隨遷子女上學(xué)問題研究

李敏芳

當(dāng)前，新生代農(nóng)民工的遷移模式已逐漸由個(gè)體遷移向家庭式遷移轉(zhuǎn)變，農(nóng)民工隨遷子女（簡稱“隨遷子女”）的規(guī)模隨之不斷擴(kuò)大，在催生了這一群體對(duì)教育公共服務(wù)的巨大需求的同時(shí)，也與城市現(xiàn)有教育資源無法實(shí)現(xiàn)有效供給形成了結(jié)構(gòu)性矛盾，導(dǎo)致隨遷子女教育問題突顯。因此，我國陸續(xù)出臺(tái)了一系列旨在解決隨遷子女在流入地入學(xué)問題的教育政策，從2001年的“兩為主”（以流入地區(qū)政府管理為主，以全日制公辦中小學(xué)為主）轉(zhuǎn)變?yōu)?014年的“兩納入”（將常住人口納入?yún)^(qū)域教育發(fā)展規(guī)劃，將隨遷子女教育納入財(cái)政保障范圍）。本文認(rèn)為，做好隨遷子女入學(xué)、就學(xué)工作，要從根本上解決隨遷子女義務(wù)教育長期存在的結(jié)構(gòu)失衡問題，最終推進(jìn)隨遷子女平等享受真正意義上的義務(wù)教育與教育公平（起點(diǎn)公平、過程公平和結(jié)果公平）。

一、概況

（一）現(xiàn)狀

《2019年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報(bào)告》和《2019年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》數(shù)據(jù)顯示，2019年全國外出務(wù)工的農(nóng)民工達(dá)17425萬人；義務(wù)教育階段在校生中，隨遷子女共有1426.96萬人。其中，在北京、上海、廣州、深圳以及其他沿海城市務(wù)工就業(yè)的農(nóng)民工占農(nóng)民工總量的54%，這就意味著這些城市要接受更多的隨遷子女。

一直以來，我國高度重視隨遷子女義務(wù)教育工作，陸續(xù)出臺(tái)了《中華人民共和國義務(wù)教育法》《關(guān)于進(jìn)一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的意見》《關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見》和《關(guān)于做好進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試工作的意見》等系列政策，有效地保障了隨遷子女的教育權(quán)。在這些規(guī)范性文件的指引下，各地相繼制定實(shí)施了有關(guān)隨遷子女在流入地平等享受基本公共教育服務(wù)的具體政策。但從落實(shí)情況來看，這一群體仍面臨入學(xué)難和就學(xué)難兩大問題。對(duì)于入學(xué)難問題，我國多次強(qiáng)調(diào)流入地政府對(duì)隨遷子女的義務(wù)教育擔(dān)負(fù)主要責(zé)任，但許多城市在允許隨遷子女進(jìn)入當(dāng)?shù)毓W(xué)校讀書時(shí)往往帶有一定附加條件。如要求家長提供社保證明、工作證明、接種證明和居住證等各種材料，或者要求繳納高昂的擇校費(fèi)。然而，由于不少農(nóng)民工缺乏工作技能，多從事非正規(guī)性工作、工資收入少、就業(yè)不穩(wěn)定，導(dǎo)致他們?cè)诂F(xiàn)實(shí)中往往陷入入學(xué)條件難以達(dá)到相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，教育支出負(fù)擔(dān)沉重的困境。對(duì)于就學(xué)難問題，部分隨遷子女父母因受工作環(huán)境和條件的限制，無暇關(guān)心子女的心理健康和接受教育情況，加之一些隨遷子女父母務(wù)工地點(diǎn)頻繁變化，導(dǎo)致子女轉(zhuǎn)學(xué)頻率較高，這些都增加了隨遷子女就學(xué)適應(yīng)的難度。

（二）特征

隨遷子女教育問題的突出程度與城市規(guī)模、人口流向、城鎮(zhèn)化率基本一致。城市規(guī)模越大、外來人口流入越多、城鎮(zhèn)化率提升越快，這一問題就越突出。總體而言，我國東部地區(qū)和一線城市面臨著更為嚴(yán)峻的教育公共服務(wù)壓力。

二、探索

（一）加強(qiáng)對(duì)隨遷子女的登記管理

2003年，廣東省中山市創(chuàng)新隨遷子女登記制度，制定了《關(guān)于實(shí)行十六周歲以下暫住兒童隨行卡的工作方案》，將十六周歲以下暫住兒童戶口登記工作提升到常規(guī)人口管理中。凡在中山工作生活的外來人員，憑借夫妻的暫住證，都可以為16周歲以下的子女辦理“隨行卡”，憑借“隨行卡”享受讀書減免借讀費(fèi)等教育方面的優(yōu)惠措施。為規(guī)范中小學(xué)生的學(xué)籍管理，教育部于2013年頒布了《中小學(xué)生學(xué)籍管理辦法》，提出建立全國聯(lián)網(wǎng)的學(xué)生電子學(xué)籍信息管理系統(tǒng)（簡稱“電子學(xué)籍系統(tǒng)”），實(shí)行分級(jí)負(fù)責(zé)、省級(jí)統(tǒng)籌、屬地管理和學(xué)校實(shí)施的管理體制。自2014年1月10日起，電子學(xué)籍系統(tǒng)已在全國聯(lián)網(wǎng)試運(yùn)行，該系統(tǒng)主要包含學(xué)籍注冊(cè)、學(xué)籍檔案管理、學(xué)籍異動(dòng)、升級(jí)、畢業(yè)和成長記錄等核心功能，方便動(dòng)態(tài)跟蹤，全面及時(shí)掌握學(xué)生的就讀和流動(dòng)狀況。

（二）探索差異化隨遷子女入學(xué)政策

1.材料準(zhǔn)入制。外來人口申請(qǐng)隨遷子女入讀公立學(xué)校時(shí)，要提交居住證（暫住證）、身份證、戶口簿、社保繳費(fèi)證明、居住證明和工作證明等材料。如北京、長沙、合肥、濟(jì)南、昆明、南京和武漢等地就將居住證作為隨遷子女義務(wù)教育階段就學(xué)資格認(rèn)證的必備條件，但不同地區(qū)對(duì)證明材料的具體要求不盡相同，主要區(qū)別在于對(duì)居住年限、社保繳納時(shí)長的要求不一；工作證明方式的不同；對(duì)隨遷子女就讀申請(qǐng)人應(yīng)為父母雙方或父母任意一方也有不同的標(biāo)準(zhǔn)，多數(shù)城市要求父母雙方均在流入地工作生活。

2.積分制。以積分排名的方式安排外來流動(dòng)人員子女入讀公立學(xué)校，可細(xì)化為“積分制入戶”和“積分制入學(xué)”兩類。2009年廣東省中山市在全國率先探索流動(dòng)人口積分管理制度：將入學(xué)同入戶結(jié)合起來，采用同一套量表，流動(dòng)人口按積分多少享受不同公共服務(wù)。目前，廣州、深圳、蘇州和廈門等地都結(jié)合本地情況實(shí)行了積分制入學(xué)制度，依據(jù)本地教育資源情況以積分排名的方式，為外來流動(dòng)人口子女安排一定數(shù)量的入讀公辦學(xué)校指標(biāo)。積分制的實(shí)施，既保障了學(xué)生入學(xué)渠道公開公正，還增強(qiáng)了家長的社會(huì)責(zé)任感和城市認(rèn)同感。

3.政策照顧制。這是主要針對(duì)特殊群體隨遷子女入學(xué)的一種優(yōu)惠政策。如2019年應(yīng)急管理部出臺(tái)的《關(guān)于做好國家綜合性消防救援隊(duì)伍人員及其子女教育優(yōu)待工作的通知》明確規(guī)定，烈士子女、因公犧牲軍人子女、現(xiàn)役軍人子女和消防救援人員子女等對(duì)象可享受義務(wù)教育優(yōu)待。目前我國各大城市也有對(duì)特殊群體子女入學(xué)的保障性政策規(guī)定，如北京市將區(qū)臺(tái)辦認(rèn)定的臺(tái)胞子女、區(qū)僑務(wù)部門認(rèn)定的華僑子女、現(xiàn)役軍人家庭適齡兒童少年等按照本市戶籍看待。廣州市“義務(wù)教育階段政策性照顧學(xué)生清單”中，統(tǒng)籌安排殯葬工人、長期從事地質(zhì)勘探等野外工作人員、環(huán)衛(wèi)工人的適齡隨遷子女進(jìn)入公辦學(xué)校，不再參與積分流程。此外，為更好地招商引資、引進(jìn)人才，各地基于自身定位及發(fā)展規(guī)劃，制定了人才子女義務(wù)教育階段就學(xué)優(yōu)待政策。如《東莞市特色人才特殊政策實(shí)施辦法》中明確規(guī)定：特色人才子女入學(xué)由市或鎮(zhèn)教育部門直接安排到市一級(jí)以上（含市一級(jí)）義務(wù)教育階段公辦中小學(xué)就讀，其他人才除申請(qǐng)積分入學(xué)外，還可依照企業(yè)投資規(guī)模和稅收貢獻(xiàn)等分配指標(biāo)數(shù)，優(yōu)先安排子女入讀義務(wù)教育階段公辦學(xué)校。

（三）創(chuàng)新教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制

長期以來，我國義務(wù)教育由戶籍所在地政府負(fù)責(zé)實(shí)施管理，教育經(jīng)費(fèi)按適齡兒童戶籍人數(shù)下?lián)堋＿@種經(jīng)費(fèi)劃撥體制使隨遷子女接受義務(wù)教育面臨困境。

2003年國務(wù)院首次明確隨遷子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)承擔(dān)和管理的責(zé)任主體為流入地政府。隨著農(nóng)民工數(shù)量的增加，流入地政府接受隨遷子女義務(wù)教育的財(cái)政壓力日益明顯。2008年，中央財(cái)政向解決該群體義務(wù)教育就學(xué)問題較好的流入省份提供中央獎(jiǎng)勵(lì)金。2016年，中央政府通過義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，實(shí)現(xiàn)“兩免一補(bǔ)（農(nóng)村義務(wù)教育階段，免教科書費(fèi)、免雜費(fèi)、補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)）”和生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額資金隨適齡兒童流動(dòng)可攜帶，即“錢隨人走”，對(duì)隨遷子女在公辦學(xué)校與民辦學(xué)校一視同仁。2018年國務(wù)院印發(fā)《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》，明確中央與地方共同承擔(dān)隨遷子女教育的公用經(jīng)費(fèi)支出。如安徽省創(chuàng)新義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)財(cái)政投入引導(dǎo)機(jī)制，將隨遷子女義務(wù)教育公用經(jīng)費(fèi)，由原來按戶籍所在地預(yù)算，改變?yōu)榘戳魅氲亟y(tǒng)籌預(yù)算，對(duì)流入地各中小學(xué)按實(shí)際在校學(xué)生人數(shù)撥付經(jīng)費(fèi)，并對(duì)成績突出的學(xué)校予以獎(jiǎng)勵(lì)，有力地調(diào)動(dòng)了市縣增加投入的積極性。隨后，以發(fā)放電子教育券的方式大力推行“錢隨人走”的公共教育經(jīng)費(fèi)改革，即將人均教育經(jīng)費(fèi)按電子教育券的形式發(fā)放給學(xué)生，隨遷子女憑借教育券可到父母務(wù)工所在地學(xué)校就讀。

三、建議

（一）保障隨遷子女平等受教育權(quán)利

1.做好科學(xué)預(yù)判，進(jìn)一步擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育基本公共服務(wù)供給。掌握隨遷子女的規(guī)模、分布、受教育過程變動(dòng)等信息，準(zhǔn)確把握其教育需求動(dòng)向，有利于流入地政府針對(duì)經(jīng)費(fèi)投入、優(yōu)質(zhì)學(xué)位供給等作出科學(xué)規(guī)劃。

2.降低隨遷子女入學(xué)門檻、適當(dāng)放寬入學(xué)條件。由于農(nóng)民工就業(yè)具有靈活性、不確定性，建議科學(xué)合理設(shè)置隨遷子女入學(xué)條件，既要有利于農(nóng)民工為隨遷子女辦理相關(guān)手續(xù)，又要防止個(gè)別家庭借此進(jìn)行“變相擇校”。

3.開設(shè)隨遷子女就近入學(xué)“綠色通道”。盡可能地簡化入學(xué)手續(xù)辦理程序，確保隨遷子女順利入學(xué)，進(jìn)而提高農(nóng)民工的獲得感與幸福感。

（二）改進(jìn)和完善義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障制度

1.構(gòu)建合理的教育成本分擔(dān)機(jī)制。目前，通過加大教育經(jīng)費(fèi)投入實(shí)現(xiàn)教育資源均衡配置是各地的普遍做法。“兩納入”政策解決了隨遷子女進(jìn)入公立學(xué)校的經(jīng)費(fèi)問題，提高了公立學(xué)校接納流動(dòng)兒童的積極性。然而，因“區(qū)縣一級(jí)財(cái)政占主導(dǎo)”的政策設(shè)計(jì)，讓只有較小財(cái)權(quán)的區(qū)縣政府承擔(dān)了較大的財(cái)政投入壓力，極容易導(dǎo)致地方?jīng)Q策的短期行為和不作為現(xiàn)象的產(chǎn)生。因此，建議提高中央和省級(jí)政府對(duì)隨遷子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)支出的主體地位。中央政府發(fā)揮兜底作用，最低限度地保障隨遷子女義務(wù)教育就學(xué)權(quán)利；省級(jí)政府發(fā)揮統(tǒng)籌作用，加大對(duì)隨遷子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的保障力度和配置管理，確保每一位隨遷子女都能享受到優(yōu)質(zhì)的教育資源。

2.適時(shí)調(diào)整義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)撥付制度。在保障基本教學(xué)經(jīng)費(fèi)充足的情況下，探索實(shí)施以入學(xué)地生源為基礎(chǔ)的經(jīng)費(fèi)撥付機(jī)制，提高教育轉(zhuǎn)移支付的針對(duì)性、科學(xué)性。

3.確保隨遷子女教育經(jīng)費(fèi)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步增長。適當(dāng)設(shè)立隨遷子女教育經(jīng)費(fèi)專項(xiàng)資金，對(duì)吸納這一群體較多的地區(qū)或是學(xué)校給予專項(xiàng)扶持，為更好地提高辦學(xué)質(zhì)量和效率提供經(jīng)費(fèi)保障。

（三）整合社會(huì)資源

1.建議政府統(tǒng)籌安排，合理利用市場配置優(yōu)勢，從政策上推進(jìn)教育辦學(xué)形式的多樣化，充分發(fā)揮民間團(tuán)體的作用，從根源上解決教育資源的區(qū)域分配不均衡問題，將教育公平落到實(shí)處。

2.探索制訂政府購買義務(wù)教育服務(wù)的實(shí)施細(xì)則，對(duì)具有一定規(guī)模的民辦學(xué)校提供義務(wù)教育給予經(jīng)費(fèi)支持，并將其納入義務(wù)教育體系進(jìn)行管理。

（四）開展針對(duì)性的教育服務(wù)

1.開展多元化教育。學(xué)校教育是隨遷子女與社會(huì)融入的重要通道，將其按人數(shù)定額分配至公立學(xué)校，并通過混合編班和統(tǒng)一管理，在校園內(nèi)建立平等的教育環(huán)境，促進(jìn)隨遷子女與流入地學(xué)校和社會(huì)環(huán)境的完全融入。

2.建立健全家校聯(lián)動(dòng)機(jī)制。在隨遷子女的教育問題上，必須構(gòu)建一套完整的社會(huì)支持體系，包括政府、社會(huì)、家庭和學(xué)校在內(nèi)的各個(gè)主體均需努力配合，將更公平、更優(yōu)質(zhì)的教育機(jī)會(huì)給予隨遷子女，并對(duì)來自經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化底層的家庭提供一些特殊的政策幫扶。如聘任家校輔導(dǎo)師，由他們對(duì)隨遷子女父母進(jìn)行家訪，或擔(dān)任隨遷子女輔導(dǎo)員的角色，保障家校合作的有效性，確保隨遷子女入得了學(xué)、讀得好書。