從國家制度的優勢看我國國有企業改革

曾憲奎

摘要：經過4輪的改革，我國國有企業績效有了顯著提升，可以說，我國的國有企業改革模式在社會主義國家中是最成功的。我國國有企業改革的成功，與我國國家制度優勢息息相關。與蘇聯的一系列國有企業改革和南斯拉夫的企業自治改革相比，我國國有企業改革的成功集中體現了我國國家制度的優勢，即改革是在社會主義市場經濟框架內進行的、是在公有制為主體多種所有制共同發展的環境下推進的、是在清晰的改革主線下以自我不斷探索的方式進行的、是在穩妥的方式下推動的。同時，國有企業改革和國家制度優勢提升形成了相互強化的格局，這最終也有利于國有企業改革的成功。當前，我國正在進行以混合所有制和國有資產管理體制新改革為內容的第5輪國有企業改革，通過這一系列的改革措施，有望從根本上解決國有企業生產效率低的固有難題，而這對我國未來國家制度優勢將產生積極影響，并有可能對未來全球國有企業改革模式產生深遠影響。

關鍵詞：國家制度優勢;國有企業改革;企業自治;社會主義市場經濟體制;混合所有制

黨的十九屆四中全會提出，“中國特色社會主義制度和國家治理體系是以馬克思主義為指導、植根中國大地、具有深厚中華文化根基、深得人民擁護的制度和治理體系，是具有強大生命力和巨大優越性的制度和治理體系”[1]，正是在中國特色社會主義制度和國家治理體系的推動下，我們才能在建國70年的時間里取得舉世矚目的成就。我國的國家制度和國家治理體系具有多方面的顯著優勢，這些優勢也體現在我國建設的方方面面，同時各方面的建設，也在無形中加強了我國國家制度優勢。其中，最為典型的便是國有企業改革。盡管我國國有企業改革尚未完全完成，但是正是在國有企業不斷發展和改革的支撐下，我國的經濟建設才創造了令世界震驚的奇跡。可以說，我國國有企業改革取得了世界上其他國家都無法取得的成就。這是因為，縱觀全球經濟發展史，無論資本主義國家還是社會主義國家，都有規模不一、數量不等的國有企業，但是資本主義國家的國有企業在經濟體系中不占優勢地位，且在經濟出問題、需要對國有企業改革時，往往傾向于采取簡單化的私有化措施，因此，資本主義國家國有企業改革對其經濟發展的意義較低，不具備可比性。而蘇聯東歐等國家，均在不同階段進行了國有企業改革，其中有兩種基本模式，一是以南斯拉夫為代表的社會所有制改革，二是以蘇聯—俄羅斯進行的一系列國有企業改革，這些改革均以失敗而告終。我國國有企業之所以能夠取得成功，是因為我國獨特的國家制度優勢，保證了國有企業改革按照預定方向不斷發展，實現了國有資本不斷保值增值能力，促進競爭力持續提升，進而體現出國有企業作為“壯大綜合國力、促進經濟社會發展、保障和改善民生的重要力量”[2]，另一方面，國有企業改革有效促進了社會主義市場經濟的完善，促進了我國國家制度優勢的提升。本文將在比較研究的基礎上，從國家制度優勢的角度對我國國有企業改革進行研究。

一、我國國有企業改革的進程回顧

改革開放之前，國有（營）企業一直在我國經濟體系中居于主導地位，以工業為例，1978年我國工業總產值4237億元，而國有及國有控股企業的產值達到3289億元，占工業總產值的76.6%[3]。但是，在長期的經濟計劃體制環境下，國有企業產生了機構臃腫、社會負擔沉重、職工工作積極性不足等一系列問題，導致企業經營效率低下甚至虧損。因此，國有企業改革一直是我國經濟體制改革的核心內容之一。從改革開放至我國經濟步入新常態，國有企業改革大致經歷了如下4個階段：

一是放權讓利階段（1978～1984年）。國有企業在這一階段的改革方向主要體現為“放權讓利”。1979年初，國家選取北京、天津、上海等地區的8家企業作為擴大自主經營權即“放權讓利”的試點企業。這一改革激發了試點企業的積極性，取得了良好效果，因此政府在1980年迅速將試點企業擴大到6000余家。1983年則實行了明確國家和企業之間利益關系的“利改稅”政策。[4]這一時期國有企業的改革，主要是在計劃經濟體制的框架之內，通過擴大經營自主權、提高利潤留成等經營體制的改革，激發國有企業的自主性和發展積極性，而企業所有制關系、隸屬關系等均未發生變革。[5]

二是承包制改革階段（1985～1992年）。在中共中央十二屆六中全會《中共中央關于經濟體制改革的決定》中，提出國有企業應實行政企分開，并向市場主體轉變。從1987年開始，承包制在工業企業內展開，經過兩輪承包制之后，到1992年，98%左右的企業實行了承包制改革。[6]同時，中共十三大報告中肯定了股份制的組織形式，股份制改造在國有企業內開始試點，到1988年，全國3800家股份制企業中，大約有800家是由國有企業改造而來。[7]可以看出，這一階段內股份制改造在國有企業影響范圍較小，改革的主導方向是承包制而非股份制。

三是股份制改造和建立現代企業制度階段（1993～2002年）。中共十五大報告提出，建立“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”現代企業制度是國有企業的發展方向，并指出“股份制是現代企業的一種資本組織形式”，以及要求國有企業改革還應包括以“抓大放小”為方向的資產重組、技術改造、創新機制、領導體制等等改革內容。這一階段，國有企業改革多方舉措齊頭并進。各級政府選取了大約1000家國有企業作為建立現代企業制度的試點單位，形成一批股份有限公司、有限責任公司及國有獨資公司，并通過兼并重組組建了一批大型企業集團[8]。同時，還有一批國有企業進行了出售、管理層收購（即MBO）等的股權改革形式，引起了國有資產流失現象，最終導致了2004年關于國企改革的討論。[9]整體來看，這段時間的國有企業改革，讓大量競爭性領域的國有小企業退出了市場，這為非公有制企業在這些領域的發展創造了條件。

四是國有資產管理體制改革階段（2003～2012年）。中共十六大提出建立“中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責”的國有資產管理體制，要求“中央政府和省、市（地）兩級地方政府設立國有資產管理機構”。國資委也正式于2003年3月成立。國資委的成立解決了國有企業歸口管理問題，實現了政府公共管理職能和出資人角色的分離問題，在較短時間內解決了國有企業管理體制混亂的問題。在國資委的管理之下，國有企業迅速向重點行業發展，規模迅速擴張，在相關行業的影響力不斷提高[10]。

整體來看，經過這4輪改革，我國國有企業的經營狀況發生了根本性變化。首先，國有企業基本從競爭性領域退出，企業數量大幅減少，但是企業整體財務狀況和競爭力實現了質的提升。在這里，我們以1998年為基準，對相關指標進行比較。因為1998年前后我國正式啟動三年國有企業脫困計劃并正式開啟建立現代化企業制度的相關改革，從這一時期開始，國有企業數量呈現銳減趨勢。從工業領域的情況看，1998年我國國有控股企業數量為64737個，到2018年減少至18670個，但是其它財務指標卻呈現快速上升趨勢。例如，資產總計由74916.27億元，提高至439908.8億元;主營業務收入由33566.11億元，提高到284730.4億元;利潤總額由525.14億元，提高到18583.1億元;平均用工人數由3747.78萬人，下降至1418.1萬人。[11]其次，國有企業的規模和競爭力大幅提升，其中最為突出的便是國資委直屬的中央企業。據統計，2000年我國進入《財富》500強的企業只有9家，其中排名最高的中石化為58名[12]。而到2018年，我國進入《財富》500強的企業達到120家，其中中央企業達到48家，排名最高的國家電網公司排名第2，而中石化和中石油分列第3和第4名。[13]盡管《財富》500強的排名主要側重于企業規模指標，但是也能在一定程度上反映競爭力情況，特別是縱向比較看，我國國有企業進入其中的數量不斷增多，整體排名不斷上升，足以反映我國國有企業競爭力的提升。

二、歷史上社會主義國家兩種典型國有企業改革模式分析

歷史上，在社會主義國家出現的國有企業改革主要包括兩種模式，一是蘇聯—俄羅斯的一系列國有企業改革;二是南斯拉夫在上世紀50年代開始逐步探索的企業自治模式。這兩種模式均以失敗而告終。

（一）蘇聯—俄羅斯的國有企業改革

整體來看，蘇聯—俄羅斯的國有企業改革，其實是由按照時間順序進行的一系列改革，并不存在一個單一的模式。在蘇聯時代，國有企業相關改革均是按照放權的思路推進的，其措施的主要著眼點是不斷降低計劃體制對企業的束縛;在俄羅斯成立后，國有企業改革則突出地體現為激進的“休克療法”，即采取簡單的極端私有化措施，最終徹底破壞了蘇聯建立的國有企業體系。

蘇聯的國有企業改革最早出現在上世紀60年代，勃列日涅夫上臺后推行的經濟體制改革試驗便包含了國有企業的改革。具體來說，改革內容主要包括：一是通過減少對企業經營的干涉、撥給企業發展所必須的各項基金、在法律層面確保企業擴大權力等手段，增加企業經營的獨立性和主動性;二是通過價格、利潤、獎金等手段，激發企業員工工作積極性;三是大力組建聯合企業，包括生產聯合公司和科研—生產聯合企業，以便通過規模優勢促進專業化分工和協作，增加企業技術創新和生產的效率。盡管這一次改革也取得了一定效果，但是整體來看，勃列日涅夫的改革并沒有從根本上消除傳統的弊端，因此改革整體成效十分有限。同時，在新政策推行中又產生了新的問題，如增加了自主權的企業并沒有將精力集中于生產經營，而是花很大精力和上級部門在計劃指標上博弈，以便獲得更多獎金;聯合企業組建方面也存在突出的“拉郎配”現象，并沒有發揮出改革的真正潛力。[14]之后，盡管安德羅波夫上臺后，也對國有企業改革提出了一些措施，如擴大企業（包括聯合公司）的經營自主權，但是并沒有得到很好的實施。[15]

戈爾巴喬夫上臺后，開始實施激進式改革。1987年6月，蘇共通過的《根本改變改革經濟管理的基本原則》對企業改革提出了一系列方案，主要包括：轉變對企業的領導方法，即由行政式領導向經濟管理式領導轉變;擴大企業自主權，使計劃工作向生產資料批發貿易工作轉變;積極發展自治組織，向民主管理體制轉變。[16]同年6月30日通過的《企業法》，對此有更詳細規定，其中最突出的兩條，一是企業逐步過渡到實行經濟核算制和自籌資金，二是強化企業自治，規定成立勞動集體委員會作為企業決策決定者、企業所有領導人均通過選舉產生等。[17]整體來看，戈爾巴喬夫的經濟改革比之前的改革力度更大，但是卻因為一系列主客觀因素而失敗。在客觀方面，內部領導層認識不統一、存在既得利益者阻力等因素對改革產生阻礙;主觀方面包括戰略設計、改革內容體系安排、改革貫徹執行的技巧等方面都存在一系列問題。[18]戈爾巴喬夫改革的失敗為蘇東劇變埋下伏筆。

在蘇聯劇變后，繼承了蘇聯大部分資源和國土的俄羅斯，逐步轉變為資本主義體制。作為蘇聯最重要遺產的國有企業，對資本主義化的俄羅斯而言，便是一個巨大包袱。受到西方自由主義思潮影響的俄羅斯改革者，在1992年開啟的“休克療法”極端改革中，大規模推行私有化。這場改革盡管從1990年就開始醞釀，但是直到1992年才開始真正啟動[19]。整個改革進程分為三個階段，即1992年秋到1994年6月為第一階段，其特征是無償私有化，每人發1萬盧布的私有化證券用于私有化進程，到1994年6月，大約70%的工業企業（包括2個大中企業）完成股份化改造[20];1994年7月開始到1997年為第二階段，其特征則是有償私有化，這一階段更加注重經濟效益;1997年開始，由于多數企業已經完成私有化，大規模私有化階段停止，進入個案私有化階段。[21]事實上，這場改革并沒有取得提升企業效率、通過改革促進經濟發展的預期成效，反而演變為少數人大肆侵吞國有資產、短期內便成為巨富的鬧劇，完全偏離了改革的初衷。一方面，這一私有化改革的進程便是“大甩賣”的過程，許多職工人數達到上萬人的工廠售價只有200到300萬美元，最終結果是不僅沒有真正改善企業的經營效率，反而造成虧損面和虧損率迅速上升的局面[22]。與之相隨，少數人在這場改革中迅速獲益，財富數量直線上升，導致貧富差距拉大，據統計，俄羅斯20%最富有階層所占據的社會財富由1992年的38.3%上升至1997年的46.7%[23]。另一方面，改革的快速推行，擾亂了原有的經濟秩序，經濟發展迅速陷入混亂，使得改革沒有機會發揮出其正面效應。另外，新生的金融資本和工業資本相互滲透的金融工業集團成為經濟發展的主導力量[24]，在很短時間內便形成了寡頭壟斷局面，而大多數領域并沒有形成有效競爭結構，這也意味著“休克療法”試圖建立理想狀態的市場經濟體制的目標徹底破產。

（二）南斯拉夫的國有企業改革：企業自治模式

從上世紀50年代開始，南斯拉夫便逐步放棄了傳統意義的公有制，轉而探索社會公有制。在該制度下，生產資料歸全社會所有，勞動者通過聯合勞動獲得使用生產資料的權利，從而取得勞動、勞動成果等方面的一系列權利，并承擔相應的責任。這種生產資料所有制方式其實便是實現了勞動者和生產資料直接結合，[25]在企業改革的探索方面則體現為企業自治。

與蘇聯相比，南斯拉夫的國有企業改革自始至終就是圍繞著下放權利、提高企業自主權進行的，這就是企業自治模式。企業自治模式是南斯拉夫力圖打破國有企業中官僚主義所導致的低效率而建立的社會直接經營管理制度。從改革進程上看，這次改革先后經歷了1950年、1965年和1974年三次大規模改革。上世紀50年代改革的主要內容是調整價格體系，下放企業管理權，建立工人參與管理制度;1965年開始的改革則主要是放開國家對價格的直接控制，下放投資權限，80%的投資由企業直接負責;上世紀70年代的改革則放棄了固定資產付息制度，承認企業的自主權。[26]南斯拉夫的企業自治模式具有鮮明的特點，第一，與蘇聯等國家的國有企業隸屬于政府不同，南斯拉夫的企業在實質上獨立于政府，其企業管理人員只對企業自身負責，工人委員會和管理委員會成為主要的權力機關;第二，企業每個勞動者一人一票，不是根據股份的多少的進行投票。[27]

南斯拉夫的企業自治改革，并沒有真正取得成功。從企業自治制度改革本身存在的問題看，通過改革，企業擁有相對于蘇聯和東歐的企業獲得了大得多的自主權，但是在責任和義務方面卻承擔得較少。權力和責任的不對等影響了企業經營，即企業在享受權利時，傾向于將生產資料視為自身所有，而在面對責任和義務時，則將生產資料視為社會所有。這就造成企業的發展缺少有效約束，既不受市場又不受計劃控制;在投資方面傾向于盲目投資，在分配方面傾向于優先消費。企業自治模式的內在弊端產生了嚴重的負面效果，突出體現在企業積累率很低（在上世紀70年代末期只有8%）、企業職工的收入增幅明顯偏高（1976-1979年達到13.2%）流動資金比重明顯偏高，最終導致企業債臺高筑，并在宏觀上引發了高企的通貨膨脹。[28]另外，在該制度下，企業在投資結構上明顯偏于投資少、見效快、效益高的加工工業項目，而對基礎工業項目興趣不足，導致這個工業發展出現結構失衡。[29]總之，企業自治所依托的所有制形式即社會所有制，明顯超出了經濟發展所處的階段，同時這一改革的目標具有相當程度的理想化色彩，不能真正解決當時計劃經濟體制下國有企業發展的問題。

三、我國國有企業改革成功與國家制度優勢的關系

支撐改革的國家制度優勢不足，是蘇聯和南斯拉夫兩種國有企業改革模式失敗的關鍵原因。國家制度優勢其實是一組制度優勢的有機結合，例如，十九屆四中全會將我國國家制度優勢歸結為13個方面。[30]因此，盡管蘇聯和南斯拉夫和我國一樣是社會主義國家，在基本社會制度方面具有相同點，但是在具體制度方面卻存在顯著不同，因而它們的發展趨勢和我國截然不同。這些國家在推動國有企業改革方面，缺乏足夠國家制度優勢支撐，才導致它們的國有企業改革最終失敗。與之相比，我國國有企業改革的成功，則集中體現了我國國家制度優勢。同時，我國的國有企業改革，強化了國家制度優勢，從而形成二者相互強化的趨勢，這最終也有利于國有企業改革的成功。總結起來，主要包括如下幾個方面：

（一）我國國有企業改革是在社會主義市場經濟框架內進行的

蘇聯和前南斯拉夫的國有企業改革的大多數環節是在計劃經濟或者變相計劃經濟的環境下進行的，整體的經濟環境缺乏市場經濟因素。蘇聯的各項經濟改革，盡管也注重企業內部放權，但是改革并沒有觸及計劃經濟體制，在蘇東劇變之前，經濟改革在很長時間圍繞著產業結構的調整（如對工業內不同類型產業予以鼓勵或者限制）、企業組織和規模的改革等進行。南斯拉夫的國有企業改革是在社會所有制改革的基礎上推動的，盡管各企業具有很強的自主權，但是這種自治權很大程度上是相對于中央政府而言的，企業實際上在很大程度上依然受到各共和國（即地方政府）的控制，同時企業的自主權并不是完整的權利—責任安排，這就導致企業既和市場經濟意義的企業，又和傳統計劃經濟體制的企業存在很大不同，而建立在這種微觀機制上的經濟制度其實是變相計劃經濟體制。事實證明，在這種體制環境下，以放權為主要責任的國有企業改革，盡管在短期內和有限范圍內能夠提高企業的積極性和生產效率，但是很快便會產生各種問題，使得其效果大打折扣，并且隨著時間的推移，弊端越發顯著，因而改革更容易失敗。同時，在資本主義框架內進行的俄羅斯國有企業改革存在簡單的私有化傾向，不計改革的成本、風險和代價，最終對經濟體系造成災難性破壞。

與之相比，我國國有企業改革是在社會主義市場機制的框架進行的，其目標始終在于提高國有資本的運營效率，而不是削弱國有資本的力量。社會主義市場經濟的好處便在于，一方面由于存在市場經濟體制，國有企業的發展環境相對蘇聯和南斯拉夫，市場競爭更為充分，相應的發展環境更為完善。這就使得國有企業的優勢和劣勢均較為明顯，因而可以根據環境的演變（在我國突出體現在社會主義市場經濟體制逐步建立和完善），圍繞著企業生產效率提高這個核心目標進行改革。換句話說，這種環境使得國有企業改革的依據更科學、可預期性更強。另一方面，國有企業改革始終是在社會主義框架內進行，即它是在中國共產黨的領導下，在保證公有制經濟對經濟發展的主導作用基礎上進行的，因此國有企業改革不能以削弱國有企業為目的，而是要在保證其保值增值基礎上，不斷提升其內部生產效率和外部競爭力，不斷為滿足人們日益增長的美好生活需要服務。這就可以有效防止國有企業改革“變味”。盡管從生產效率的角度看，部分國有企業確實低于其它類型的企業，但是國有企業在經濟發展中起到了非公有制經濟無法承擔的職能，在確保我國經濟的可持續發展、有效對抗外部環境的沖擊等方面起著不可替代的作用，因此國有企業改革不能以弱化國有經濟為方向，這樣會因小失大。從實踐角度看，我國從放權讓利到建立現代化企業制度和國有資產管理體制改革，各項改革探索始終圍繞著企業效率提升這一關鍵環節，盡管在改革過程中，國有資本逐漸從競爭性領域退出，但是在關系到國民經濟發展的關鍵領域和重要環節，國有資本始終占據主導力量。雖然在改革時，我們也嘗試過管理層收購等方式，但是在發現這一方式會導致國有資產流失、其改革并不能真正提升企業的競爭力而有可能僅僅是“一分了之”的情況下，便果斷叫停了相應的改革。在這一點上，我國和蘇聯及俄羅斯和南斯拉夫具有顯著的區別。

（二）我國國有企業改革是在公有制為主體多種所有制共同發展的環境下推進的

南斯拉夫的企業自治模式，實質上便是一種小范圍集體所有制和國有制的混合制度。過于單一的所有制形式，造成的主要問題便是，改革過程中缺乏其它所有制形式的配合，如果改革進程出現問題就會對宏觀經濟穩定增長造成顯著負面影響。這種狀況便造成國有企業改革面臨許多掣肘，無法推行那些短期內需要付出顯著代價但是長期內對企業效率提升具有好處的改革舉措，同時如果改革在若干年內無法取得預期效果，便很容易半途而廢。蘇聯進行的幾次國有企業最終結果均是不了了之，部分原因便緣于此。

而我國的國有企業改革是在公有制為主體，多種所有制共同發展的國家制度優勢下推動的。這樣的好處非常顯著，一是不同所有制共同發展，有利于在短期內催生經濟發展的活力，推動市場內形成充分競爭關系，有效促進經濟可持續增長。這會產生有利于國有企業改革的環境：一方面能夠增加國有企業改革的外部壓力，促使相關各方在改革方面達成共識，增加改革動力。任何改革活動都需要相關各方就改革達成一致，否則就會產生各種扯皮和阻礙，降低改革的正面效果而增加改革成本，在嚴重時甚至導致改革失敗。在各種所有制充分發展的環境下，國有企業的利益相關方便會產生強烈的改革共識，堅定改革的信心。同時，在與其它所有制共同發展過程中，國有企業所存在的一些不足便會顯現，例如生產效率不足、管理體制不靈活，這會增加改革的針對性，從而提高改革成功的可能性。另一方面，經濟持續發展，增加政府了財政實力，使得經濟體系對改革可能引發的各種風險承受力增強，并使得政府能夠有更多資源推動改革，從而增加了政府推動改革的信心和改革成功的可能性。二是國有企業在改革過程中產生的各種問題，能夠通過其它所有制企業得到一定程度的緩沖，減小國有企業改革對經濟可能形成的負面沖擊。這是因為多種所有制的共同發展，對國有企業不僅會形成競爭關系，在國有企業發展面臨問題時，能夠產生取代效應，從而有效彌補國有企業改革遇到問題對經濟發展所產生的損失;同時在很大程度上還會形成“做大蛋糕”效應，即推動經濟規模的擴大，在經濟發展程度不高、供給效率很低的時候，這一效應更為突出。例如，我國在國有企業改革過程中，曾經出現大量國有企業轉型或者倒閉、大量國有企業職工下崗的問題，而這些對經濟會產生明顯沖擊的負面問題最終被其它所有制企業所緩解，如大量失業的人口就逐漸為其它所有制企業所吸收，有效減緩了短期大量失業人口對經濟發展、社會穩定的影響;而國有企業倒閉所造成的供給數量的減少（主要在競爭性領域）所造成的空缺，也由以民營企業為主的其它所有制企業所填補。另外，多種所有制發展的前提是公有制為主體，這就保證了國有企業改革的進程，不會被其他所有制所取代，不會出現“國有企業改革便是為了取消國有企業”的現象。

（三）我國國有企業改革是在清晰的改革主線下以自我不斷探索的方式進行的

國有企業改革是一項涉及內容眾多、難以立即取得成效的改革，因此必須要以漸進的方式推進。漸進式改革需要處理好隨機應變式的具體改革措施和清晰的改革主線的關系，如果無法堅持清晰的改革主線，則改革不能形成環環相扣的推進效果，使得改革呈現出“東一榔頭，西一棒槌”的狀況或者陷入某些改革措施細枝末節的制約，而無法進行下去。同時，全球尚沒有哪個社會主義國家具有系統性的國有企業改革成功經驗，因此相應的改革必須要勇于自我探索。一方面，需要積極吸取其它國家相應改革在某些方面或者具體措施的經驗，以便盡量減少自我探索可能產生的各種成本;另一方面，又要立足自身的特殊性，積極探索別人不曾做過或者使用過的各種措施，這就需要大膽創新，不斷嘗試。而我國的國有企業改革便是在清晰的改革主線下以自我不斷探索方式的方式進行的，而能夠支撐這一改革方式的制度基礎，便是我國的國家制度和治理體系。

比較而言，蘇聯—俄羅斯的國有企業改革屬于壓力應激性，國有企業改革盡管在思路上大致統一（即放權），但是整個改革并缺乏前后的連貫性，缺乏一條清晰地改革邏輯主線。同時，政府執行力差，許多措施根本無法得到全面、徹底地實施。這就導致整個改革無法形成每一環節在前一環節基礎上逐步推進的局面，難以實現由淺至深、由易到難的持續改革進程，最終通過極端的私有化手段解決。另外，與南斯拉夫相比，蘇聯在國有企業改革方面也沒有真正的“特色”，在借鑒國外改革過程中，缺乏根據自身現實對相應政策甄別的能力，例如戈爾巴喬夫時代提出的企業自治方式，其實便是由南斯拉夫最先提出并付諸實施的，當時在實施這一政策時，蘇聯并沒有深入研究企業自治在南斯拉夫的經驗和教訓，以及本國實施這一政策能否取得成功的問題。而南斯拉夫盡管國有企業改革的邏輯始終較為清晰，即其目標便是不斷增加企業自治，但是在相應的改革效果不顯著的情況下，卻過于固守這一方式，不能用于探索其它的改革方式，最終導致改革失敗。

而我國企業的成功經驗恰恰是很好地結合了改革邏輯清晰與勇于不斷嘗試探索。一方面，我國的改革始終圍繞著生產效率上升這個目標進行。從改革開放伊始，國家領導人便意識到國有企業的主要問題，即體制僵化等因素導致的生產效率低下，無法達到其它所有制企業在相同條件下的效率。圍繞著這個主題，國有企業改革便由易到難進行各種嘗試，從不動深層次矛盾的承包制，到涉及層次越來越深、難度越來越大的各種嘗試，盡管改革的內容變化很大，但是卻始終未偏離改革的邏輯主線。另一方面，在缺乏有效的借鑒的情況下，我國國有企業改革不斷嘗試新的改革方式，探索出了獨特的改革模式。我國國有企業改革的環境既和蘇聯及南斯拉夫等社會主義國家不同，又和英國等也有過國有企業改革的資本主義國家不同，這就決定了我國國有企業改革必須走自己的道路。從改革的實踐看，盡管早期的國有企業改革，在部分內容上受國外經驗影響，但是在具體改革內容上，均是自我探索，即根據自身的特點制定相應的改革措施，最終取得了良好的成效。

（四）我國國有企業改革采取了穩妥的方式

與其它社會主義國家相比，我國的社會主義市場經濟的建立和完善過程，是以逐步推進的方式進行的，而國有企業改革也相應地采取比較穩妥的方式。這體現在兩個方面：

一是不追求整齊劃一的改革方式，而是注重不同領域的特點，采取了部分領域退出而部分領域加強的方式。蘇聯及南斯拉夫的國有企業改革，均沒有明確分領域進行改革，大多數改革都是整齊劃一地涉及所有企業。這種改革方式的缺點在于沒有充分針對不同產業的特點，對不同的國有企業采取不同的方式。其實，國有企業涵蓋的領域眾多，既有具有自然壟斷特性的特殊行業，又有適合充分競爭的行業，不同行業對國有企業改革的要求是不同的。一刀切式的改革方式，產生的后果便是對于某些領域改革的力度不足，但是在其它領域便可能過于激進。事實上，我國國有企業在改革過程中，便高度注重不同領域的不同改革方式，即逐漸從競爭性領域退出，而在適合自然壟斷的部分行業，如電力電網、自來水等公共服務部門，以及部分屬于國民經濟命脈的關鍵部門，如自然資源、能源、通訊等行業，則逐步加強了國有企業的行業影響力。這恰恰是我國國有企業在數量上不斷減少的同時，各項財務數據不斷改善、企業競爭力不斷提升的關鍵。

二是從改革的進程看，我國的國有企業改革采取了漸進的改革方式，不追求一步到位。國有企業改革涉及因素眾多、對宏觀經濟發展具有較強影響，因此改革的過程必然較為漫長，不可能通過快速的改革措施一步到位。事實上，從各國國有企業改革的經驗看，那些追求一步到位的國有企業改革案例，往往是受到西方自由主義經濟思想影響，即認為國有企業必然是低效率的，要提高效率只能將其私有化，其改革措施也便是強行私有化，而不管這些改革措施是不是真的在宏觀上有利于經濟長期發展和社會穩定，也不管這些改革措施是不是會造成部分人侵吞公共財產成為巨富而大多數人的利益因此受損。俄羅斯在1992年施行的國有企業改革便是其中最為突出的例子。而我國在改革進程中，則注重漸進改革方式，步步為營，一方面在每一階段改革都取得了較好的效果，另一方面又不斷堅持改革，不斷提升國有企業的競爭力、生產效率和對國民經濟發展的推動力。這是我國國有企業改革取得突出成效的重要原因之一。

（五）我國國有企業改革與國家制度優勢之間是相互強化的

其實，國有企業改革和國家制度優勢之間的關系存在相互性，即國家制度優勢支撐我國國有企業改革取得成功，而國有企業不斷改革本身也是增強我國國家制度優勢的一個重要途徑。從蘇聯和南斯拉夫國有企業改革的經驗教訓看，最重要的問題便是這兩個國家沒有形成國有企業改革和國家制度優勢之間相互強化的良性循環機制，最終導致改革以失敗告終。

而縱觀我國國有企業改革的進程，它始終和國家制度優勢的提升結合在一起。一方面，正如前文剛剛敘述的，我國國有企業改革的成功，高度依賴于系統化的國家制度優勢，這是確保改革成功的關鍵性因素。另一方面，持續的國有企業改革，逐漸增強了國有企業的保值增值能力、國有經濟競爭力、創新力、控制力、影響力、抗風險能力等，為做強做優做大國有資本奠定了基礎。同時，國有企業持續改革，為社會主義市場經濟體制的建立和完善打好了良好的基礎。因為后者體現了政府和市場關系的動態演變過程，而國有企業改革的整體趨勢契合這一進程。總之，國有企業改革有力地促進了我國國家制度優勢的提升，特別是體現在“堅持公有制為主體、多種所有制經濟共同發展和按勞分配為主體、多種分配方式并存，把社會主義制度和市場經濟有機結合起來，不斷解放和發展社會生產力”這一顯著優勢方面更為突出。另外，國有企業持續改革對“堅持以人民為中心的發展思想，不斷保障和改善民生、增進人民福祉，走共同富裕道路的顯著優勢”、“堅持改革創新、與時俱進，善于自我完善、自我發展，使社會始終充滿生機活力的顯著優勢”等幾個國家制度優勢也緊密相關。[31]

四、我國新一輪國有企業改革的展望

新一輪的國有企業改革便要實現這個目標。黨的十九屆四中全會提出，要堅持和完善社會主義基本經濟制度，探索公有制多種實現形式，發展混合所有制經濟，“形成以管資本為主的國有資產監管體制，有效發揮國有資本投資、運營公司功能作用”。可以說，這也體現了對我國新一輪國有企業改革的要求。

其實，自2013年11月黨的十八屆三中全會公布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出發展混合所有制經濟以及促進國有企業管理體制由管企業向管資產改變，我國開始了以混合所有制和管理體制改革為主要特征的新一輪改革。而隨著2015年8月24日中共中央、國務院印發的《關于深化國有企業改革的指導意見》，2015年11月4日國務院公布的《國務院關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》以及2018年7月30日國務院頒布的《國務院關于推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》三份文件出臺，我國新一輪國有企業改革的輪廓逐漸清晰，內容逐步充實完善。

這一輪國有企業改革的改革思路與之前的4輪改革具有較大不同。一方面，強調混合所有制改革，即通過現有國有企業吸收其它所有制經濟的股份，或者國有資本注入其它所有制形式的企業，形成混合所有制企業，以便通過這種方式達到促進國有資本保值增值、擴大國有資本控制力、吸收不同所有制優點以提升國有資本競爭力的目標。整體來看，混合所有制改革的形式較為靈活，根據國有企業的不同類型，即商業類（又分為競爭性商業類企業和特殊商業類企業）和公益類兩種企業，制定不同的改革的方式，其中競爭性商業類國有企業的混合所有制改革最為靈活。另一方面，國有資產管理體制發生重大變革，即在國有資產的監管部門和國有資本的實際運營企業之間設立了國有資本投資和運營公司，通過這一中間層的巧妙設計，實現了加強政府對國有資本監管和促進政企分開、保證國有資本獨立運營的“一箭雙雕”式目標。一直以來，國有企業改革高度強調政企分開，但是在實踐中，難以真正理順政企分開和政府監管兩個問題的關系，政企較難實質性分開。然而，新一輪國有企業改革設置了國有資產投資和運營公司，對上它們直接和國有資產監管部門和政府部門對接，接受這些部門的監管、考核事項;對下即出資的公司，則以股東的方式、沿用企業一般治理結構對企業進行管理。從職能上看，國有資產投資和運營公司承擔著國有企業保值增值的職責，但是卻不直接從事實體經營，只是從事資產的運作。因此，國有資產投資和運營公司實際上作為政府監管部門或者政府部門與實體企業之間的中介，既保證了政府對國有資產的有效監管，又有效地推動了政企分開，使得政府部門無法直接和從事實體經營企業發生關系。

可以看出，“混合所有制+國有資產投資和運營公司”的模式，在很大程度上解決了一直縈繞在國有企業身上的生產效率不高的問題，通過這一方式，國有股份投資（包括控股、參股）的企業，在本質上等同于一般的股份制企業，其生產效率完全可以等同于其它所有制企業。事實上，如何提高國有企業的生產效率，使其能夠達到市場化條件下一般企業的效率水平，一直是全球國有企業改革的難題，而解決這個問題西方資本主義國家除了私有化外沒有其它辦法，而社會主義國家的幾次探索，也均未取得實質性效果。而我國在之前的4輪改革進程中，盡管取得了國有企業財務數據明顯好轉、保值增值能力大幅提升、競爭力明顯提高、產業影響力穩步提高的效果，但是整體來看，這些成就的取得，高度依賴于國有企業的壟斷性。而壟斷性造成的最突出問題便是國有企業所生產的產品或者提供的服務，具有價格高、性能低的特點，其中最為典型的便是我國的通訊服務業。作為互聯網產業發展基礎的網絡服務，在很長時間里存在著網速低、收費高的問題，2014年相關的報告表明，我國第三季度平均網速為3.4Mbps，沒有達到全球平均水平（4.5Mbps），不僅遠遠低于多數發達國家，甚至也低于馬來西亞這樣的發展中國家。這一狀況甚至引起李克強總理的重視，在2015年5月13日的國務院常務會議上曾經專門提到過此問題。盡管最近幾年，這一問題有所緩解，但是在依然存在壟斷、企業治理結構不合理的情況下，很難真正完全解決這個問題。國有企業生產的低效率，不僅直接降低了消費者剩余，影響了人們生活質量的提高，而且導致相關產業的國際競爭力低下，影響了整個供給體系質量的提升。

而新一輪的國有企業改革措施，從根本上解決了制約國有企業生產效率的體制性因素，真正做到了政企分開，兼顧到了國有資本監管和發揮企業自身積極性兩個問題，有望真正解決國有企業生產效率不高這一根本性問題。而這必然有力地推動我國未來國有資本的影響力的提高、產業競爭力的全面提升，對全面發揮國有企業對經濟發展的積極作用進而推動我國新時代社會主義經濟建設具有顯著作用。從國家制度優勢看，這一輪國有企業改革如果能夠達到預期效果，將進一步增強我國國家制度優勢。例如，通過改革可以提高國有企業運營效率，促進構建公有制的多種實現形式和推進國有經濟布局優化和結構調整，從而有利于堅持和完善社會主義基本經濟制度;有利于厘清政府和市場的關系，有力支撐職責明確、依法行政的政府治理體系的構建。[32]另外，這也將形成社會主義國家國有企業改革的新模式，有可能對其它國家特別是社會主義國家的改革產生深遠的影響。

當然，我國新一輪的國有企業改革要取得預期效果，在很大程度上要依賴于新的國家制度優勢的支撐，即需要推進國家治理體系和治理能力現代化。例如，混合所有制改革的具體改革形式是多樣化的，不同行業、不同規模的國有企業適宜的改革方式不一，這就要求相關的配套制度和政策要適宜;混合所有制改革要求更加強化國有企業的企業屬性，這就要求在政府的職能要轉變，在堅持和強化相關部門對國有資本必要監管的基礎上，要更多地轉變為其企業發展提供更全面的服務，而減少對企業具體經營事務的直接干預;混合所有制改革要求處理好國有股份和非國有股份的關系，這方面也需要相應的配套制度逐步完善。

參考文獻：

[1] [30][31][32]中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定（2019年10月31日中國共產黨第十九屆中央委員會第四次全體會議通過[N].人民日報，2019-11-06.

[2] 習近平在全國國有企業黨的建設工作會議上強調：堅持黨對國企的領導不動搖[N].人民日報，2016-10-12.

[3] 國家統計局.中國統計年鑒（1999年）[J].中國統計出版社，1999（09）：423.

[4] [7]葉 琪.新中國成立60年來我國國有企業改革的歷程與成效[J].經濟研究參考，2009（67）.

[5] [6][8][9]王金勝，陳 明.我國國有企業改革、歷程、思路與展望[J].華東經濟管理，2008（08）.

[10] 國資委成立11年毀譽參半 被指國資改革天然障礙[EB/OL].[2014-06-30][2020-05-09]https：//business.sohu.com/20140630/n401564412.shtml.

[11] 國家統計局.中國統計年鑒（2019年）[J].中國統計出版社，2019（09）：418.

[12] 2000年《財富》全球500強中國企業名單[EB/OL].[2001-05-07][2020-05-10]http：//finance.sina.com.cn/o/58147.html.

[13] 國資報告獨家解讀2018年《財富》世界500強上榜國企[EB/OL].[2018-07-22][2020-05-10]http：//www.sasac.gov.cn/n2588025/n2588164/n4437287/c9279024/content.html.

[14] [15][16][17]陳之驊，吳恩遠，馬龍閃.蘇聯興亡史綱[M].北京：中國社會科學出版社，2016：445-455，619-622，636-637，640-643.

[18] 陸南泉.戈爾巴喬夫經濟體制改革失敗與蘇聯劇變[J].當代世界社會主義問題，2008（01）.

[19] 陳長源.俄羅斯聯邦國有企業的私有化[J].經濟社會體制比較，1993（03）.

[20] 崔啟明.俄羅斯國有企業私有化情況[J].社會主義研究，1997（01）.

[21] [23][24]張養志.葉利欽時期的俄羅斯國有企業私有化評析[J].財會研究，2002（06）.

[22] 王金存.俄羅斯與英國國有企業私有化比較[J].世界經濟，2000（03）.

[25] 林金錠，李義平.從南斯拉夫社會所有制的理論與實踐看產權制度的改革[J].經濟學家，1989（04）.

[26] 吉小明，朱崇實，周國仿.企業自治：走向市場經濟的選擇——南斯拉夫企業制度的考察[J].改革，1988（04）.

[27] 馬兗生，翟一我.美一教授談南斯拉夫的企業自治和工人管理[J].經濟學動態，1978（A01）.

[28] 趙建萍.中國和南斯拉夫經濟體制改革的比較研究[J].山西青年管理干部學院學報，1999（02）.

[29] 曲立濤.蘇聯、南斯拉夫、匈牙利基本建設體制改革比較研究[J].財經問題研究，1989（07）.

責任編輯：步 巖