“農地托管”模式適用情況及對策分析

鄧曉丹，韓彥冰

（1.北華大學馬克思主義學院，吉林吉林 132000；2.中共磐石市委辦公室，吉林磐石 132300）

當前，我國農地耕種主要采用農戶自種、農地流轉、農地托管3 種模式。其中，“農地托管”指的是在不改變農戶對于集體土地的承包權、收益權、國家相關惠農政策享有權的前提下，通過土地合同，將其承包的農地托付給農業公司、專業農業合作社以及種田大戶等其他經營主體進行管理和經營，以實現農地經營的集約化與高效化，提高經營收益，更好地解決“誰來種地、怎么種地”問題，進而在承包集體土地的農民和農地實際經營者之間實現“雙贏”的土地合作經營模式。

1 磐石市“農地托管”模式的調查分析

2016 年3—11 月，筆者會同原吉林省磐石市農業局，通過問卷調查方式，探討磐石市“農地托管”模式的實施狀況、影響因素、存在問題等，對調查數據進行統計分析的基礎上，概括出調查結論。共計回收有效問卷254份，相關調查內容見表1、表3，數據分析結果見表2、表4。

表1 磐石市“農地托管”模式影響因素

表2 磐石市“農地托管”模式影響因素相關數據分析

由1、表2 表可知，當以調查對象人數為指標時，綜合評價級差大小的結果顯示，各因素作用的主次順序依次為D ＞B ＞A ＞C，即自有耕地面積＞受教育程度＞年齡分布＞家庭收入主要來源，因素誤差不影響最終排列結果。由方差分析結果可知，若置信水平設定為α=0.05，FB＞F0.05，FD＞F0.05，說明自有耕地面積大小、受教育程度高低對于是否自愿參與“土地托管”的影響顯著；而年齡分布與家庭收入主要來源情況對于是否自愿參與“土地托管”的影響不顯著。這是因為自有耕地面積越小，農民耕種土地的邊際成本就越高，進而就越希望將土地托管出去；而受教育程度越高，其眼界較為開闊、事業拓展渠道較為豐富，也就越容易接受“農地托管”模式。

通過對表1、表2 的直觀分析與方差分析可知，A1B2C2D1組合，即自有耕地面積在3 335 m2以下、受教育程度在高中或大專、年齡在30 歲以下、家庭收入主要來源為外出務工所得的農戶對于參與“土地托管”的意愿最高。

表3 農戶參與“土地托管”意愿的影響因素

表4 農戶參與“土地托管”意愿的影響因素相關數據分析

由表3、表4 可知，當以調查對象人數為指標時，綜合評價級差大小的結果顯示，各影響因素發揮作用的順序依次為A ＞B ＞C ＞D，即托管面積占所有土地的比例＞托管期限時長＞托管之后與之前的收入相比＞托管土地的主要原因，因素誤差不影響最終排列結果。由方差分析結果可知，若置信水平設定為α=0.05，FA＞F0.05，FB＞F0.05，說明托管面積占所有耕地的比例、托管期限時長對于“土地托管”的效果影響顯著；而托管之后與之前的收入相比、托管土地的主要原因對于“土地托管”的效果影響不顯著。這是因為托管面積占所有土地的比例越大、托管時限越短，農民的收益就越能突顯出來，因而也就越愿意接受“土地托管”模式。

通過對表3、表4 的直觀分析與方差分析可知，A3B1C1D1組合，即托管面積占所有土地的比例在40%～59%、托管時限在1～3 年，農民更愿意參與“土地托管”，且托管之后與之前相比收入水平呈大幅提升，因此，農戶托管土地的主要原因在于自己種地的經濟效益過低。

綜合上述數據的相關度分析，結合筆者與部分農戶代表、合作社負責人以及農機部門技術人員的個別訪談，可得出如下調查結論：符合下列條件的小農戶屬于“土地托管”模式的適用對象，即自有耕地面積為3 335 m2以下、托管面積占所有土地的比例在40%～59%、托管期限為1～3 年、受教育程度為高中或大專、年齡不超過30歲、家庭收入主要來源為外出務工所得的農戶。總之，越是符合上述界定條件的農戶，接受“土地托管”模式的意愿和積極性也就越高。

2 現階段推進“農地托管”模式存在的問題

在推進小農戶“農地托管”模式的過程中，還存在5 方面需要著力解決的問題。1）部分農民對“農地托管”缺少足夠認知，根本原因在于對“農地托管”的內涵、本質以及托管雙方應盡的權責利關系不明確。2）農地托管周期較長、未知風險較高，農民會產生疑惑心理。糧食的種植與生長周期較長、期間的不確定因素較多，自然風險、市場風險等各類風險發生概率較高，托管方是否有能力處理這些問題是農民心中無法準確把握的重要因素。3）“農地托管”機構融資難問題長期得不到有效化解。大多數托管機構的融資渠道較為狹窄、融資能力較低，在很大程度上遏制了相關各方提供農地托管服務的內在動力。4）農地托管后，農村勞動力供給短缺。小農戶將土地托管后，大多選擇進城打工，大部分青壯勞動力離開農村，導致農村強壯勞動力供給短缺。5）部分“農地托管”業務存在不規范、不標準等問題，在托管過程中如果出現糾紛，如何界定雙方權利、義務等問題還存在空白點和模糊之處。

3 “農地托管”模式的推進原則

推進“農地托管”模式，應遵循利益協調、立足實際、統籌穩健、公平兜底原則。1）協調集體、農戶與托管組織等三方利益平衡的原則。需要探索一條操作性較強、復制性較廣的發展路徑，調動“農地托管”主體從事糧食耕種的積極性，破解制約“三農”發展的體制機制障礙。2）一切從“三農”實際出發的原則。各級政府及農業主管部門必須循序漸進、循因施策、順應趨勢，規范而不強迫、督導而不代辦。3）統籌兼顧、穩健發展的原則。近年來，農民原有土地的承包經營權已逐漸演化為轉移物權性質的土地承包權和轉移債權性質的土地經營權等兩種模式［1］。今后，需要加快農民承包地確權進度、完善農戶承包經營權的登記機制，打破農村土地承包經營權的市場準入限制。4）確保土地承包權不變的“底線”原則。實施小農戶“土地托管”，必須確保農民的土地承包權不變、經營權可以自主出讓。只有這樣，農民的經濟利益及相關權益才能得到切實保障。

4 穩步推進“農地托管”模式的對策

針對“農地托管”中存在的問題，根據“農地托管”應遵循的原則，在推進“農地托管”模式的過程中，采取以下對策。

4.1 充分發揮新型職業農民與農業合作社的帶動作用

著力培育新型職業農民，培育“當農民是一種職業而不是一種身份，去農村是一種選擇而不是一種無奈”的社會共識與集體認知，建立起嚴格而又有保障的農業行業準入制度，確保新型職業農民在從事農業生產和進行農村建設時有信心、有底氣。加快專業農業合作社建設步伐，吸引小農戶帶地入社、帶地權入社、參股入社，實行統一經營與科學管理。應結合現代農業、循環農業、休閑農業的發展要求，實現農民群眾從個體經營向集約發展、共同受益的方向轉變，制定并實施切實可行的系列化扶持政策。在經營模式上，引導農業專業合作社向公司化方向發展；在農業社會化發展方面，積極拓寬農業專業合作社的社會化服務領域，集中連片、規模發展、集約經營，走“合作社+公司+農戶”的托管經營之路。

4.2 充分發揮現代農業科技的支撐作用

將現代農業科技運用于“農地托管”模式，孕育出精細化的農業產業化發展之路。應進一步強化新品種培育、創設綠色增產增效模式，力爭打破大豆等大宗農作物、高端裝備、園藝作物品種長期由境外資本壟斷的被動局面［2］。應借助“農地托管”的規模化優勢，在全產業鏈范圍內促進農產品科技創新，促進生態農業大發展，實現智能作業、智慧農業、產業融合。此外，積極投入，構建自主可控的農業大數據庫，保障農業信息數據安全。

4.3 充分發揮規模化經營的作用

應逐步建立農業支持與保護框架，在政策性補貼、價格引導、風險擔保、第三方評估等方面，促進農業發展。農業發展應集中在減少直補、擴大經營規模、做強做優做大農業產業、提升農業工作人員整體素質與市場競爭力等方面。實行規模化種植經營以后，農民必然會積極主動采用現代農業科學技術，以提高競爭力和生產效率，進而提高經濟收益。

4.4 充分發揮市場機制的主導作用

構建涵蓋“農地托管”經營各方的大數據平臺是促使市場機制充分發揮作用的必要條件。農業主管部門及農村基層政府應積極主導并大力支持農村土地產權交易網上市場的建設與完善工作，確保網上交易市場能夠覆蓋各個鄉鎮，并定期匯總、發布“農地托管”的供求信息。為保障“農地托管”的公開、公平、規范運行，各級政府部門必須切實履行監督與管理職責。

5 結語

小農戶“農地托管”模式不僅是涉及農業領域的問題，也是一個涉及經濟、政治、社會、法律、文化等多領域的問題。“農地托管”模式經過廣大農民的自發探索與積極創新，現已形成全程托管、訂單托管、勞務托管等三種具體形式。在此基礎上，“農地托管”模式將不斷向更加科學、更有效益、更具有可持續性的方向發展。