依托上海大都市圈重構蘇南產業新布局

李程驊 房冠辛

我國開啟建設社會主義現代化國家建設新征程，長三角一體化發展的國家戰略深度推進?！堕L江三角洲區域一體化發展規劃綱要》強調：發揮上海龍頭帶動作用，蘇浙皖各揚所長，加強跨區域協調互動，提升都市圈一體化水平，推動城鄉融合發展，構建區域聯動協作、城鄉融合發展、優勢充分發揮的協調發展新格局。在貫徹《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》實施方案中，上海著力推進上海大都市圈的協同發展，即圍繞上海和江蘇的蘇州、無錫、常州、南通和浙江的寧波、嘉興、舟山、湖州的“1+8”區域范圍內構建開放協調的發展空間格局，并將在自身的行政空間內做實上海大都市圈的核心層?！笆奈濉逼陂g，全力推進的“五大新城”功能升級和“虹橋國際開放樞紐”等新戰略，在為上海大都市圈增能擴容的同時，也將對蘇州、無錫等蘇南及近滬地區的一體化空間發展格局和產業鏈、產業基地的布局產生長遠影響。江蘇踐行長三角一體化發展國家戰略的總體要求，在全方位服務上海、對接上海的行動中，高質量推進長三角區域一體化發展，是“十四五”發展的重要任務，是踐行“爭當表率 、爭做示范、走在前列”的應有擔當。系統研判這種影響、并做好對接工作，當是江蘇在長三角一化進程中“集中精力辦好自己的事”的前提與基礎。

江蘇新命題：長三角核心區空間格局深度重塑

國家“十四五”規劃綱要明確提出，要分類引導大中小城市發展方向和建設重點，形成疏密有致、分工協作、功能完善的城鎮化空間格局，強調要“完善郊區新城功能”。 深入推進長三角一體化，構筑大上海都市圈空間格局，是上海強化龍頭帶動作用的應有之義。

其一，上?！笆奈濉敝Υ蛟旖紖^新城，在自身的行政空間內做實上海大都市圈的核心層?！渡虾Ｊ谐鞘锌傮w規劃（2017—2035年）》明確提出，要著重 “新城發力”，打造嘉定、松江、青浦、奉賢和南匯等五個新城，將其建設為長三角城市群中具有輻射帶動作用的獨立綜合性節點城市。即建設“嘉定、松江、青浦、奉賢、南匯等新城……按照大城市的標準強化綜合服務功能……舉全市之力推動新城發展，全面承接全球城市核心功能”。

值得注意的是，本輪上海對“五大新城”的規劃具有很強的“功能集聚”指向，對“郊區新城”的規劃定位從單一的衛星副城轉變成為具有內外聯動能力的區域核心，這既是上海中心區“紓解壓力”的有效之舉，也是上海都市圈“擴容增能”的必然選擇。在此過程之中，上?！敖紖^新城”必然會經歷“集聚—輻射”的發展演變過程，從而以上海副中心以及都市圈綜合性節點城市的新樣態，聯動近滬城市，共同筑牢上海都市圈的核心空間結構。

其二，“大虹橋樞紐戰略”的“彩虹橋”效應，將加速蘇錫常板塊的功能分化。在國務院批復的《虹橋國際開放樞紐建設總體方案》中，明確了其“大交通、大會展、大商務”的戰略定位，著力培育國際會展、高端服務、總部經濟等特色功能，建設主體也從上海一家變成長三角三省一市共建。虹橋樞紐不僅是上海貫徹“雙循環”戰略布局的“轉換口”，更成為驅動長三角區域一體化建設的“增長極”、聯動滬蘇浙皖四省市的“彩虹橋”。

而在虹橋樞紐“一核兩帶”的功能布局之中，位于中心位置的虹橋商務區是其“動力核”，“兩帶”則構成未來拓展的發展腹地，其中北向拓展帶就包括虹橋—長寧—嘉定—昆山—太倉—相城—蘇州工業園區，重點定位于打造中央商務協作區、國際貿易協同發展區、綜合交通樞紐功能拓展區。蘇南地區如何把握新機遇、應對新挑戰，以自身的特色功能與優勢搭上“順風車”，嵌入這個巨型化的體系實現借力發展，已成為共同的議題。

其三，蘇滬同城化升級，“功能性集群”成為“同構互融”新場景。從本輪上?！笆奈濉钡南嚓P戰略規劃可以看出，都市圈已經成為長三角一體化的核心審視視角，而“蘇滬同城化”成為上海大都市圈作為一個“功能集群”進行擴張和建構的必然過程。2019年的《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》就明確提出，要“推動上海與近滬區域及蘇錫常都市圈聯動發展，構建上海大都市圈”。由此可見，“上海大都市圈”在空間范圍上是包含了滬蘇（“蘇”主要指蘇州、無錫、常州和南通）城市群。對于江蘇來說，“蘇滬同城化”升級無疑會強化產業結構層面的“同構互融”。目前蘇州市政府已經全面開展與中國商飛公司的框架合作，各區（市）正將自身制造業優勢和航空產業鏈整合，建立高層會商機制和工作對接機制。由此帶來的在對接上海產業功能轉移方面，“蘇南板塊”會出現明顯的梯隊分化，必須及早考慮蘇南產業布局的高質量協同升級問題。

難點再錨定：江蘇產業鏈戰略布局面臨新挑戰

立足長三角一體化的發展新格局，上?！笆奈濉币幌盗锌臻g規劃調整將會對江蘇的產業空間規劃，尤其是蘇南及沿江地區區域性產業鏈的戰略布局與提檔升級帶來新的挑戰。長三角一體化核心區城市空間與產業空間重構，上海大都市圈內要素流動“反向吸引”不可避免，“鄰滬產業落差帶”的出現，將使蘇南地區的產業轉移承接面臨“滯流”困境。

隨著上海大力推進“郊區新城”發展，其在落地過程中會轉換成為產業要素與資源的“蓄水池”和“政策洼地”，從而形成“凹字型”的區域產業轉移格局。相關規劃對嘉定、松江、青浦、奉賢、南匯五個新城提出了“產城融合、功能完備、生態宜居、交通便利”的要求，著力實現從“邊界門戶”到“區域核心”的轉變。由此，產業要素的“集約化”成為先決條件。大量承接上海外溢的產業項目、資金與技術成為必然，而對周邊近滬城市各種產業要素的“反向吸引”也成為一種新的發展選擇。比如松江就通過自主打造G60科創走廊，從“松江制造”走向“松江創造”，把區位優勢發揮得淋漓盡致，加快產城融合，積蓄了獨立發展動能，已經率先走向具有較大輻射能力的完整區域中心。

根據現代都市圈空間結構運行的規律，此舉將對長三角一體化核心區帶來格局重構。上?！敖紖^新城”有可能在發展初期利用自身的區位優勢、政策優勢、交通優勢等鑄造一個“高低壩”，從而形成一個“鄰滬產業落差帶”，江蘇尤其是蘇錫常通等區域的產業承接面臨挑戰。甚至原本作為第一圈層的昆山、太倉、吳江、園區等，也會由此失去“緊密層”的區位優勢。

就江蘇高質量推進省域一體化戰略、進一步發揮蘇南地區的產業升級與創新驅動的“頭部”效應的戰略層面考量，“蘇錫常”城市空間與產業空間出現分離趨勢，會對整體的“一中心”“一基地”布局造成影響。上海“十四五”規劃明確提出，“近滬城市”將與“五個新城”和中心城區一道，共同完善上海都市圈空間結構。同時，為了切實落實虹橋樞紐的三大核心功能定位，《虹橋國際開放樞紐建設總體方案》重點明確了“三個一批”，包括一批高含金量政策措施、一批高水平功能平臺和一批高能級重大項目，初步梳理共102項。這無疑極大地提升了虹橋樞紐建設的“政策含金量”，也使得處在“一核兩帶”空間布局中的城市節點具有了較為明顯的“先發優勢”（部分政策參見下表）。

由此可以看出，以往蘇錫常通整體對接上海的“均質化”產業布局將會被打破，蘇州作為“鄰滬城市”的“排頭兵”將會深度嵌入大上海都市圈，從而形成“第一梯隊”，并在產業定位、資源配套、政策扶持、交通對接等多個方面形成“增量優勢”。由此，江蘇未來的產業鏈布局要從“行政導向”走向“功能導向”，從“板塊導向”走向“條帶導向”，以便充分發揮蘇州的“橋頭堡”效應，把“十四五”著力打造滬寧產業創新帶，與南沿江、環太湖地區的發展進行有效聯動，加快形成新的帶狀板塊，不斷提升蘇南板塊在長三角核心區的能級效應和不可替代的區位優勢。

集成嵌入：展現“一體化”發展的“江蘇作為”

進入“十四五”，把握新機遇、應對新挑戰，江蘇要進一步提升站位，以集成化優勢，高位嵌入長三角核心區的建設，展現深度一體化融合發展的擔當與作為，為打造現代化強國，建設具有鮮明特色的省域范例，提供重要支撐。

一是在全面踐行新發展理念的行動中強化政策協同。江蘇作為長三角區域的“大塊頭”和重要腹地，要強化主動服務上海、融入上海的意識與行動。上?！敖紖^新城”建設發力，從短期來看固然會對江蘇的產業發展形成沖擊和挑戰，但從長遠來看，是上海強化“卓越的全球城市”定位的戰略選擇。本輪上?！笆奈濉钡南嚓P規劃以強化全球資源配置功能、科技創新策源功能、高端產業引領功能和對外開放樞紐門戶功能為核心導向，是從長三角世界級城市群建設和國家戰略使命出發的，體現的是更大格局與擔當。特別是“大虹橋”定位于長三角世界級城市群的中央商務區和極中極，具有國際和國內雙循環的戰略鏈接作用，其能級是國家級和國際級的，無論是上海的新城，還是江蘇的近滬城市，都要主動與其對接，在接受帶動輻射過程中提升能級?；诖?，蘇南及沿江地區，要進一步認清跨界的上海大都市圈“交叉重疊”的新特征，從“一盤棋”的高度促進區域聯動發展，注重通過頂層設計與規劃引領，提高政策協同，更加積極主動地服務和支持上海發揮產業創新龍頭作用，促進上?？萍?、金融等資源優勢與蘇南地區實體經濟嫁接融合。圍繞產業基礎高級化和產業鏈現代化，推進與上海的產業鏈對接，促進產業發展布局從“行政導向”走向“功能導向”，有條件的產業園區可先行在鄰滬地區布局服務上海的配套功能拓展區，加快提升全要素生產率，促進市場要素在大都市圈范圍內實現優化配置。

二是在省域資源“大整合”中強化對上海都市圈建設的“整體介入”。目前蘇南乃至江蘇地區的整體產業統籌力度稍顯不足，例如在基礎交通設施層面，不論是跨江通道數量還是城際軌道建設等均有待提升，同時江蘇省域內的產業轉移承接依然停留在地級市層面。基于此，江蘇應著力推進“大后方整合”，以省內交通基礎設施統籌為重點，加快提升“跨江交通密度”。同時，在省域范圍內圍繞優勢產業打造若干“區域規?；a業集群”，實現省域板塊的協同互補，以此形成“大制造”和“高價值”的“江蘇品牌”，從而能夠以“省域一體化”來應對蘇滬同城化帶來的挑戰。

三是在突出“節點賦能”中強化臨滬新城的核心競爭優勢?！笆奈濉钡慕K，對接“大虹橋”，將重點打造“環太湖世界級生態湖區和創新湖區、環淀山湖綠色發展協同區”，推進虹橋—昆山—相城、嘉定—昆山—太倉的滬蘇毗鄰區域協同發展。這就決定了必須加快對昆山、花橋、太倉、吳江、汾湖等新城、開發區、示范區等進行“節點賦能”。而隨著上海對“郊區新城”定位的提升以及“三大任務一大平臺”的深化，其各個新城所承擔的角色任務將更加重要，并且均具有區域輻射帶動功能。江蘇只有加快提升鄰滬相關節點的“城市能級”，才能在大虹橋“一體兩翼”發展格局以及世界級創新區建設的整體布局之中把握主動權，比如促進長三角綠色生態示范區的吳江直接融入大虹橋之“體”，推進相城、昆山以及太倉與虹橋樞紐的功能化聯動。因此，建議通過政策清單、土地清單、稅負清單、人才清單等“清單工作法”，為相關節點樞紐進行“越級賦能”。尤其要注重用好江蘇自貿區蘇州片區、聯動創新區等平臺，申請國家層面的政策試點落地，以改革紅利、政策紅利提升發展動力，以此降低在大都市圈空間體系中的“水位差”，持續強化已經形成的核心競爭優勢。

四是把握“時間窗口”提升蘇南縣域規劃建設與“合作治理”水平。著力提升蘇南的縣域區域治理現代化水平，更好對接上海大都市圈的公共服務能級。目前上海五大新城只有松江新城達到了Ⅱ型大城市的標準，嘉定、青浦、奉賢、臨港都只達到中等城市的標準，與昆山、張家港、太倉、常熟、吳江等存在等級代差。因此，應抓住這一寶貴的窗口機會，以定位為先導、以規劃為框架、以治理為特色，不斷提高江蘇鄰滬城市的綜合治理能力。建議相關城市在常規規劃之外出臺專項的“對接規劃”，全面梳理上海郊區新城的發展現狀、載體分布、存在短板、引培意向，形成核心功能強化和非核心功能疏解清單，主動通過干部交流、專場介紹等形式，以“合作治理”強化與上海的對接。建議在鄰滬區域全面實施不受行政區劃和戶籍身份限制的公共服務政策，推進基本公共服務銜接共享，共建基本養老公共服務體系。以此倒逼自身制度創新與治理創新，推動蘇南與上海大都市圈的空間治理協同。

五是以人才政策與宜居環境構建鄰滬區域的“反磁力中心”。把握上海大都市圈創業就業的便利化、通勤化的大趨勢，在有好風景的地方打造新經濟人才的聚集地。充分利用江蘇鄰滬區域在居住成本、生活成本方面的高性價比，聯動科教平臺與創新載體，形成復合型企業人才的集聚效應，打造“人才蓄水池”。同時借助蘇南地區充滿活力的市場創新資源，強化“人才—產業”對接鏈條。圍繞特定產業鏈形成“大平臺—大團隊—大項目—大成果”的連續建設機制。在江蘇重點發展的產業方向，成建制引進科研人才團隊，依托省內一流科研基地、實驗中心、大科學裝置等重大科學設施，在省級層面賦予稅負、科研經費管理等一系列政策便利，打造高能級、多層次、靈活性的“人才—產業”發展綜合載體。在人才引進層面要投入“真金白銀”，尤其要注重資金投入的“頭部效應”與“高峰建設”。建議大幅提高省“雙創計劃”資助額度，貫徹落實“一事一議、上不封頂”的人才政策，并配套專項使用資金。同時在教育、醫療等生活服務功能上下功夫，引進名校資源，建立從幼兒園到小學、中學的名校體系，真正將江蘇的重點鄰滬城市打造為宜業宜居宜學的“反磁力中心”。

〔本文系江蘇省社科聯2021年度重大應用研究課題“江蘇踐行‘爭當表率、爭做示范、走在前列重大使命的內涵、思路和對策研究”成果之一〕

（李程驊： 《群眾》雜志副總編輯，南京大學社會學院博士生導師、兼職教授;房冠辛：中共江蘇省委黨校副教授、博士）