監察委調查權程序審視

拜榮靜 羅桂霞

摘要：監察委調查權是國家為實現高效反腐，通過《監察法》新賦監察機關一項重要監察權力。礙于監察權職能全覆蓋的實際，理論上平行于行政權、立法權、司法權的監察權，在國家權力結構中實際處于“高位”狀態。又因《監察法》對處于監察權核心地位的監察委調查權的權力載體——監察調查措施實施規制不足、對監察委調查權運行正當程序規范闕如等問題，實際上造成監察案件質量存憂、監察權力運行合法性堪憂、權力失范等不良法律后果。本文在對監察委調查權有關程序問題進行梳理的基礎上，通過分析這些問題成因及其可能產生的危害后果，提出對監察委調查權程序運行進行合理規制的對策建議，以期有益于監察權的良性運行。

關鍵詞：監察委員會;調查權;立法規制;

一、引言

黨的十九屆五中全會既為未來國家治理能力和治理體系現代化建設設計了宏偉藍圖，同時也為實現這一宏偉藍圖提出了具體措施。未來在建成“法治國家、法治政府、法治社會一體化，實現國家治理效能新提升”遠景目標的過程中，法治或將成為國家治理的基本方式。政府作用能否更好發揮、政府公信力能否獲得顯著提升，最終取決于公權力是否受到應有的監督和制約。

權力應當受到制約和監督已成為不爭的事實。監察權作為一項與行政權、立法權、司法權并行的國家權力在法律層面被正式確立，是國家高效能反腐敗工作實現法制化的重大突破。這既為監察機關查辦職務違法、犯罪案件依法賦權，又為監察機關依法履職提供法治保障。但《監察法》就賦予監察機關調查權的權力本身及其運行的相關規則仍然存在疏漏。監察委調查權作為與刑事偵查權具有類似職能的公權力，對其爭議的問題源自對監察機關職務犯罪案件調查權性質理解產生不同。即調查權雖然屬于對涉嫌犯罪案件事實及證據的查明，但法律卻規定監察機關行使調查權不受《刑事訴訟法》的規制。由于監察委調查權行使調查行為不受《刑事訴訟法》的約束和調整，故而導致調查權的性質界定、調查權的行使規范以及調查過程中留置、技術調查等措施的適用均缺乏相應程序規則。

對于上述爭議問題的解決，有論點認為，偵查的本質就是調查，偵查和調查的本質上并無區別。對犯罪案件的偵查是調查，對違法活動乃至違紀活動的調查也是調查。[1]該論點認為調查并不排斥偵查，而偵查亦是涵蓋于調查涵義范圍之內，故調查的對象內容部分與偵查對象內容存在重合，而兩者重合部分所適用的要求和標準應當一致。這種重合在《監察法》中有著明顯的體現，監察機關針對職務違法犯罪行使調查權，采取的調查措施主要有談話函詢、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置、通緝、技術調查、限制出境等措施。這些監察調查措施與《刑事訴訟法》中規定訊問犯罪嫌疑人、詢問證人和被害人、勘驗檢查、搜查、查封、扣押、鑒定、技術偵查措施、通緝等刑事偵查措施不但表述類似，法律效果也基本一致。《監察法》規定了監察調查證據的收集、固定、審查、運用等要求和標準一律和刑事訴訟法的要求和標準相一致。[2]同時，《監察法》還明確監察委行使調查權的目的是收集被調查人有無職務犯罪的線索以及犯罪情節輕重的證據，用以查明違法犯罪的事實。這與《刑事訴訟法》第115條對刑事偵查目的的規定基本一致。

但由于監察調查行為針對的對象既包括違紀對象，還包括違法、犯罪對象，所以監察委調查權的內容除了和刑事偵查權有相互重合的部分之外，還具有獨立于刑事偵查的違紀案件調查這一內容，二者實則并不完全等同。顯然，法律明確規定了監察機關行使調查權不受《刑事訴訟法》的約束，說明無論職務違法還是職務犯罪案件的監察調查權性質，均區別于刑事犯罪的偵查權。與刑事偵查權相比，監察委調查權在權力內容重合部分，權力運行的法律效果與刑事偵查權相同，而此范圍之內，《監察法》和《刑事訴訟法》對兩種權力運行過程卻分別采取了不同的程序制約標準。因此，這種雙重程序規制立法，所滋生的權力與權力以及權力與權利之間的不對等、不平衡才是監察調查權問題的根本所在。且即便在上述范圍之外，《監察法》對監察委調查權的約束和控制也極為寬松。和偵查權相比，監察委調查權適用程序不夠公開透明、概念界定不清。監察委行使調查權獲得的各類證據，在案件審查起訴階段和案件審判階段適用非法證據排除規則表述晦澀，特別是對“非法”判斷標準指代不明，有可能導致依據監察委調查權獲得的證據，在非法證據排除進程中陷入法律適用的實踐困境。這也充分表明，法律對監察委調查權的行使沒有如《刑事訴訟法》對待刑事偵查權一樣，設計出類似完整的控制程序;與刑事偵查措施的實施規范相比，《監察法》中部分調查措施的適用規范過于原則，二者呈現出不同樣態：監察法對調查措施運行的程序控制標準十分寬泛，二者沒有形成同等對待，意即《監察法》關于職務犯罪被調查人的權益保障規定，明顯不如《刑事訴訟法》對犯罪嫌疑人權益保障的充分。

二、監察委調查權程序疏漏

《監察法》是監察調查權行使的實體法根據也是程序法依據。監察權具有的“平衡國家權力關系調節器”的天然性質和“以權制權”特殊職能[3]能否最終健康呈現，取決于處于其核心地位的監察調查權能否受到正當程序規制。作為“形式的法律”的程序法，它如同桅桿頂尖，對船身最輕微的運動也會做出強烈的擺動。[4]而正當程序就像一個實行嚴格質量控制的工廠，從其中產出的數量必然受到嚴重的削減。[5]亦然，《監察法》的程序法性質對監察調查權運行“航向”及其職能實效也必然應當發揮“舵手”的把控作用。但現有程序設計顯然過于原則，《監察法》及其相關規范關于監察委調查權行使載體的監察委調查措施，對其適用目的、適用條件、適用對象等具體實施程序規則，均沒有做出明確和詳細的規定。

（一）關于“談話”調查措施

系統分析《監察法》，“談話”內容依法可以作為監察委調查證據使用，并與其他相關證據共同用以確定被談話對象法律責任有無。因此，“談話”內容有可能會對被談話對象產生不利法律后果。也即“談話”可能會影響到被談話對象切身權利義務及其法律責任實質有無。“談話”還是監察機關行使監察調查權收集調查證據的主要手段之一，但《監察法》未對此作詳盡規定。《監察法》規定了與“可能發生職務違法的監察對象”“談話”，但并未對這類對象進行列舉或對其標準作出界分，對“談話”適用條件也沒有明確規定。在規定“委托有關機關”進行談話中，“有關機關”的界定也不清晰。可供選擇的談話方式亦未簡單列舉。而類似于依法可被禁止性的“談話”方式、內容，及其如何被視為違法性因素從非法證據排除的角度給予排除的規范更為闕如。

《監察法》對“談話”措施中的權力限制和約束沒有提及。監察機關在對被調查人采取“談話”措施前、實施措施中，應當履行一定的前置性義務，并對某些權力運用的尺度給予一定的限制和約束。這樣做一方面能夠使得被談話對象提前了解自己在監察談話中的權利與責任，以便其在信息對稱的情況下權衡利弊，作出較為理性的選擇。另一方面也通過對監察機關義務的設置、被談話對象權利的規定，保證監察調查權的合法運行。這既是賦予被調查人一定的權利，用以和強大的監察調查權抗衡，起到保障被調查人人權的法治作用，同時也是用以監督和制約權力，起到約束和限制權力恣意的作用。但《監察法》對這些關鍵性事項的規定語焉不詳：比如，《監察法》未明確“談話”不得以誘導的方式進行的限制;監察機關對被調查人采取談話措施前應當告知其法定的權利義務等。

（二）關于“訊問”、“詢問”措施

監察調查訊問措施相對于刑事偵查措施的“訊問”措施，程序性規范明顯不足。《監察法》對“訊問”措施僅作了簡單規定[6]，對“訊問”中“涉嫌”的判斷依據、訊問的條件、時間、地點、訊問的流程、方式、訊問中調查人員的人數要求，以及訊問過程中的權利法律救濟如何展開等細致內容，《監察法》均未作具體回應。

《監察法》明確了在調查過程中監察機關可以詢問證人等人員。系統理解《監察法》不難看出，“詢問”措施從性質和適用目的看實質上承擔著監察委調查案件事實的工作，適用“詢問”措施的目的是為收集、獲取證據以便查明違紀、違法乃至犯罪的案件事實，以便確定案件當事人法律責任的有無。這一關徹當事人切身合法權益事項的重要措施，《監察法》僅用一個法條一筆帶過，有關涉及“詢問”適用的具體條件、程序規范、證人范圍的確定、詢問證人采取的方式、詢問地點的確定、每次詢問的最長時長等程序性事項，也均未作出任何具體規范。

同時，對監察機關實施兩項調查措施應當履行的義務、需要遵循的要求和條件、應當承擔的法律責任，以及被詢問對象應當享有的權利和應承擔的義務等事項，《監察法》也沒有制定相應的規范予以明確。這使監察調查權呈現出明顯的權責不對等樣態。

（三）關于監察技術調查措施

1.技術調查權概念。技術調查權概念在監察技術調查權研究領域中處于“元概念”的角色[7]，技術調查措施是技術調查權法律概念在監察法律體系當中的規則載體。對技術調查權的法律概念在《監察法》中作出明確界定，有助于對技術調查措施的特性、類型等相關問題作出準確理解和把握，從而有助于監察技術調查權的規范有序運行。然而，整個監察法規范體系內，并未載有這一法律概念的界定，這使得監察技術調查和刑事技術偵查兩種措施，在法律部門歸屬問題、對象種類、程序規制及二者關系等相關事項上，易發生觀念上的混同和概念上的模糊。具體如，技術調查就是技術偵查，技術調查措施的種類和技術偵查措施的種類一致或類似。但很顯然，如果將技術調查等同為技術偵查，則兩者在權力性質方面就會歸屬為同一性質，這明顯與監察權獨立于司法權、行政權的監察權性質相矛盾。基于這種現狀，《監察法》應當從法律層面就技術調查權的概念、技術調查措施的運用范圍、技術調查措施的類型等相關內容予以明確，以防范因適用上的疑惑而產生的法律適用難題。此外，《監察法》要求運用技術調查措施獲得的證據，應以刑事審判中的證據標準予以衡量和判斷，這更給技術調查措施的實踐運用和理論上的評判造成困擾。

2.技術調查權程序。由于技術調查措施自身特性，采取技術調查措施對私權侵犯的可能性較大，因此監察規范應當就其適用條件和程序等事項作出更為詳盡、嚴格的規范。同時，也為防范監察機關可能出現的權力過限行為，法律應當賦予被采取技術調查措施的對象以一定的權利救濟途徑。然而，有關技術調查權的程序性規范，《監察法》僅作了宣示性規定。對其中“嚴格”的標準、“批準”的具體內容，決定主體，程序、技術調查措施適用的主體、對象條件，技術調查措施被“批準”后執行機關如何確定，以及“手續”的具體指代等問題所涉及的相關法律事項，在《監察法》內無明確具體規范。關于技術調查措施的各內容事項，《監察法》也只規定“批準決定應當明確采取技術調查措施的種類和適用對象”，而具體采取的種類、適用對象以及對象范圍的確定、適用技術調查措施必要條件的限定等事項在《監察法》中均未涉及。現行監察法律體系下，若決定機關違反法律規定批準適用了監察規范未明確規定的技術調查措施，調查收集職務犯罪證據，對該證據，依照《監察法》規定按照刑事審判關于刑事犯罪證據的標準予以判斷和衡量，很難不被非法證據排除規則排除在證據資格之外。一旦排除，監察委調查權的合法性就會因此遭受質疑，由此帶來的一系列的法律問題，又將對監察技術調查權運用的合法性造成法律上的困擾。

3.技術調查手續。“手續”一詞本身即可指代某一類事項的具體程序。故“手續”一詞實為代詞，通常指代某一具體事項的辦理過程。該詞在能夠指代某一事項之時，通常是因其所指代的某一事項本身已經被賦予和規范了某種具體程序，為了方便表述，便以“手續”一詞用以指代該事項的程序性事務。顯然，“手續”一詞的出現本身蘊含著某種程序在內，其運用也以存在既定程序為前提。如前文，綜合監察法律規范，“手續”一詞在《監察法》有關技術調查權規范中出現，并不具備存在既定程序的條件。因此，此處規范中的“手續”術語運用極為不規范、不嚴謹，對此立法表達，監察法律規范有責任對疑義部分進行補缺。

監察委調查措施適用中存在上述問題，均充分表明《監察法》關于監察委調查權的運行過程缺乏正當法律程序控制，尤其缺乏關于運用監察調查措施收集獲取證據的正當程序，缺乏監察委調查權力運行的內部審查機制及外部正當程序控制，缺乏被調查人權利救濟路徑設計。這些規定的缺失，使得監察委調查權行使的法律效果及其正當性遭受質疑。

三、監察委調查權運行程序隱憂

監察法律規范同其他部門法之間銜接闕如，引致監察委調查權行使相對封閉。監察委采取調查措施行使監察調查權缺乏正當程序控制，使得監察委調查權行使的合法性和正當性不得保障，監察委調查權運行內部審查機制及外部正當程序控制的缺位，是監察調查權監督和制約不足的主要因素。相對監察調查權行使主體權能設置，監察法對被調查對象的權利配置及權利救濟存在嚴重不均衡，使被調查對象權利保障供給相對不足。這是造成監察委調查權運行程序問題的根本緣由，也是給監察委調查權的行使帶來諸多隱憂的問題所在。

（一）權力行使相對封閉，案件質量存憂

監察權覆蓋所有行使公權力公職人員的職能定位，使得實踐中監察權在國家權力結構中處于更高的政治地位。與此同時，監察機關行使監察調查權，也不受行政機關、社會團體和個人的干涉。基于這些現實，即便《憲法》和《監察法》明確規定全國各級人民代表大會對監察權的監督權力，但這一監督力量如何展開監督，《監察法》欠缺進一步安排，致使這種監督在實踐操作層面實則無法發揮實效。由此在整個國家權力管理系統內，造成監察委調查權的行使相對封閉。

1.法律銜接不暢。監察機關辦理案件不執行刑事訴訟法，只執行《監察法》及與其相關法律法規，[8]使得監察委調查權的行使過程只能受到來自于監察法而不是刑事訴訟法的調整。《監察法》規定監察委行使調查權，獲得的證據應當以刑事審判的標準來衡量和判斷，但監察法與刑事訴訟法在諸多方面的規定相互沖突，甚至內容相互矛盾。兩者在法律銜接上除《監察法》第33條規定以及2019年12月30日起實施的《人民檢察院行使訴訟規則》中有關監察機關移送案件程序方面的相關規定之外，再無其他銜接性的法律規范。《監察法》與其他法律規范之間的銜接更是顯微。

2.權力行使過程封閉。一方面，《監察法》是監察委調查權收集證據的唯一法律依據和監察法與刑事訴訟立法銜接不暢的制度困境，可能使監察機關辦理的案件所依據的證據，在收集程序法律效果層面，呈現出不合法的狀態。通過行使監察委調查權獲得的證據在案件進入審查起訴和法院審判階段，審判人員面對案件審判，依據刑事審判標準運用非法證據排除規則進行證據審查時，在選擇適用法律上將陷入困境，從而導致判決結果呈現證據不夠充分的現實問題。另一方面，監察調查措施實施過程相對封閉，導致監察委調查權行使過程封閉。監察委調查權的行使在權力系統、制度范圍、程序規范及內部審查系統上的相對封閉性，造成查明案件事實過程的公開性不足、透明度不高，而影響到案件辦理的公正性和合法性，可能造成案件認定事實不清，甚至所認定的案件事實錯誤等結果，案件的質量也令人擔憂。這也導致監察委調查權的公正性、合法性難以保障。

（二）權力制約空泛，正當程序闕如

賦予權力機關以必要的權力自由裁量空間有利于法律的穩定性，有助于國家治理能力的提升。但自由裁量權空間的過分擴張會擠兌公民應有權利空間，造成公民合法利益被非法侵害，同時，會對社會秩序的穩定造成威脅，對法律權威和政府威信產生不良影響，妨礙社會公序良俗的生成和運行。

權力必須受到制約。制約權力的方式主要有兩種類型，一種為權力制約，另一種為權利制約。權力制約的典型表現是，在工作流程中為相互沒有隸屬關系的機關之間，設置制度性關卡或限制，符合標準就放行，否則不予放行。[9]權利制約最直接表現，即為公民“廣泛分配權利——擴大權利的廣度，以抗衡權力的強度”。[10]監察法律對監察委調查權未能體現限制權力所必要的監督、制約，這與現代法治國家的要求相違背。對監察委調查權的制約，《監察法》雖然規定了人大及其常委會等權力制約途徑，但因這些權力職位同時亦為監察調查權的職能對象，因此，這種二者互為監督對象的權力制約方式，其實際效果與應然效果相比大打折扣。此外，同樣的制約效果亦涵蓋了司法機關在內。因此，實踐中，無論最高權力機關的權力，還是司法機關的權力，其對監察委調查權的監督和制約，應有的法律效果并不能被完全呈現。權利制約方式的監察法規范仍然不充分。案件調查階段，監察法關于通過被調查人進行制衡和監督監察調查權的規定不足。例如，監察委實施監察調查措施的過程中，用以對抗制約監察委調查權肆意擴張的被調查人相對應的權利，在《監察法》中存在的法律規范數量嚴重匱乏。《監察法》僅在個別監察調查措施實施中對被監察人員的某些權利作簡單且原則性的規定，用以抗衡監察調查權的過分擴張。[11]關于社會力量的監督渠道、監督的程序保障、監督權有效維護和保障的方式等涉及權利制約的具體事項，在《監察法》中均不具體明確。

前述種種問題表明，立法對監察委調查權行使條件規定極其寬泛且不夠明晰;對于監察調查權因不當或違法行使權力的責任后果、責任承擔等限權性規范規定較少，而賦權卻極大。監察委調查權權力配置明顯呈現出權力和責任不對等的權責失衡狀態。上述問題亦表明，立法為監察機關調查權賦予自由裁量權的空間范圍，遠超權力自由裁量所應有的“必要”限度，對被調查人權利保障及救濟性規定嚴重不足。這些規范的匱乏，是為監察委調查權權力制約空泛，權力運行正當程序闕如。

（三）相關程序性決定缺乏內設法制部門合法性審查，權力恣意

《監察法》同時還是一部監察組織法。《監察法》第四章監察程序是對監察權運行所作的程序性規范，第七章是對監察機關和監察人員的監督所作規范。第四章涵蓋了監察委調查權運行程序的簡單規定，比如對監察調查留置措施實施程序的規定、對詢問、訊問、搜查、勘驗檢查等調查措施的實施程序的規定。但諸如前述所言，這些規范并不具體、合理，甚至部分程序的規定不夠公開透明。

《監察法》雖然就監察委調查權相關程序性決定作出了某些規定[12]，但其合法性缺乏內設法制部門審查。關于權力行使決定程序的合法性、監察調查行為的合法性、監察委調查權運行過程的合法性、行使審查職能的具體承辦工作機構或部門也未作出具體的規定。由于上述所述問題的存在，使監察委調查權的運行成為法律監督的盲區。監察機關內部，理應設置組建相應內設專職法制審查職能機構，以履行和承擔對監察調查行為及其審批合法性審查、監察委調查權執法監督、執法過錯責任追究，以及對重大疑難案件運用和實施監察調查措施，包括開展案件調查需要組織專家對涉及公民重大人身權利的監察調查措施、進行法律論證和法律風險評估等事項開展審查的專門職能，但《監察法》中沒有明確規定，實踐中監察機關也未對類似內設法制審查職能部門進行設置和組建。根據《監察法》實施現狀，在現有監察體制及監察法律框架下，監察機關內部應設置權力合法性審查機制，內設相應的法制工作部門成為必要。這能夠預防和減少監察委調查權因監察主體責任意識不強、決策水平不高等原因，造成的程序性決定的失誤，預防和抵御因監察委調查權自由裁量過大發生的權力肆意，產生權力腐敗和權力濫用行為。

四、監察委調查權適用程序的立法規制

監察委調查權必須要受到合理的監督和制約，這既是現代法治的基本要求，也是實現國家治理現代化的應有之義。監察委調查權運行中存在的問題使學界對該權力的運行產生憂慮。如果監察委調查權脫離該有的約束和控制，整個國家的職務犯罪治理結構和治理體系可能會面臨大問題，甚至會妨礙反腐敗的法治化進程以及國家治理效能的新提升。因此，有必要從立法層面對監察委調查權進行規制。

（一）明確被調查人的程序權利保障規則

《監察法》賦予被調查人一定的知情、申訴、申請回避等保障性權利[13]，但這些權利設計能否達到其應有目的留存疑問。原因在于：一是權利規范不細致。已有權利內容規范并不具體細致，可操作性較差，程序規范不合理，程序正當化難以保障，被調查人權利難以有效維護。二是權利配比不合理。部分監察調查措施在實施過程中，因對監察機關賦權重于擔責、對被調查人賦權過分輕于監察委調查權，甚至有些被調查人依法應當享有的程序性權利未能明確，如監察措施實施過程中被調查人應獲律師幫助權等權利的缺失等。這些問題導致權力和權利未能得到科學合理地平衡，被調查人權利在程序方面處于不利地位，部分程序權利處于缺失狀態，雙方力量對比懸殊。三是權利無救濟。被調查人權利遭受監察機關職權損害時的救濟，《監察法》第49條、第60條中雖有體現，但仍然不完善、不具體。對于一旦出現錯誤實施監察調查措施的機關及其審批機關、維持錯誤適用監察調查措施決定的復審、復核機關，申訴維持機關的責任及相應的法律制裁措施未作出規定，尋求司法救濟的權利規定不到位，使權利救濟被虛置，權利流于形式而無法獲得實質保障。

1.完善細化程序性權利。“被監察者權利的保障與監察者權力的運用具有同等重要性，兩者在實踐上應當協調實現，不應片面強調其中一方而犧牲另一方。”[14]依據我國憲法中關于人權保障的基本原則，結合《監察法》中關于監察委調查權與被調查人權利雙方力量不平衡、被調查人權利保障不充分的現實狀況，有必要從程序層面對被調查人的權利作如下保障：一是從法律角度對被調查人已有程序性權利進行細化和完善，保證被調查人權利得以有效維護和實現。如完善申請回避的權利。《監察法》關于有權申請回避的主體的規定，包括“監察對象、檢舉人及其他有關人員”，因此，申請回避的主體自然涵蓋了被調查人在內。本條除對有權申請回避主體及回避情形做了簡單列舉之外，其他事項均未涉及。《監察法》應當對“回避決定的主體、被調查人對回避決定不服后的權利救濟途徑”等相關事項作出類似于《刑事訴訟法》或《民事訴訟法》《行政訴訟法》中的規定，使被調查人這一權利在程序層面能夠獲得相對較為完整的保障。二是在法律層面明確被調查人應有但未被監察法律規定的程序性權利。如被調查人有獲得律師幫助的權利。律師幫助權本身即是人權保障的應有之義，亦是提升被調查人對抗公權力的重要方式，它既有助于消極實體真實主義的實現，也有助于加強程序公正。[15]監察委調查權行使中需要律師的介入，以加強被調查人的防御能力，從而實現雙方力量的相對平衡。三是補充并完善被調查人權利救濟程序規范。無救濟則無權利。《監察法》關于監察被調查人權利受到侵害時的救濟途徑大致有兩種，一種是復審、復核、申訴途徑;另一種是獲得國家賠償的途徑。申訴途徑的規范方式下，權利救濟并不能有效實現權利保障。雖然被調查人對申訴處理決定不服可以申請復查，但關于被調查人對復查決定依然不服情況下的被調查人的權利如何得到救濟，《監察法》卻沒有指明出路，這造成申訴救濟方式可能會由于機關內部審查而被流于形式，被調查人權利不能從實質上獲得監察法律程序的有效保護。復審、復核救濟方式的具體規定類似于申訴方式，三者在權利保障的效果上也類同。《監察法》就此應當補充并完善，使被調查人這一程序權利保障能夠真正被落到實處。

2.明確權利救濟途徑。《監察法》也還規定了公民等主體因監察機關及其工作人員行使職權遭受權利損害的，可以獲得國家賠償。但該規定簡單抽象，當被調查人權利受損需要獲得國家賠償時，具體應當依照刑事賠償程序行使權利，還是依照行政賠償程序獲得權利救濟，亦或是另有其他賠償程序進行救濟，《監察法》沒有明確。鑒于監察機關不同于行政機關、司法機關及立法機關的性質，對于這一國家賠償程序的確定有必要在監察法律范圍內，予以補充完善，亦或通過修改完善其他法律，實現與《監察法》的有序銜接。

（二）完善監察委技術調查措施適用程序的立法規制

實施監察技術調查措施辦理監察案件中，勢必運用現代相關科學技術和設備，對職務犯罪的證據進行收集、獲取。期中，可能會使用到包括電子監聽、秘密錄像等在內的現代技術手段。這類監察技術調查手段具有極強的隱蔽性和私權侵犯性，可能會對公民隱私權帶來巨大傷害。對此如無正當程序加以控制，很容易使權力脫離法治軌道，而危害公民合法權益、危害社會正常秩序。《監察法》對監察機關可以采用技術調查措施查辦案件作了相應規定，但大部分都是附帶性地在其結果運用等規范中作原則性規定，至于技術調查措施運用過程如何規范，已有法律規范要么無法發揮實際效用，要么指代不明或缺乏源頭依據，這些問題均為技術調查權的實踐操作造成了制度困擾。很顯然，《監察法》關于監察技術調查措施的規定，不具體、不嚴格乃至制約程序嚴重不足。具體如概念界分缺位、法律術語運用不規范、正當程序缺位。

《監察法》對技術調查措施的程序限制，明顯不如《刑事訴訟法》規定嚴格、具體、完善，有些程序是缺失的。理論上，監察委與其他國家機關處于同一職權位階，但礙于監察機關監督范圍全覆蓋的職權特性，其權力實質上具有“壓低”其他國家職權機關的現實效果。加上《監察法》對某些監察調查措施程序控制的缺失（前文已作相關闡述），使得監察調查權的程序制衡機制嚴重缺位。一旦權力的天平出現失衡，監察調查權極易走向權力異化，這會使作為“治官之權”“治權之權”[16]的監察權失去監督和控制。

（三）完善監察委員會刑事調查權行使監督機制

不受制約的權力必然走向腐敗，監察委調查權更不會有例外。監察委調查權明顯權重責輕、權責不對等的現狀如不給予制度補給必然失控。

目前，《監察法》關于包括監察委調查權在內的一切監察權力行使的監督方式主要規定在第53條、第54條、第58條、第60條中。這些監督方式既有外部監督也有內部監督，既有權力制約也有權利制約。制度形式層面盡顯完美。但外部的權力監督方式具有的實際監督效能，因監察權的特殊性而有所削弱，無法實現應有的監督法律實效。權利制約方式也因力量對比過于懸殊而監督不足。加之《監察法》對并未建立起監察委刑事調查權權責對等的責任倒追機制和權利獲得充足救濟的法制保障途徑，導致權利監督制約方式也不能完全奏效。又因監察委刑事調查權行使的程序相對封閉，權力運行的公開透明度不足，其他監督力量如社會監督、輿論監督實效也受到掣肘。內部監督方式因監察委刑事調查權程序性決定事項缺乏內設法制部門的合法性審查及責任追究機制，亦無法使監察委調查權在內部程序運行中受到正當制約。因此，現有監察委調查權的監督方式并不能維持可持續意義上的法治監督效力。根源在于，相關法律責任規范的缺失和已存法律責任規范責任落實機制的不完善，導致法律責任規則不能有效落實到位，并進而導致已有法律責任規范不能發揮應有的威懾作用，致使監督出現乏力。

完善監察委員會刑事調查權行使監督機制的關鍵，在于完善監察委刑事調查權行使的法律責任規范及其有效落實的規則機制。

首先，始終貫徹落實“權責對等”的法律原則和觀念。制定“有權必有責、有責必追究”的法律責任規則落實機制，從法制層面實現權責對等原則的具體化;其次，建立與“權責對等”原則相互銜接的法律責任實施程序，使法律責任機制規范有序;再次，在完善上述相應機制下，賦予監察委刑事調查權的被調查人及其他相關監督主體，對監察機關刑事調查權權力運行合法性于否提起異議的權利，或行為合法性提請審查的權利，以實現對監察委調查權行使全過程的監督制約，使其能夠在法律規定的權限范圍內合法運行;最后，完善國家賠償的程序規則。在明確監察機關實施侵權行為性質的基礎上，通過監察法律規范自身完善國家賠償相關運作程序，或者與其他法律規范合理銜接完善監察國家賠償程序規范，暢通國家賠償權實現的訴訟渠道，使被調查人獲得國家賠償權能夠通過訴權或申請權的方式得到充分的法治保障。

（四）確立以審判為中心的監察委調查權程序立法規制目標

按照以審判為中心的訴訟制度改革的要求，審前階段應當服從并服務于審判階段[17]。《監察法》的有關規定體現了以審判為中心對運用監察委調查權取證的過程及證據合法性、真實性的要求，而不是對監察委調查取得的證據不加區別地采納，對證據進行實質審查而非形式審查。[18]這些規定意在指明，監察委調查權應以審判為中心并服務于刑事審判階段。監察委調查權作為獲取監察刑事案件證據的合法權力，其在職權范圍內針對犯罪案件展開的調查職能與刑事偵查權職能相似，也都屬于審前階段，應當服務于審判階段。

“以審判為中心要求切實發揮審判程序應有的制約、把關作用，要求案件必須經得起法律檢驗、庭審檢驗，嚴格規范偵查、起訴活動。”[19]《監察法》對此也有同樣的要求，依據監察委調查權所獲證據須與刑事審判關于證據的要求和標準一致。因此，對監察委調查權運作程序立法規制，其標準也應當參照刑事審判標準予以規制。并同時確立以審判為中心的立法規制目標，使監察案件進入刑事審判階段，在運用非法證據排除規則審查監察案件證據時，不會出現因證據收集的法律標準不一而發生證據因收集不合法被排除其證據資格的法律風險;還可實現在程序法層面對被調查人合法權益的正當程序保護，增強對監察委調查權監督和制約的可操作性，一定程度上能夠合理解決監察委調查權權責不對等的現實問題。

五、結語

實體法具有規定權力和權利的內容及其邊界的功能，而程序法是保障法律權力和權利得順利實現的保障功能。正當法律程序不僅具有規范權力合法運行的功能，更具有防止權力濫用、保障司法公正的現實作用。監察委調查權作為監察權運行的軸心，如果權力邊界不清，運行過程不受正當程序制約和控制，監察委調查權極可能出現異化、腐敗。監察委調查權運行的法制現狀及其運行中面臨的法律風險，有可能會成為十四五規劃中“建成法治國家、法治政府，實現國家治理效能得到新提升”這一宏偉藍圖的最大障礙。要破除這一障礙，使監察委調查權在有正當程序保障的法制環境中高效、合法運行，既需要補充完善權力行使的正當法律程序依據，以規范監察委調查權的運行過程，也需要從法律層面賦予被調查人依法應當享有的一些權利，以協助規制監察委調查權的權力邊界，更需要明確監察委調查權行使的責任承擔機制，以強化權責對等法律原則的監察法地位，從而確保監察委調查權在法定權限內有序、合法地行使，實現國家治理依據和治理方式合法化，推動國家治理現代化。

參考文獻：

[1] 易延友，《刑事訴訟法：規則 原理 應用》法律出版社，2019年9月第5版，第296頁

[2] 《監察法》第30條規定：“監察機關依照本法規定收集的物證、書證、證人證言、被調查人供述辯解、視聽資料、電子數據等證據材料，在刑事訴訟法中可以作為證據使用;監察機關在收集、固定、審查、運用證據時，應當與刑事審判關于證據的要求和標準相一致;以非法方法收集的證據應當依法予以排除，不得作為案件處置的依據。”

[3] 李曉明、芮國強，《國家監察學原理》法律出版社，2019年6月第1版，第56頁，

[4] [德]拉德布魯赫，《法學導論》（修訂譯本）商務印書館，米健譯，2013年1月北京第一次印刷，第170頁

[5] 轉引自易延友，《刑事訴訟法：規則 原理 應用》法律出版社，2019年9月第5版，第60-61頁（Herbert Packer， Two Models of the Criminal Procedure，113U.PA. L. Rev. 1（1964），p.15）

[6] 《監察法》第20第2款對涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等職務犯罪的被調查人，監察機關可以進行訊問，要求其如實供述涉嫌犯罪的情況。

[7] 轉引自倪鐵，《監察技術調查權運作困境及其破局》，《東方法學》，2019年第6期（[英]安德魯.海伍德編著：《政治倫理教程》，李智譯，中國人民大學出版社2009年版，第136頁）

[8] 陳瑞華，《論監察委員會的調查權》，《中國人民大學學報》，2018年第4期

[9] 童之偉，《對監察委員會自身的監督制約何以強化》，《法學評論》（雙月刊），2017年第1期（總第201期）

[10] 轉引自童之偉，《對監察委員會自身的監督制約何以強化》，《法學評論》（雙月刊），2017年第1期（總第201期）（郭道暉：《權利與權力的對立統一》，載《法學研究》1990年第4期）

[11] 《監察法》第24條規定“……在搜查時應當出具搜查證，并有被搜查人或者其家屬等見證人在場。”其他方面如第25條中雖也有規定，但都是原則性的規定，可操作性差，缺乏權利行使的必要保障。此外，《監察法》第54條規定“監察機關應當依法公開監察信息，接受民主監督、社會監督、輿論監督。”這一規定也過于簡單籠統。

[12] 《監察法》第36條規定：“監察機關應當嚴格按照正常程序開展工作，建立問題限縮處置、調查、審理各部門相互協調、相互制約的工作機構”、第七章規定了監察機關和監察人員的行為的監督，但這些規定并不具體清晰，不具可操作性。

[13] 《監察法》第24條、第25條、第39條、第41條、第42條、第43條、第44條、第58條、第60條作了規定

[14] 童之偉，《對監察委員會自身的監督制約何以強化》，《法學評論》（雙月刊），2017年第1期（總第201期）

[15] 易延友，《刑事訴訟法：規則原理應用》法律出版社，2019年9月第5版，第127-131頁

[16] 李曉明、芮國強，《國家監察學原理》法律出版社，2019年6月第1版，第56頁，

[17] 葉青，《以審判為中心的訴訟制度改革之若干思考》，《法學》，2015年7月

[18] 《監察法》第33條規定“監察機關依照本法規定收集的物證、書證、證人證言、被調查人供述和邊界、視聽資料、電子數據等證據材料，在刑事訴訟中可以作為證據使用”該條第二款同時規定，“監察機關在收集、固定、審查、運用證據時，應當與刑事審判關于證據的要求和標準相一致。”

[19] 沈德詠，《以審判為中心的訴訟制度改革之若干思考》，《法學》，2015（7）