關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃法治化路徑探析

李如海

關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)于2009年經(jīng)國務(wù)院批復(fù)通過，其范圍包括陜西省的關(guān)中平原地區(qū)六市一區(qū)（楊凌示范區(qū)）及甘肅省天水市。經(jīng)濟區(qū)以大西安（含咸陽）為中心城市，寶雞為副中心城市，天水、渭南、銅川、商洛、楊凌等為次核心城市，直接輻射陜西省的漢中、安康、延安、榆林和甘肅省的平?jīng)觥c陽、隴南地區(qū)。經(jīng)濟區(qū)面積7.98萬平方公里，2007年末總?cè)丝跒?842萬人；地區(qū)生產(chǎn)總值2007年為3765億元，占西北地區(qū)的28.6%。自獲批至今十余年來，區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展取得較快發(fā)展，《關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》確定的發(fā)展目標已基本實現(xiàn)或接近實現(xiàn)。

關(guān)中-天水地區(qū)根植于深厚的歷史文化傳統(tǒng)和經(jīng)濟基礎(chǔ)，在工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面有著得天獨厚的優(yōu)勢，隨著新時代西部大開發(fā)戰(zhàn)略和“一帶一路”倡議的深入推進，關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)將面臨前所未有的發(fā)展機遇。但在新的歷史條件下，尤其是中國特色社會主義進入新時代的歷史機遇期，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展被賦予新的更高要求。關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)在區(qū)域經(jīng)濟建設(shè)中雖然積累了一定的經(jīng)驗，但區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、區(qū)際協(xié)作和對外開放等方面發(fā)展不平衡不充分的問題依然突顯。在理論研究方面，學界關(guān)于區(qū)域發(fā)展的理論產(chǎn)出不足，且在學科分布上主要集中在經(jīng)濟學及相關(guān)學科領(lǐng)域，法學領(lǐng)域的研究成果少之又少。因此，從法學相關(guān)學科理論入手，推進區(qū)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化，對實現(xiàn)關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)高質(zhì)量發(fā)展具有重要的理論意義和實踐意義。

一、發(fā)展規(guī)劃的邏輯嬗變

“區(qū)域發(fā)展的目標是促成區(qū)域發(fā)展的一體化，打破內(nèi)部行政區(qū)劃間的壁壘，實現(xiàn)市場要素的自由流動和區(qū)域利益共享”。而區(qū)域一體化的發(fā)展，必然要經(jīng)歷一定的發(fā)展階段。在經(jīng)濟學視域下，發(fā)展中國家為了實現(xiàn)發(fā)展目標而在發(fā)展的初期采取非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，實則表現(xiàn)為經(jīng)濟區(qū)域化。經(jīng)濟區(qū)域化發(fā)展過程中，國家施以規(guī)劃計劃等宏觀調(diào)控手段，規(guī)制市場自發(fā)調(diào)節(jié)過程中的失靈，從而形成經(jīng)濟區(qū)域制度化的發(fā)展或者區(qū)域發(fā)展的制度化。實現(xiàn)區(qū)域發(fā)展一體化的目標，需要完成制度化到一體化的轉(zhuǎn)變，這個轉(zhuǎn)變的過程也即實現(xiàn)區(qū)域治理法治化的過程。

2009年批復(fù)的《關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》范圍涵蓋6個市級行政區(qū)、商洛市部分區(qū)縣以及省直管楊凌示范區(qū)（簡稱“關(guān)中8市”）。2018年批復(fù)的《關(guān)中平原城市群發(fā)展規(guī)劃》在此基礎(chǔ)上將城市群的范圍擴大至陜西、甘肅、山西三省的部分區(qū)域，即在原“關(guān)中8市”的基礎(chǔ)上擴大至包含山西省臨汾市、運城市部分區(qū)域及甘肅省平?jīng)鍪械尼轻紖^(qū)、華亭縣、涇川縣、崇信縣、靈臺縣和慶陽市區(qū)。“擴容”后的關(guān)中平原城市群國土面積為10.71萬平方公里，2016年末常住人口3863萬人，地區(qū)生產(chǎn)總值1.59萬億元。

從發(fā)展定位來看，《關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》將關(guān)中天水-地區(qū)定位為“全國內(nèi)陸型經(jīng)濟開發(fā)開放戰(zhàn)略高地、統(tǒng)籌科技資源改革示范基地、全國先進制造業(yè)重要基地、全國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地、彰顯華夏文明的歷史文化基地”。《關(guān)中平原城市群發(fā)展規(guī)劃》的發(fā)展定位可以概括為“建設(shè)具有國際影響力的國家級城市群，內(nèi)陸改革開放新高地。”

從發(fā)展目標來看，《關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》的發(fā)展目標主要體現(xiàn)在經(jīng)濟建設(shè)、公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域，缺少體現(xiàn)區(qū)域一體化發(fā)展或者區(qū)域協(xié)調(diào)、協(xié)同發(fā)展的目標。而《關(guān)中平原城市群發(fā)展規(guī)劃》則把“生產(chǎn)要素的自由流動、市場一體化發(fā)展體制機制的完善”作為發(fā)展目標之一。2020年5月中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于新時代推進西部大開發(fā)形成新格局的指導(dǎo)意見》（簡稱《意見》）提出，“積極參與和融入‘一帶一路’建設(shè)。支持新疆加快絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)建設(shè)，形成西向交通樞紐和商貿(mào)物流、文化科教、醫(yī)療服務(wù)中心。支持重慶、四川、陜西發(fā)揮綜合優(yōu)勢，打造內(nèi)陸開放高地和開發(fā)開放樞紐。支持甘肅、陜西充分發(fā)掘歷史文化優(yōu)勢，發(fā)揮絲綢之路經(jīng)濟帶重要通道、節(jié)點作用。”從中央政策層面強調(diào)關(guān)中平原城市群與其他城市群的協(xié)同，以及引領(lǐng)西部地區(qū)開發(fā)開放的戰(zhàn)略地位。

二、面臨的挑戰(zhàn)

（一）新時代西部大開發(fā)背景下關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)面臨新的挑戰(zhàn)

《意見》確定的發(fā)展目標，對關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)而言既是發(fā)展的新機遇，同時也面臨新的挑戰(zhàn)。中國特色社會主義進入新時代以來，社會的主要矛盾已經(jīng)發(fā)生變化，不平衡、不充分發(fā)展呈現(xiàn)宏觀上的東西區(qū)域發(fā)展不平衡，中觀上的區(qū)域之間不平衡以及微觀上的經(jīng)濟區(qū)內(nèi)特定區(qū)域、行業(yè)、產(chǎn)業(yè)的不平衡。就關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)而言，城鄉(xiāng)融合發(fā)展推進緩慢，中心城市虹吸帶動效應(yīng)不足，戶籍人口城鎮(zhèn)化率依然很低，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題仍然棘手，“金山銀山”與“綠水青山”的矛盾仍然突出，城市群內(nèi)部發(fā)展失衡，外向型經(jīng)濟占比依然不高，發(fā)展現(xiàn)狀與“打造引領(lǐng)西部地區(qū)開放開發(fā)的核心引擎”目標之間還存在較大差距。

（二）從經(jīng)濟中高速發(fā)展到高質(zhì)量發(fā)展的挑戰(zhàn)

黨的十九大指出，我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。高質(zhì)量發(fā)展，不僅包括經(jīng)濟質(zhì)量和效率的提升，也包括制度、社會、生態(tài)等方面的要求，推動高質(zhì)量發(fā)展就要建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系。以生態(tài)環(huán)境為例，關(guān)中-天水地區(qū)生態(tài)環(huán)境方面存在的問題依然嚴峻，影響區(qū)域協(xié)調(diào)一體化發(fā)展的因素仍然存在。

■巫山雨洗｜趙來清/攝

在我國，區(qū)域一體化應(yīng)包括不可或缺的三個方面：一是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的差異化與特色化，體現(xiàn)區(qū)域資源配置的有效性。二是公共服務(wù)均等化與社會福利的共同增長，體現(xiàn)區(qū)域發(fā)展成果的包容性。三是經(jīng)濟與社會發(fā)展協(xié)調(diào)，人與自然和諧，體現(xiàn)區(qū)域發(fā)展的可持續(xù)性。更高質(zhì)量區(qū)域一體化是以上三個方面處于最佳狀態(tài)的區(qū)域一體化。但目前關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展還存在趨同與失衡的現(xiàn)象，資源配置效率不高，公共服務(wù)在市縣、城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡狀況普遍存在。

（三）“新基建”與傳統(tǒng)基建協(xié)同發(fā)力的挑戰(zhàn)

2018年中央經(jīng)濟工作會議提出，要發(fā)揮投資關(guān)鍵作用，加大制造業(yè)技術(shù)改造和設(shè)備更新，加快5G商用步伐，加強人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。對于新基建，關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)應(yīng)當搶抓機遇還是繼續(xù)“補短板”，是其必須面對的一個重大抉擇。對此，有學者指出，整體而言，西部省份和貧困地區(qū)交通、通信、水利等重大基礎(chǔ)設(shè)施仍很薄弱，鐵路、公路路網(wǎng)密度僅相當于全國平均水平的一半。就關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)而言，現(xiàn)有的傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施還不能形成區(qū)域一體化和高質(zhì)量發(fā)展的“硬件”支撐，而且在經(jīng)濟區(qū)戰(zhàn)略定位中，基于歷史原因形成的傳統(tǒng)制造業(yè)是區(qū)域發(fā)展的后勁。因此，對關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)而言，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)尤其是傳統(tǒng)制造業(yè)的質(zhì)量提升，也是新時期轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的重要方面。

三、面臨的困境

（一）區(qū)域目標存在差異

區(qū)域發(fā)展要實現(xiàn)預(yù)期的社會整合，達成區(qū)域共識，實現(xiàn)區(qū)域發(fā)展的目標，關(guān)鍵是建立起具有合法性的制度。我國學者在區(qū)域規(guī)劃立法保障的必要性與重要性方面取得了共識，但在具體的法治化路徑上存在分歧：其一，認為應(yīng)制定一部統(tǒng)一的區(qū)域發(fā)展基本法；其二，分別制定保障區(qū)域發(fā)展的法律，如“西部大開發(fā)法”或“西部開發(fā)促進法”；其三，制定出臺“區(qū)域規(guī)劃編制法”。關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)盡管有相同的歷史文化傳承和市場自發(fā)的要素流動，但在區(qū)域發(fā)展目標上缺乏足夠的共識。在制度層面，甘肅、陜西兩省均出臺了《關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》的相關(guān)實施意見，細化了《關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》在各自轄區(qū)范圍的發(fā)展目標和主要任務(wù)，但仍然呈現(xiàn)出各自為政和競爭博弈的表象，且經(jīng)濟發(fā)展目標在規(guī)劃實施層面表現(xiàn)出“項目化”趨勢。

（二）區(qū)域協(xié)調(diào)機制缺位

《陜西省發(fā)展和改革委員會關(guān)于印發(fā)<2020年推動關(guān)中平原城市群和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展重點工作任務(wù)>的通知》要求，發(fā)揮關(guān)中平原城市群陜晉甘三省聯(lián)席會議制度作用，積極籌備舉辦第一屆聯(lián)席會議，表明城市群聯(lián)席會議制度事實上仍未建立。需要說明的是，在《關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》獲批后，甘肅省積極協(xié)調(diào)東南部四市融入關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)，并于2011年印發(fā)了《甘肅省人民政府辦公廳關(guān)于2011年實施關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃工作的意見》（已于2017年失效）和《甘肅省實施關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃2011年度工作目標責任考核試行辦法》（簡稱《2011年辦法》，已于2017年失效），自2011年起，每年召開一次聯(lián)席會議。其中《2011年辦法》將甘肅省東南部四市實施《關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》的情況，包含規(guī)劃實施組織、產(chǎn)業(yè)項目合作、創(chuàng)新能力培育以及協(xié)作機制建立四個方面納入考核內(nèi)容。可見，甘肅省早期將東南部四市融入關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)的意愿強烈，但這種意愿主要是由政府在推動，而不是建立在區(qū)域整體的協(xié)調(diào)協(xié)同與要素自由流動的基礎(chǔ)之上。

（三）規(guī)劃實施監(jiān)督乏力

《關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》作為區(qū)域規(guī)劃，其編制依據(jù)中央和地方的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，具有法律約束力。但即便政府將規(guī)劃的實施納入地方政府的考核范圍，但考核本身只是基于政府的內(nèi)部行為，缺乏外部監(jiān)督機制，因此實施的效果不佳。

四、法治化路徑

我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略先后經(jīng)歷了均衡發(fā)展、非均衡發(fā)展到現(xiàn)今協(xié)調(diào)發(fā)展的理念轉(zhuǎn)變。為實現(xiàn)關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)一體化和高質(zhì)量發(fā)展提供法治保障，需要從轉(zhuǎn)變發(fā)展理念著手，把協(xié)調(diào)理念貫徹至經(jīng)濟區(qū)域發(fā)展的全領(lǐng)域、全過程。

（一）區(qū)域發(fā)展理念重塑

黨的十八屆五中全會提出的“必須牢固樹立并切實貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念”是推動區(qū)域一體化和高質(zhì)量發(fā)展的理論先導(dǎo)。實現(xiàn)區(qū)域一體化高質(zhì)量發(fā)展要切實以新發(fā)展理念引領(lǐng)經(jīng)濟區(qū)域發(fā)展。關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)科教資源、軍工科技資源等位居全國前列，科研機構(gòu)數(shù)量在各城市群中也處于優(yōu)勢地位。但科研力量在經(jīng)濟區(qū)內(nèi)各城市間配置不均衡，軍民融合度不高，科技成果轉(zhuǎn)化率較低。因此，要把創(chuàng)新發(fā)展理念作為經(jīng)濟區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的核心理念，繼續(xù)堅定不移實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略。

（二）區(qū)域規(guī)劃立法先行

區(qū)域內(nèi)法治的協(xié)作或合作，首先要協(xié)調(diào)立法權(quán)，這關(guān)乎中央與地方以及區(qū)域內(nèi)各立法主體之間的權(quán)限配置問題。就域外經(jīng)驗而言，西方國家在區(qū)域規(guī)劃法治化進程中積累了較為成熟的經(jīng)驗，如以德國為代表的專門統(tǒng)一立法模式，以美國為代表的附帶分別立法模式。在創(chuàng)制法律框架的方法選擇上，主要有創(chuàng)制基本規(guī)范、核心條款、專項立法、規(guī)劃與計劃先行、統(tǒng)一立法程序和決策程序等。就關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)而言，在國家層面缺乏統(tǒng)一立法的情況下，區(qū)域合作立法可以在理論和制度共識的基礎(chǔ)上，通過區(qū)域規(guī)劃立法先行的方式，將國家級發(fā)展規(guī)劃等上位規(guī)劃以及區(qū)域規(guī)劃轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的地方規(guī)劃立法。當然，立法工作不可能一蹴而就。在立法尚未完成時，在區(qū)域內(nèi)建立統(tǒng)一的規(guī)劃編制和實施機制，也是一個次優(yōu)解。換言之，有法可依的“法”不限于立法上的法，還應(yīng)包括具有法律效力的決議和決定，當前已經(jīng)編制和發(fā)布的各區(qū)域規(guī)劃都屬于有法可依的范疇。

（三）規(guī)劃目標再定位

在規(guī)劃層面，由關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)到關(guān)中平原城市群的國土空間變化，不僅是簡單的“擴容”，更是對特定區(qū)域內(nèi)市場要素自由流動即“微觀主體有活力”提供制度保障。但經(jīng)濟區(qū)和城市群的簡單疊加并不是區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的路徑，其實現(xiàn)的規(guī)劃目標也不盡相同。因此，需要對關(guān)中-天水地區(qū)區(qū)域發(fā)展的目標重新審視和定位，即將區(qū)域一體化發(fā)展作為區(qū)域發(fā)展目標，把提供更加普惠的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、營造公平競爭的營商環(huán)境作為協(xié)調(diào)政府與市場關(guān)系的主要途徑。

（四）規(guī)劃實施賦效能

規(guī)劃實施的有效性是檢視區(qū)域規(guī)劃目標實現(xiàn)程度的重要方式。區(qū)域規(guī)劃的有效實施取決于事前的合法性，事中的參與性和事后的監(jiān)督性。關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)區(qū)域規(guī)劃的實施，一是確保規(guī)劃實施依據(jù)的合法性，即經(jīng)依法審批的規(guī)劃文本在實體上和程序上的合法性。同時要協(xié)調(diào)規(guī)劃之間的層級關(guān)系，協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃與國土空間規(guī)劃以及其他專項規(guī)劃之間的位階關(guān)系，厘清次序。二是通過程序機制，確保區(qū)域規(guī)劃實施的公開性，通過各方主體積極參與規(guī)劃實施，完善獎懲機制和考核評價機制，與區(qū)域規(guī)劃法律法規(guī)的罰則條款相互銜接，形成體系完備的監(jiān)督制約“權(quán)力束”。

實施影響規(guī)劃施行效果的行為，除了通過設(shè)定法律責任以及獎懲機制等形式予以規(guī)制外，還應(yīng)當引入作為社會治理有效方式的“軟法”規(guī)范，發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約作用，強化核心價值觀和公民道德建設(shè)，將對違法行為的懲戒與責任的追究融入到共建共治共享的社會治理過程中來，在全社會形成遵守規(guī)劃的文化氛圍和行為習慣。