增加基層治理韌性的重要路徑。為此，治理主體需要對治理涉及到各種主體、對象等力量的利益訴求和價值預設都有比較清晰的了解，讓各類力量的利益訴求和價值預設能夠得到清晰的表達，并提供必要的平臺和空間讓各類力量展開對話，推動各方利益訴求和價值預設達成平衡，最終實現完成治理任務和消解治理困境的目的。

2.給基層社會中的弱勢群體賦予必要的權利，塑造穩定的基層社會結構。基層治理直接面對的是廣大具有現實利益訴求和價值判斷的民眾，基層民眾既是治理的對象也是參與治理的主體，他們的利益和訴求在基層治理的場域中應該獲得明確的表達機會，其正當的利益訴求應該得到切實的維護和保障。但是，在基層治理的實踐中，絕大多數基層民眾缺乏表達自身利益訴求的渠道和機會，基層治理成為基層政府等治理主體推廣實施其指定的治理方案的過程，而對于治理方案的討論和制定過程，基層民眾缺乏必要的知情權、參與權和決定權，這也是為什么基層民眾對于基層政府的治理方案存在不合作甚至是抵制的重要原因。而且，基層場域中力量對比的失衡，也加劇了基層社會結構的不穩定性，進而影響到了基層治理秩序的塑造和維系，極易引發新的治理問題。“農民與基層組織是中國鄉村治理中不可或缺的基本主體，只有充分調動他們的積極性和能動性，方能共同維持基層社會的公共秩序”。[10]因此，我們在推動基層治理體制和技術不斷完善的同時，也要注重給基層社會中的弱勢群體賦予必要的權利，基層治理方案的制定環節要充分聽取基層民眾的意見和建議，賦予基層民眾擁有在關系其切身利益問題的治理方案上的表決權，以塑造穩定的基層社會結構，從而為基層治理中多元力量之間的利益博弈和價值調適搭建公正的平臺，以達到增加基層民眾行為預期的穩定性和增強基層治理秩序的韌性的目的。

3.擺脫對外部治理資源和治理技術的過度依賴，注重內生治理力量的培育和內生治理資源的挖掘利用。基層治理也涉及到的治理事務繁重，需要一定數量的治理資源的供給和治理技術手段的應用。在等級制的行政管理體制現狀面前，基層治理主體擁和能夠支配的治理資源非常有限，外部的治理資源供給和先進的治理技術手段的應用是保障基層治理能力提升和績效改善的重要保障。但是，基層治理也不能陷入對外部治理資源和治理技術的過度依賴，基層治理面臨的新情況和新問題會不斷增多，而外部治理資源的供給始終是有限的，治理技術也不能完全取代治理主體的功能和角色定位。因此，我們在利用好外部治理資源和治理技術的同時，更需要注重基層空間中內生治理力量的培育和內生治理資源的挖掘利用。具體來說，在內生治理力量的培育上，要賦予基層民眾基本的參與治理的權限，激發他們參與基層治理的熱情，提升參與治理的能力。基層民眾不僅是基層治理的對象，更是參與基層治理的主體之一，要改變基層民眾僅僅是治理對象的角色定位，沒有基層民眾參與的基層治理，不僅治理成本居高不下，治理秩序也非常脆弱，基層治理績效的提升和基層治理秩序的維系都需要基層民眾的積極參與和有效維系。在內生治理資源的挖掘利用上，基層治理不同于其他類型的國家治理，基層治理不僅需要硬法，也需要講求一定的情和理。城市社區和鄉村地區擁有市民公約、村規民約等很多的“軟法”，這些治理資源的挖掘和利用，為基層“軟治理”[11]的實施提供了充足的空間，可以有效地彌補法律、法規和政策文件等在基層治理中存在的彈性不足的困境，在有效降低基層治理成本的同時不斷提升基層治理的成效，提升基層治理秩序的韌性。

結 論

基層治理是國家治理的基礎，不僅承擔著繁重的治理任務，更承擔著維系國家和社會穩定的重任。基層社會的穩定，根本上歸結為基層社會交往的有序和基層社會結構的平衡與穩定。民眾對基層治理現狀的接受和基層治理秩序的認可，不是因為治理者采用了如何完備的治理結構、什么有效的治理手段和如何先進的治理技術，而是因為基層社會擁有一個平衡且運行有序的社會結構，可以將各種社會問題在該社會結構內部加以有效的化解，以維持基層社會彈性的治理秩序。平衡且有序的基層社會結構的實現，需要基層治理者變革傳統的以技術為導向的治理模式，注重對基層民眾的利益訴求和價值取向進行認真的傾聽并采取有效的回應，通過賦權和引導等手段充分發揮基層民眾在基層治理中的主體作用，推動基層治理內生秩序的生成和維系，以降低對外部治理資源輸入和治理力量嵌入的依賴，在改善基層治理績效的同時實現降低治理成本的目標，最終實現基層善治的目的。

參考文獻：

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