“南北區域協調發展的關鍵在長江一線”

姚成二

?【編者按】

一石激起千層浪。

自2020年上半年南京趕超天津，歷史性進入全國城市經濟TOP10方陣以來，前十名中僅剩北京一座城市，有關“北方失守”等區域話題，一時霸占網絡頭條。

這一現象背后的實質是我國經濟社會空間形態發生了明顯變化，揭示了當前區域經濟發展的不協調。這也成為“十四五”乃至未來更長一段時間需要解決的重要課題。

黨的十九屆五中全會審議通過的“十四五規劃和二〇三五年遠景目標的建議”中明確提出，要優化國土空間布局，推進區域協調發展和新型城鎮化，為未來區域發展指明了方向。

當前，我國經濟社會空間是一種怎樣的形態？南北區域協調發展的著力點在哪里？本刊記者專訪了中國社會科學院城市與競爭力研究中心主任倪鵬飛。

城市大型化是有限度

而不是無限度

《決策》：《建議》中提出要優化國土空間布局，推進區域協調發展和新型城鎮化，對此您有怎樣的看法？

倪鵬飛：國家經濟社會空間形態是國家經濟社會發展在空間上的投影。在人口城市化率超過50%后，空間形態從以鄉村為主體轉向以城市為主體。

從空間視角看，十四五規劃及二〇三五年遠景目標，主要表現為持續城市化為主體的空間發展，而在上半程高速度城鎮化的基礎上，促進下半程高質量的新型城市化，應該致力于天人合一、產城融合、人地匹配、職住平衡等，所有這些都涉及多個尺度的空間布局和區際關系。

優化的空間布局、協調的區域關系是以新型城鎮化為重點的國家經濟社會發展的內容、支撐和保障。尤其在存在國土空間布局不合理、區域關系不協調和城市化仍然比較粗放的當下，實行三個領域齊頭并進，“堅持實施區域重大戰略、區域協調發展戰略、主體功能區戰略，健全區域協調發展體制機制，完善新型城鎮化戰略，構建高質量發展的國土空間布局和支撐體系”，對于確保十四五及二〇三五年的高質量發展和基本實現現代化目標都十分關鍵。

《決策》：目前，我國城市發展道路和城市體系的現狀如何？

倪鵬飛：中國城市化率超過50%，表明已進入大城市時代，但空間聚集始終都存在一個合理區間，不能過猶不及，在一定技術條件下，城市大型化是有限度而不是無限度。

事實上，政府在資源配置中作用比較大，雖然過去在戰略導向上是小城鎮，但是按行政級別分配資源，已經與許多發展中國家一樣，超大特大城市出現“單中心”“攤大餅”的過度聚集現象，中西部省會城市“一城獨大”，產生“城市病”和地區過度分化。但可喜的是，按照經濟規律，也出現多尺度的擴散趨勢，即由于過度聚集導致中心成本增加，資源要素就會由中心向外圍擴散。目前主要表現為：城市向鄉村、東部向中部、一線向二線、發達中心城區向周邊擴散。

如果政府意識到這一問題，率先實施基礎設施和公共服務的擴散，不僅能夠解決“過度聚集”帶來的城市病等問題，而且還能夠實現“先富帶后富”，讓更多的區域和城市邁上高收入門檻，從而促使全國共同實現現代化目標。

這幾年，我們通過對城市體系問題進行深入研究，發現城市體系的內在真面目：隨著技術進步和城市化發展，大國城市體系可以演化成多層嵌套的城市體系，同時多形態的多中心規模位序向齊普夫法則（一個國家或地區中，城市規模與位序存在負相關。如一個地區第2、3、4大城市的人口數量，應大致分別是第1大城市人口數量的1/2、1/3、1/4。）收斂。

這一最新研究發現可以為“東部等人口密集地區，要優化城市群內部空間結構，合理控制大城市規模，不能盲目“攤大餅”;中西部有條件的省區，則要有意識地培育多個中心城市，避免一市獨大的弊端”，提供很好的參考基準。

“南北分化”背后的實質

《決策》：區域發展一個趨勢是北方放緩，南方較快，您如何看待這種現象？

倪鵬飛：隨著中國經濟發展和城市化進入新階段，我國經濟發展空間結構正在發生深刻變化，從國家次區域角度看，正在形成由擴散規律所支配的“東中一體”新格局，同時還出現了南北分化，并且南北分化不僅程度在加深，而且北方放緩范圍在擴大。

即先是東北經濟放緩，然后是華北，并且不斷向南推進，直逼長江線即北緯31度線。從2018-2019年全國城市經濟競爭力排名變化看，在北緯31度以北地區總體都在下降，而東北、華北地區下降的幅度還很大，南方的城市總體在上升，北方城市平均下降了6.2位，南方城市上升了6.6位。最新數據顯示，城市經濟總量前十名只有北京，也就是說北方只有北京這個一枝獨秀的強大發動機了。

這種持續加深的南北分化和南升北降的趨勢，不是人們期待的區域協調發展，而是不協調的表現。

《決策》：為什么會出現這種現象？

倪鵬飛：南北分化，北方經濟放緩，有多個原因。有的將北方氣候作為主要原因進行解釋，這沒有說服力。簡單反例就是，歐盟目前恰恰是南方落后北方。我認為主要由以下原因導致：

第一，在改革方面，南方改革比北方步伐更大。受商業文化和計劃經濟空間分布差異影響，南方比北方市場化更高，創業和營商的動力、條件和環境更優，導致人口、要素向“高處走”，南方民營經濟和市場活躍度都遠好于北方。實際上，南北競爭是市場和行政組合層面上的博弈。

第二，在開放方面，南方成為中心，北方是邊緣。全球化使多國地區經濟都產生分化，中國也在其中。改革開放前，計劃經濟內循環下，東北是經濟中心，處在完整產業體系的高端，南方尤其東南沿海幾乎沒有工業。

開放后，一方面，中國加入全球產業鏈和全球經濟，南方尤其是東南沿海成為接受產業轉移主要地區，不僅是全球加工基地，而且成為內外循環的樞紐，而北方除少數沿海城市外，沒有直接加入全球產業鏈，使得距離經濟中心的位置越來越遠。另一方面，東南沿海地區在外資帶動下，工業化高歌猛進。北方地區在國內外競爭下，原有的產業衰落，市場喪失，發展步履蹣跚。所能依靠主要是基于資源的高污染重化產業等，在綠色發展新階段，產業轉型壓力巨大。

第三，在戰略方面，南北方走的是不同的發展道路。南方走的是外資帶動加上民營跟隨的工業化促進城市化道路，具有可持續性。相反，北方在市場化下，工業化逐漸疲弱，為了促進增長，實施基礎設施和土地城市化驅動增長戰略，以加杠桿和大量舉債方式，增加了財政支出。同時，由于發展的不是實體產業，沒有利潤和收入，這種高速增長不可持續，在控制金融風險背景下，經濟增速下降具有必然性。

總體上，南北分化背后的實質是：有沒有切實走過市場經濟支撐的工業化或者經濟起飛之路。東南沿海已經走過，中南和西南受東部沿海產業轉移（東中一體）的影響，正在路上，但是北方地區沒有走上市場化背景下的工業化道路。而從空間的角度講，它也沒完成極化過程，更談不上擴散。

高質量發展的“長江防線”

《決策》：南北區域協調發展的著力點在哪里？

倪鵬飛：重塑和培育若干北方的增長極或者“發動機”，然后發揮它們的經濟帶動功能。北方的發展可能需要在一些沒有做或者沒有做好的方面，重新再來。

首先，在產業上，補上工業化這一課，補上實體產業發展巨大短板。其次，在空間上走先極化后擴散之路。按照先極化后擴散的發展規律，實施培育發動機或增長極的戰略。先將資源和要素集中在若干條件好的城市，重點培養幾個增長極，形成內生動力，再向外擴散帶動。再次，在增長極里加快市場化進程和改善營商環境，發展實體經濟，這也是可行的。因為這些中心城市的基礎設施和公共服務條件良好。最后，現有的已經發展起來的增長極，在疏解核心區的非核心功能，即向外擴散帶動周邊區域發展時，要遵循空間發展規律由近及遠，先構造都市圈、再打造城市群，再邁向區域一體化。切忌因為不當疏解，將發動機馬力減弱或者熄火了。

《決策》：當前，應該如何構建并守住中國高質量發展的“長江防線”？

倪鵬飛：構建并守住中國高質量發展的“長江防線”，即確保長江流域的高質量發展與持久繁榮。長江流域經濟總量和人口總量占到整個中國的 50% 左右，長江流域的事情搞好了，中國的事情也就基本搞好了。

南北區域協調發展的關鍵在長江一線，如果能夠保持長江經濟帶的繁榮，就可以阻止南北分化的界限向南移動，并有條件將繁榮的版圖向北方淮河、黃河、海河等推進。反之，將可能更快地向南推進。

為此，首先要從制度和政策上保持好長三角城市群、長江中游城市群和成渝經濟圈的發展良好勢頭。其次要促進長三角高質量一體化，在此基礎上，實現長江流域三大城市群及其腹地基礎設施網絡化貫通和制度一體化。再次要處理好環境與發展的對立統一關系，讓綠色成為增長的內生動力和升級的杠桿動力。

《決策》：“東中一體”是一種怎樣的發展格局？是否可以有效應對南北分化？

倪鵬飛 ：“東中一體”即東部向中部擴散，符合空間發展先聚集后擴散的規律，也是中國區域經濟發展的重大機會。

促進“東中一體”，可以使東部與中部相互分享外部性，中部和東部不僅空間范圍廣，而且人口和經濟總量占全國的絕大部分。在促進中部地區持續崛起和轉型同時，推動東部進一步增長和升級發展。

“東中一體”可以有效阻止南北分化。為此，必須加快促進長三角“東中一體”前沿高質量一體化。然后，建立“東中一體”共同市場。加快東中制度一體化和公共服務均等化，促進商品市場、要素市場、產業體系的一體化、自由流動和相互分享。再構建“東中一體”基礎設施網絡。繼續推進八縱八橫高鐵網絡化發展，加快東西向的網絡建設，通過中部和東部中心城市網絡化的連接，把東中部中小城市納入到網絡節點上去，增強東中部聯系。

建立遵循齊普夫法則的

多中心城市群體系

《決策》：不僅是南北方的發展分化，不同區域內部城市發展的馬太效應也越來越明顯，您是怎樣看待的？

倪鵬飛：我認為，“馬太效應”不是城市發展的必然現象，是在一定的市場失靈情況下，加上一定的外力作用，才有可能發生。正常情況下，城市發展不會導致過度分化。因為空間發展是聚集和擴散兩個力量作用的結果。聚集到一定程度，必然要擴散，這是空間經濟發展的規律。

比如在一定區域內，聚集有利于節約成本，有利于互相匹配學習和共享，就能達到“1+1>2”的效果。但是聚集過度就會導致成本上升，出現環境污染、交通擁擠等城市病的負外部性問題。

在這種情況下，市場主體就有意愿向外轉移。但如果出現市場或者政府失靈，就會導致過度分化，進而產生馬太效應。因為產業人口向外轉移，首先需要政府向外先擴散公共產品以支持。如果公共產品跟不上，甚至逆向調節的話，就有可能出現馬太效應，甚至還有可能會導致雙輸。一方面中心城市、大城市周邊地區產業收縮、人口流失、出現貧困，另一方面中心城區城市病嚴重。

《決策》：那么，應該如何破解？

倪鵬飛：破解過度分化導致的馬太效應，關鍵要遵循空間發展規律，利用和平衡好聚集和擴散兩種力量，重點是保護、引導和促進好擴散。

在城市化超過50%之后，城市和區域的人口產業及其要素，從單向聚集轉向雙向聚散，一方面在更大空間尺度和更高的要素產業上聚集，另一方面在更小的尺度和低端要素產業上同時出現分散。

現實中，我國在多個尺度上出現了聚集和擴散雙向發展的可喜現象。因此，應該在戰略、規劃和政策層面促進高端聚集的同時，重點保護和引導好擴散。

系統的辦法就是規劃和建設：建立多層嵌套的城市體系，帶動新型城鎮化，支撐空間優化和區域協調發展，破解馬太效應難題。

即全國建立遵循齊普夫法則的多中心城市群體系，省域和城市群內建立遵循齊普夫法則的多中心城市體系，大都市圈內部建立遵循齊普夫法則的多中心城區體系。從而使得區域、城市群、都市圈、大中小城市和小城鎮在多層嵌套中協調發展。不僅可以避免過度分化的馬太效應，而且各尺度、各形態的功能區，可以相互分向相互間的外部性紅利，實現多贏的發展。