效率評價視角下義務教育資源配置研究
——以江蘇省三個省管縣為例

□陳 磊 王魯沛 廖麗環

[1. 福州大學 福州 350108；2. 東南大學 南京 211189]

引言

義務教育均衡發展是我國教育改革的重要戰略性任務，是促進義務教育公平乃至實現全社會公平的重要手段。自2006年修訂新的《義務教育法》起，均衡發展已成為我國義務教育發展的政策著力點[1]；且經過十余年的努力，我國大部分地區已實現基本均衡，并將“優質均衡”作為未來發展的新方向。然而，在義務教育資源有限的現實壓力下，一味地增加資源投入不僅不可持續，而且難以實現優質均衡；在相對公平的原則下進一步提高資源配置效率才是義務教育均衡發展的關鍵[2]。事實上，科學地效率評價能夠發現義務教育發展過程中的資源欠缺與浪費，有效指引資源優化配置[3]；而無效的效率評價結果可能導致教育資源錯配，造成義務教育發展失衡的惡果。因此，從效率評價視角來研究義務教育資源配置的均衡與差異具有重要的現實意義。

江蘇省是中國的教育大省，其所有縣域地區均通過義務教育發展基本均衡國家督導認定，是全國首個實現全覆蓋的省份。此外，江蘇省三大區域—蘇南、蘇中、蘇北之間的經濟發展呈現明顯由強向弱的發展態勢，這與我國自東向西的非均衡發展態勢極為相似。因此，以江蘇省義務教育的資源配置為研究對象具有很好的代表意義和標桿作用。

一、相關文獻評述

義務教育的資源配置問題一直受到學者們的廣泛關注，其討論的焦點主要圍繞著均衡與效率兩個核心。從義務教育均衡的內涵研究上看，《國務院關于統籌推進縣域內城鄉義務教育一體化改革發展的若干意見》中可以看出，均衡發展是要盡可能地消除城鄉義務教育資源配置差異，實現一體化發展。楊啟亮[4]、阮成武[5]、徐小容等[6]、鐘景迅[7]分別從概念解釋、政策走向、價值邏輯和發展思維的角度來闡述義務教育均衡發展的內涵和趨勢。從這些研究中可以看出均衡發展不是簡單的資源絕對均衡配置問題，而應該是與“效率”統一起來，在底線均衡的基礎上漸進地實現優質均衡的發展過程。

從義務教育效率的研究上看，張亞麗等[8]、Lu等[9]、崔達美等[10]分別從制度政策、經濟發展和教育公平等方面來探討義務教育資源配置效率問題。雖然這些研究基于各自的理論視角闡明了義務教育資源配置效率的影響機制，但卻難以將這些機制進行量化，更無法準確地落實到實際的資源配置過程中。針對這個問題，一些學者開始通過數據包絡分析（DEA）方法對義務教育資源配置效率進行定量研究。趙琦通過東部某市小學的投入/產出情況進行評價與分析，以此制定效率優化方案[11]。Aparicio等[12]和Tavana等[13]分別將Hicks-Moorsteen生產指數和多目標規劃引入DEA分析框架來評價學校的教育資源配置效率。然而，這些研究在評價過程中并未體現出義務教育資源配置在區域之間的技術差異性，從而影響了效率評價結果與義務教育“優質均衡”發展的時代背景之間的契合度。

綜上所述，義務教育的資源配置必須兼顧公平與效率，強調優質均衡發展。而關于義務教育資源配置效率的定量化研究目前較為匱乏，難以為義務教育均衡有效的發展提供理論支持。同時，不同區域之間的技術差異性可能導致效率測算的結果發生偏差，從而影響評價結果的實踐指導性。因此，本文以江蘇省義務教育的實際情況為分析對象，通過DEA方法和Meta-frontier分析法來對其資源配置效率進行評價，并在兼顧區域差異性和城鄉差異性的基礎上探究其發展過程中的效率均衡關系，挖掘影響評價結果的現實決策因素；從而提出有針對性的政策建議，推進具有中國特色的義務教育優質均衡發展。

二、研究方法

（一）數據包絡分析方法（DEA）

DEA方法是用于評價多投入、多產出的同類決策單元（DMU）相對效率的主流方法之一，其因非參性和客觀性而深受國內外研究者的青睞，并被廣泛地應用在多個領域的效率評價中[14]。其基本評價模型如下：

（二）Meta-frontier分析法

統一的技術環境是傳統DEA理論的基本假設之一，然而現實評價情境是復雜多變的，基于歷史、人才、資本、區位等多方面問題所導致的技術差距現象比比皆是[15]。若無視技術差距，則不僅將導致相當程度的評價不公，而且可能嚴重影響技術水平低下的DMU資源配置效率改進的積極性。因此，打破統一技術環境假設，合理對待義務教育發展水平之間的技術差距關系著資源配置效率評價結果的實踐指導性。

Meta-frontier分析法是用于打破DEA統一技術環境假設的主要方法[16]，其基本思路是：將所有DMU的生產可能集的共同前沿面分解為不同群組DMU生產可能集的群組前沿面，并依據這些群組前沿面來進行評價。

在Meta-frontier分析法中，DMU相對于共同前沿面的技術效率稱之為共同效率（MEE），且其相對于自身群組前沿面的效率稱之為群組效率（GEE），則存在MEE ≤ GEE。不同前沿面的技術差距（MTR）可以表示為：

若MTR的值越接近于1，則共同前沿面與群組前沿面之間的技術差距越小；反之，則技術差距越大。

為了獲得更多的效率信息，Chiu等[17]將導致DMU無效的原因分為技術差距無效和管理無效兩種，并分別記為TGI和GMI，則有：

其中，TGI代表由共同前沿面和群組前沿面之間的技術差距所導致的無效值；G M I 代表由DMU自身管理不當所導致的無效值；而MTI則表示DMU相對于共同前沿面的無效值。

三、樣本與變量選擇

我國的義務教育分為小學與初中兩個階段。限于數據的可得性，本文選取江蘇省三個省管縣—A縣、B縣和C縣的103家小學和57家中學作為研究樣本。A縣、B縣和C縣分別位于蘇南、蘇北和蘇中，其義務教育水平能夠很好地反應江蘇省義務教育的整體情況。

根據已有的效率評價研究可知，DMU的投入一般包括人、物、財三個方面[18]。因此，本文分別選取年末教職工人數（x1）、校舍建筑面積（x2）和軟資產價值（x3）來作為投入指標。其中，軟資產價值是除了校舍建筑價值之外的其他資產投入，主要包括通用設備、專用設備、圖書、檔案、家具、動植物等方面的軟投入。該部分刨除校舍建筑價值主要是由于兩方面原因：一是其相關指標“校舍建筑面積”已經作為投入指標參與評價；二是由于區位因素的影響，不同地區間同等面積的校舍建筑價值差異巨大，不具可比性。產出指標主要包括量與質兩方面，其中，以年末學生數來代表量（y1），而在質方面，其衡量存在較大的困難性。因此，本文選取當年學生增量（y2）和地方與校本課程開設數（y3）兩項指標來代表義務教育的質。當年學生增量在一定程度上代表了社會對學校培養質量的認可度，而地方與校本課程是地方與學校根據自身特色而設立的課程，其開設數能夠較好地反映學校的能力化、素質化、個性化和綜合化水平[19]。

由于當年學生增量（y2）的值可能為負數，因此，根據Chen等的研究[20]，本研究通過式（6）來對每個DMUk的y2值進行處理。

通過該式可將所有DMU的y2轉化為正數，以此進行效率評價。

研究數據是由作者在江蘇省教育廳調研所得，其中x1～x3和y1～y2的數據為2011年～2017年的面板數據，而y3是江蘇省義務教育由基本均衡跨向優質均衡的過程中新增的統計指標，因此，其數據僅有2017年的截面數據。為了更好地利用現有的數據資源，本文實證分為兩個部分：基于截面數據和基于面板數據的義務教育資源配置效率研究。

四、基于截面數據的江蘇省義務教育資源配置效率評價

本節采用2017年江蘇省A縣、B縣、C縣三個省管縣103所小學和57所初中的x1～ x3和y1～ y3的數據進行實證分析。

（一）總體評價結果分析

通過DEA方法分別對A縣、B縣、C縣的小學和初中的資源配置效率進行評價，其結果如表1所示。

表1 2017年總體效率評價結果

1.技術效率E

技術效率是由模型（1）計算所得的包括純技術與規模的綜合效率，其表示義務教育資源在最大產出下的最小投入成本。該指標體現了DMU在義務教育過程中的資源使用情況。從表1中可知，A縣、B縣、C縣三縣103所小學中技術有效和無效的僅占總數的9%和7%，而有63%均處于相對較無效的狀態，即其效率介于0.5到0.8之間。而江蘇省各地小學的效率水平雖然不高，但整體上較為均衡，多數DMU均處于相近的效率值，最小的效率為0.434，與占總數63%的相對較無效區間的差距不大。而三縣57所初中的整體效率表現較小學表現為佳，其分別有32%和51%的DMU屬于相對較有效和相對較無效的狀態，這說明了三縣初中對現有資源的利用水平更加接近效率前沿面，但整體上也處于均衡且相對無效的局面。這主要是因為我國義務教育自20世紀90年代起就開始從“效率”模式轉變為“均衡”模式，而作為教育強省，江蘇省經過多年的教育發展和政策引導，已經實現義務教育資源配置的基本均衡。然而，這種均攤式的資源配置模式也在一定程度上抑制了義務教育特色化、多元化的發展，從而導致了整體效率趨于低下、教育質量相對平庸的問題。

2. 純技術效率EV與規模效率ES

純技術效率是模型（1）在增加規模收益可變約束后所得的效率值，其表示在同一規模的假設下義務教育資源在最大產出下的最小投入成本。該指標體現了DMU的純技術水平，即反映了自身對資源配置的使用與管理水平。而規模效率則表示義務教育最大產出下技術效率的生產邊界的投入量與最優規模下的投入量的比值[21]。該指標體現了義務教育現有規模與最優規模之間的差距。由表1可知，三縣小學的純技術效率雖然較技術效率為高，即其有效DMU占DMU總數的20%。但從整體來看，其效率分布與技術效率較為接近，相對較有效和相對較無效的比例分別為21%和55%。而規模效率值則整體處于較高的位置，其相對較有效的DMU比例高達78%，且不存在規模無效的DMU。這說明對于大部分的DMU來說，其技術效率低下的原因主要是因為純技術效率不足的問題。而江蘇省在規模效率方面保持著較好的水平。當然，對于少部分純技術有效的DMU，規模效率與最優規模之間差距則成為其提升效率的瓶頸。這說明近年來江蘇省不斷加大對義務教育的資源投入，以期在完成基本均衡任務的同時，進入更高層次的均衡狀態，但其忽視了對學校教育管理水平的提高，從而造成了這些資源的較大浪費，以致收效甚微。從三縣初中的效率評價結果來看，其純技術效率與規模效率的分布呈現相似的趨勢，這就代表著制約小學與初中技術效率提升的主要因素是一致的，均為純技術效率不足。

3. 松弛變量s+和s–

松弛變量s+代表著DMU若要成為有效DMU需要減少的投入量，而s–則表示此時需要增加的產出量。由表1可知，在三縣小學的投入方面，最需要改進的是軟資產價值投入，該部分改進量超50%的有4所，而需要較大改進和稍微改進的達28所和31所。同時，在校舍建筑面積方面的投入冗余也是影響效率的重要因素，如需要較大改進和稍微改進的DMU分別為16所和21所。而在教職工投入方面整體表現良好，其無需改進的DMU比例高達91%。這主要是因為江蘇省近年來不斷提高義務教育的師資力量投入，規范學校辦學標準，大力推行小班式教學。從103所小學的數據來看，超過80%的小學師生比例控制在0.04～0.08的范圍內，而師生比例最低的小學，其值也達到0.03。雖然距離2016年江蘇省教育廳制定的《江蘇省義務教育學校辦學標準》中0.053的師生比還有一些距離，但也在整體上達到了基本均衡。在校舍建筑面積和軟資產價值方面，各小學校際之間還存在著較大的差距，這主要是由于區位、經濟、歷史、政策等因素所導致的。

在三縣小學的產出方面，其年末學生數量需要改進的小學僅占2%，這從學生數量的角度說明了師生比基本均衡的問題。而對于小學而言，當年學生的增量是影響效率的主要因素。就當前江蘇省的教育現狀而言，由于教育資源的分布不均，絕大多數的學生傾向于涌入教學質量和口碑聲譽更佳的學校。因此，該指標能夠代表社會對學校培養質量的認可度。而三縣小學在當年學生增量上需要改進的數量分別47所，其中需要較大改進和很大改進的分別為14所與16所。這說明目前江蘇省的小學教學質量及社會口碑仍舊存在較大的差異，至少生源對學校表現出較為明顯的選擇性。此外，地方與校本課程開設數也是影響小學效率的重要因素。其中，需要很大改進的比例高達16.5%。這主要包括兩方面的原因：一是作為“優質均衡”背景下的新增指標，不同學校對該指標的重視度明顯不同；二是當前地方與校本課程開設的基數并不高，極易出現高于50%的改進度。

在三縣初中的投入產出方面，各個松弛變量對效率的影響與小學的整體相似，即x1和y1的松弛量較小，x2、x3、y2和y3的松弛量較大。不同的是，校舍建筑面積和軟資產價值投入對初中效率的影響相當，而地方與校本課程的開設數更是影響效率的主要因素。這除了是因為該指標的受重視程度與基數不高，還可能因為初中教育面臨較大的升學壓力，從而挫傷了大部分初中開設地方與校本課程的積極性。

4. 規模收益

規模收益代表每增加一份投入而產生邊際收益值。因此，若DMU規模收益遞增，則適于投入更多的資源；反之，將導致較大的資源浪費。而若規模收益不變，則表示投入與產出成等比，這就意味著達到最優規模。從表1可知，三縣小學的規模收益不變的僅10所，而規模收益遞減和遞增的分別為49所和44所。這說明目前三縣小學的規模收益情況存在較為明顯的兩極分化。近年來江蘇省對偏遠地區的教學點進行裁撤和整合，并大幅調整了學校布局。而這種布局的調整一方面可能整合資源，提高整體的規模效率，另一方面也可能造成生源流失及既有資源的荒廢，進而導致規模收益分化的現象。而對于初中來說，這種兩極分化不僅存在，而且還有差異進一步擴大的現象，即規模收益遞減和遞增的學校比例差擴大到34%。這說明由規模投入不當導致的資源錯配現象在初中教育方面更加明顯。

5. 差異系數

該指標是由中國教科院“義務教育均衡發展標準研究”課題組所提出的用于衡量地方義務教育均衡水平的核心指標。根據該研究，均衡發展評估的高標準為：小學差異系數不大于0.54，而初中的差異系數不大于0.41[18]。而由表1可知，小學與初中的技術效率差異系數分別為0.21和0.20，均遠小于均衡發展高標準的差異系數值。由此可以進一步地印證江蘇省的義務教育資源配置效率在整體上完成了基本均衡。然而，其整體效率值并不高，因此，其與“優質均衡”的目標還存在較大的差距。

根據以上分析可知江蘇省義務教育資源配置水平的基本情況。然而，其結果建立在蘇南、蘇中和蘇北均處于同一技術水平的基本假設下。事實上，從經濟發展的情況來看，它們之間存在明顯的區域差異性。充分考慮這種區域技術差異性有助于更加客觀地剖析江蘇省的義務教育資源配置效率。

（二）基于區域差異性的效率分析

作為江蘇省的三個省管縣，A縣、B縣、C縣的義務教育水平在很大程度上能夠代表蘇南、蘇中和蘇北的義務教育基本情況。因此，本節在DEA模型的基礎上，引入Meta-frontier分析框架，將三縣103家小學和57家初中按縣域分別劃分為三個不同的群組，并以此進行資源配置效率分析。其中B縣24家小學的效率評價結果如表2所示。

表2 2017年24家B縣小學效率評價結果

由表2可知，從整體上看，B縣24所小學整體的MEE較高，共有4個有效DMU，占三縣總有效DMU數的44.4%，且平均效率為0.82。而GEE有效的DMU共10個，且其平均效率提高到0.89。這說明群組前沿面與共同前沿面之間存在一定的技術差距，這種差距直接反映在MTR的值上。例如，DMU18的MEE和GEE的值分別為0.46和0.58，則代表兩者技術差距的MTR值為0.79。其中，有7個DMU的MTR值為1，這說明對于這些DMU來說，到共同前沿面和群組前沿面之間的距離是相同的，即兩種前沿面間不存在技術差距。根據MTR的值，可以將效率無效的原因進一步分解為技術差距無效和管理無效。可以看出，這些小學TGI和GMI的整體均值分別為0.06和0.11，這說明導致這24所小學無效的主要原因是管理無效，而技術差距無效雖然存在，但并不嚴重。

從局部上看，B縣鄉鎮小學和城區小學的MEE均值分別為0.87和0.70，GEE均值分別為0.92和0.80。由此可知，無論相對于共同前沿面還是群組前沿面，鄉鎮小學在效率上的表現均要高于城區的小學。通過調研發現，相對于鄉鎮小學而言，城區小學無論在校舍建筑面積和軟資產價值方面均普遍高于鄉鎮小學，而就學生增量方面，B縣小學整體均處于遞減的狀態；在地方與校本課程開設數方面，城區小學較鄉鎮小學而言，并不存在明顯的優勢。更有意思的是，B縣鄉鎮小學與城區小學地方與校本課程的目標均值分別為41.9和68.4，但在實際中，城區小學對該目標達成度的均值僅為4.7%，遠低于鄉鎮小學的7.7%。這說明雖然教職工投入方面，B縣城鄉之間達成基本均衡，但是在校舍建設面積和軟資產價值方面，其資源的配置還需進一步的優化。同時，雖然城區小學在名義上更加重視教育質量，但在教學實踐中，其在地方與校本課程的落實上還有待加強。此外，關于這些小學生源普遍減少的問題可能存在以下兩方面原因：一是我國處于人口結構的調整期，學齡兒童的數量在逐年減少；二是B縣位處經濟欠發達的蘇北地區，其對人口的聚集力相對較弱。為了進一步分析江蘇省整體義務教育的基本情況，本節對A縣、B縣和C縣三縣的小學和初中也做了相應的效率分析，其基本結果如圖1所示。

圖1 三縣義務教育效率的基本情況

由圖1可知，無論小學還是初中，A縣的MEE值和GEE值之間差距都很大，其37所小學和18所初中的MTR均值僅為0.75和0.89。這說明A縣的群體前沿面和共同前沿面存在很大差距。而就其GEE而言，其小學與初中的效率均值分別為0.91和0.93，從而可知從整體上看，A縣小學和初中的效率普遍靠近其群體前沿面，因此，該地區校際之間的效率差距很小，處于較為均衡的狀態。而相對于共同前沿面來說，A縣初中表現尚可，小學表現不佳。這主要是因為A縣作為蘇南相對發達地區，雖然在小學教職工人數方面與B縣、C縣相當，但是在其他方面投入了大量的資源。就校舍建筑面積和軟資產價值而言，A縣小學總體的生均資源量分別為：9.28平方米和4 099元，其值分別為B縣小學總體生均資源量的3.45倍和2.5倍。而在產出方面，A縣小學雖占有一定的優勢，但并不顯著。這也是A縣小學相對共同前沿面效率較低的根本原因。

就B縣小學和初中的基本情況看，其效率在群組前沿面和共同前沿面下的差值均不大，皆具有較高的相對效率。因此，兩種前沿面之間的技術差距也不多，且整體上該地區小學和初中校際之間具有較好的發展均衡性。這說明相對于A縣和C縣，處于蘇北相對欠發達地區的B縣小學和初中在較少的資源下培養了更多具有一定質量的學生。事實上，B縣近年在學校布局的調整力度上要大于A縣和C縣，從而提高了資源配置的規模效率。由于其資源投入相對C縣和A縣較少，從短期上看，其在基本均衡背景下具有一定的效率優勢。但從長期上看，若其不進一步加大義務教育的投入力度，則可能加劇區域間的義務教育水平差距，從而導致生源流失等一系列惡果，進而影響其在優質均衡的新時代背景下的效率表現。

對于C縣的小學和初中而言，其MEE值和GEE值均不高。其中，C縣小學的兩個值之間的差值并不大，分別為0.74和0.77，這說明C縣小學的群組前沿面和共同前沿面之間并不存在明顯的技術差距。然而，其整體效率均值卻不高，這說明C縣小學之間存在較大的校際效率分化，呈現較不均衡的態勢。而該C縣初中與三縣初中存在明顯的技術差距，且整體效率同樣偏低，這說明技術差距無效和管理無效均是導致C縣初中資源配置無效的重要原因。從根源上講，這主要是因為以C縣為代表的蘇中相對發展中地區，城區和各鄉鎮間均存在相對較大的貧富差距，且受到“重點學校”舊政慣性的影響，從而造成各學校間義務教育資源投入的差異性和局限性，進而導致效率分化嚴重的現象。

由圖2可知，B縣初中和C縣小學的MTR值波動小且效率高，它們75%的MTR值分別在[0.94, 1]和[0.93, 1]的區間中波動，且它們的中位數皆為1，說明它們中的有效DMU均不少于50%。這充分表示B縣初中和C縣小學的群組前沿面與三縣的共同前沿面相近；而A縣小學、A縣初中和C縣初中的群組前沿面與三縣共同前沿面存在較大的差距，其中位數的值分別為：0.73，0.89和0.88，說明技術差距無效顯著影響了這些學校的資源配置效率。

圖2 三縣義務教育MTR值的基本情況

由圖3（a）可知，A縣小學主要分布在左上角，其技術差距無效和管理無效的均值分別為0.22和0.09；B縣小學分布在左側和居中兩個區域，兩種無效的均值分別為0.06和0.11；C縣小學則分布在下半部分，兩種無效均值分別為0.03和0.23。這說明導致A縣小學無效的原因主要表現為技術差距無效，B縣小學兩方面的原因兼有，C縣小學則更多地表現為管理無效。進一步印證了A縣小學整體的資源投入優勢和C縣小學區域間的管理水平失衡是影響它們效率的關鍵。至于B縣小學，從影響范圍來看，技術差距無效更多，而從影響程度來看，管理無效更大。

圖3 三縣小學與初中的無效原因分解

由圖3（b）可知，三縣初中的無效原因分布不像小學一樣呈現出明顯的區域聚集效應，說明對于三縣初中來說，技術差距無效和管理無效皆是導致效率無效的重要原因。當然，區域聚集效應不顯著也可能是初中樣本量較少的緣故。

（三）基于城鄉差異性的效率分析

以A縣、B縣和C縣三個省管縣為群組的分析揭示了區域差異性對江蘇省義務教育資源配置效率評價的影響；然而，其結果并不全面，無法說明城鄉差異性是否同樣影響著效率評價過程。因此，本節以城區與鄉鎮為群組，對三個省管縣的效率做進一步的分析，其結果如下所示：

由表3可知，對鄉鎮小學而言，GEE和MEE的值十分接近，整體MTR的均值為0.968；因此，群組前沿面和共同前沿面之間的差距并不明顯；而TGI和GMI的值分別為0.025和0.236，則可說明導致鄉鎮小學無效的主要原因是管理無效，技術差距的影響微乎其微。而對于城區小學而言，其GEE和MEE的值之間就存在較大的差距，且其MTR、TGI和GMI的值分別為0.786、0.180和0.155，這說明技術差距無效和管理無效都是城區小學資源分配效率無效的重要原因。對于鄉鎮初中和城區初中，其MTR均值分別為0.990和0.940，由此可知，在初中階段，三縣城鄉間并不存在顯著的技術差距。

從整體上看，鄉鎮小學的效率要高于城區小學，但這種現象在A縣地區出現微弱的逆轉，即A縣鄉鎮小學和城區小學的MEE均值分別為0.653和0.677。這說明相對于B縣和C縣，A縣小學的城鄉效率差異并不明顯。但影響其效率的無效源構成卻迥然不同，A縣鄉鎮小學主要受管理無效的影響，而城區小學更多受技術差距無效的影響。這主要因為是A縣鄉鎮小學的資源投入優勢在鄉鎮小學這一群組中被進一步擴大，從而使其管理無效愈加嚴重所導致的。而對于初中來說，城區與鄉鎮的共同前沿面和群組沿面之間的技術差異性均不凸顯，而城區初中在管理水平上較鄉鎮初中高，因此，城區初中效率要高于鄉鎮初中效率。事實上，城區初中的資源投入仍舊高于鄉鎮初中，但初中面臨著較大的升學壓力，從而使得城區初中對生源的吸引力遠較鄉鎮初中為高，進而提高了城區初中的資源配置效率。

表3 城鄉差異性效率分析結果

就A縣、B縣和C縣各個指標的均值來看，B縣的效率在大部分情況下皆為三縣最高，而在城區小學部分，A縣小學的GEE均值要大于B縣小學，這說明A縣城區小學在本地區的效率均衡方面更勝一籌。B縣鄉鎮小學的MTR值為0.986，這說明B縣鄉鎮小學的群組前沿面最接近共同前沿面。然而，B縣城區小學投入/產出結構更接近于B縣鄉鎮小學，卻與城區小學的群組前沿面存在一定的距離，從而導致了B縣城區小學出現了較大的管理無效。而從B縣城區小學的實際情況來看，各小學的學生人數在2017年均出現了不同程度的減少，這也說明了經濟相對欠發達地區對小學生源的吸引力出現下滑現象。從TGI和GMI值上看，各地區鄉鎮小學與鄉鎮初中無效源的構成與三縣整體均值相似，并不存在明顯地域差異，而對城區小學和城區初中而言，則出現較為明顯的區域效率分化。如A縣城區小學和C縣城區小學的主要無效源分別為技術差距無效和管理無效，B縣城區小學的無效源兩者兼而有之。這與前文中所得結果相一致。這說明區域間義務教育資源配置效率的無效源構成各不相同主要是受到各區域城區學校校際差異的影響。

五、基于面板數據的江蘇省義務教育資源配置效率評價

本節采用2011～2017年江蘇省A縣、B縣、C縣三個省管縣103所小學和57所初中的數據進行實證分析。

（一）指標變動說明

由于地方與校本課程開設數（y3）是江蘇省響應教育部《縣域義務教育優質均衡發展督導評估辦法》而新增的統計指標，其數據僅限于2017年。因此，只能使用x1～x3和y1～y2在2011～2017年的數據進行實證分析。為了說明指標變動的有效性，本節在置信度α=0.05的情況下對指標變動前后2017年A縣、B縣和C縣160所小學/初中的評價結果做方差分析，其結果如表4所示：

表4 2017年指標變動前后評價結果的方差分析

由表4可知，其F值為0.855，遠小于F crit的值，且P-value為0.356。這說明指標變動前后效率評價結果的差異并不顯著。而由其指標變動前后的求和、平均和方差等值上看，也可得出差異不顯著的結論。這可能是因為兩方面的原因：首先，地方與校本課程開設數作為新增的統計指標，各學校之前并不重視，且普遍存在目標多，實踐少的現象。因此，各校在實際中該指標的值較為接近。其次，當年學生增量（y2）代表了學校對生源的吸引力，而就當前的教育現狀來看，社會認可度越高的學校在教學質量上重視度越高，則其地方與校本課程開設數也往往更多。因此，y2和y3兩個指標存在一定的共性。綜上所述，指標變動后的效率評價結果也可以在很大程度上代表江蘇省義務教育資源配置的效率水平。

需要說明的是，就目前來看，雖然指標變動對效率值的影響并不顯著，但從長遠來看，y3指標的選取具有重要的意義。首先，優質均衡發展的需求。將y3列為產出能夠使評價結果偏向于教學質量的提高，從而引導并促進義務教育的優質均衡發展。其次，雖然目前來看y2和y3之間存在一定的共性，但從根本上講，它們是分別代表社會認可度和教學質量的兩種完全不同的指標，將它們都納為產出，更有利于全面合理地評價義務教育水平。

（二）評價結果分析

基于Meta-frontier分析框架下的DEA模型，以A縣、B縣和C縣三個區域為群組，對103家小學和57家初中2011～2017年的義務教育資源配置效率進行分析，其分析結果如圖4所示：

由圖4（a）所示，A縣小學的GEE均值在2011年到2017年間保持較為平穩的走勢，而其MEE均值卻出現了明顯下滑的趨勢。這說明近年來A縣各小學間的發展相對均衡，但從相對于三縣所有小學而言，其群組前沿面與共同前沿面之間的技術差距逐年增大。這主要是因為A縣小學整體上的資源投入增長趨勢要大于B縣和C縣；從而造成相對效率的下滑。B縣小學的GEE和MEE均值在整體上都呈現出明顯的上升趨勢，其兩個值之間的差距在不斷縮小。這說明近年來B縣小學的效率得到不斷地改善，特別是相對于共同前沿面；而近三年來該地區小學的效率變成呈現“V”型趨勢，這說明B縣小學在發展過程中出現了一定的效率分化，但很快又恢復了相對均衡，表現出先發展小學帶動后發展小學的螺旋式推進發展態勢。而對于C縣小學而言，其GEE和MEE均值上都不同程度地下降，但兩個值之間的差距也在緩慢縮小。這說明技術差距對C縣小學效率的影響在緩慢地減弱，但其效率分化逐年加重，整體上呈現強者愈強，弱者恒弱的不均衡趨勢。

圖4 2011～2017年三縣義務教育資源配置效率評價結果

同樣由圖4（b）所示，A縣初中的GEE和MEE均值皆呈現出逐年上升的態勢。B縣初中在MEE均值上表現較佳，而GEE均值則呈現“W”型波動。而C縣初中的MEE均值呈現下降趨勢，但GEE均值表現平穩。這說明A縣初中的效率在不斷改善，且發展相對均衡。B縣初中仍舊通過部分先發展學校帶動其余學校的模式進行效率改善。而C縣初中雖然校際間發展均衡，但與整體的技術差距在不斷擴大。

為了獲取更多的效率信息，本節對三縣各小學/初中的無效原因做進一步的分解，其結果如圖5所示。

如圖5（a）所示，A縣小學TGI均值在近年來出現較大的上升，而GMI均值則保持平穩，說明近年來技術差距無效對A縣小學的影響越來越大。B縣小學的TGI和GMI均值的趨勢則分別接近倒“V”型和“V”型，說明隨著近年的努力，技術差距無效對B縣小學的影響已經很微弱了，但是管理無效的現象又開始出現惡化。這可能是由于該地區小學間歇性的效率分化所導致的。C縣小學的TGI均值呈現弱“M”型波動，而GMI值則呈現明顯的增大趨勢，說明對于C縣小學而言，管理無效已逐漸成為影響其效率的主要原因。

同樣如圖5（b）所示，A縣初中TGI值變化平穩，而GMI下降明顯。B縣初中則正好相反，其TGI值下降明顯，GMI值變化平穩。而C縣初中的TGI值呈上升趨勢，GMI值則變化平穩。說明A縣初中和B縣初中的效率改善分別歸功于其在管理和技術差距上的努力，而C縣初中則受技術差距無效的拖累，從而導致效率逐步下滑。

圖5 2011～2017年三縣義務教育資源配置無效原因分解

六、結論及建議

（一）主要結論

江蘇省三個省管縣—A縣、B縣和C縣分別位于蘇南、蘇中和蘇北，其義務教育資源配置效率的評價結果可以在很大程度上代表江蘇省的義務教育資源配置水平。而通過Meta-froniter框架下的DEA方法，本文不僅可以客觀地評價三縣小學/初中的資源配置效率值，還能獲得投入/產出需改進的具體值及其在純技術和規模兩方面的實際表現。此外，該方法能對效率做進一步的無效性分解，從而探究區域差異性和城鄉差異性對效率評價過程的影響。

通過一系列的定量分析，可以得到以下結論：

1. 江蘇省義務教育資源配置效率已在整體上實現基本均衡，但其與優質均衡還存在較大的差距。

A縣、B縣和C縣三縣小學/初中的資源配置技術效率整體上差距不大，但卻大多處于相對較無效的狀態。從效率類別上看，導致其無效的原因主要來自純技術效率無效，而規模效率雖然普遍表現較佳，但卻是成為有效DMU的關鍵瓶頸。從投入上看，其校際間校舍建筑面積和軟資產價值之間的投入差距都對小學/初中效率產生巨大的影響。從產出上看，阻礙小學和初中效率完善的主因分別是當年學生增量和地方與校本課程的開設數。從規模收益上看，三縣小學的規模收益距離最優規模還存在一定的距離，且兩極分化明顯，而三縣初中的規模收益兩極分化進一步加劇，且更多地呈現為規模收益遞減的狀態。

2. 江蘇省義務教育資源配置效率受區域差異性影響顯著，且各區域效率低下的原因構成各不相同。

對于位處蘇南相對發達地區的A縣而言，其義務教育資源配置效率水平在自身區域范圍內達到了較高的均衡狀態，各小學/初中的效率差異較小，且群組效率普遍較高。但從江蘇省范圍內看，A縣小學受資源投入較大、產出質量優勢不顯著的影響，導致整體技術效率低下。而A縣初中則在產出優勢較為明顯的幫助下推高了整體技術效率水平。因此，影響其小學效率的主要原因是技術差距無效，且管理無效的影響普遍較低，而技術差距無效對其初中的效率影響被削弱。對于位處蘇北相對欠發達地區的B縣而言，其通過較少的資源投入培養了較多具有一定質量的學生而獲得相對較高的技術效率，且該地區校際間效率差異同樣較小，整體發展較為均衡。但是由于經濟水平和人口結構的限制，其小學和初中的社會認可度和學校特色化程度相對較低。因此，該地區小學和初中的效率雖然受技術差距無效的影響較少，但在管理方面還需進一步的加強。對于位處蘇中相對發展中地區的C縣而言，其小學和初中在群組效率和共同效率方面表現均不佳。C縣小學兩種前沿面間的技術差距并不顯著，但其在自身區域內發展較不均衡，校際間的效率差異相對較大，因此，影響其效率的主要原因是管理無效。而C縣初中投入也相對較多，但產出優勢還未能得到體現，從而導致了其在管理無效基礎上還存在相當程度的技術差距無效。

3. 城鄉差異性是影響江蘇省小學資源配置效率的重要因素，但其對初中效率的影響并不顯著。

B縣和C縣的鄉鎮小學共同效率普遍較城區小學為高，且其與群組前沿面之間的差距不大，并主要受管理無效的影響。而兩縣城區小學與鄉鎮小學之間存在明顯的技術差距，因此，技術差距無效也是影響其城區小學效率的重要因素。對于A縣小學而言，其城鄉技術差異性雖然顯著，但從整體來看，其城區小學的共同效率均值略高于鄉鎮小學。因此，影響A縣城區小學和鄉鎮小學的主要因素分別為技術差距無效和管理無效。此外，對于初中階段而言，鄉鎮初中與城區初中之間的技術差距不顯著，且制約兩者效率的主要原因均是管理無效，而鄉鎮初中的管理無效主要表現在產出方面，而城區初中則更多地表現在投入方面。

4. 長期來看，江蘇省小學整體的資源配置效率在區域間愈加均衡，而初中在區域間呈現不同的分化趨勢。

在2011～2017年，A縣小學在自身區域內發展平穩，但由于與共同前沿面的技術差距不斷擴大，導致其在江蘇省內呈現效率高位回落的下降趨勢。而B縣小學無論在自身區域還是全省范圍內均表現出波浪式上升的良好態勢，并于近年完成對A縣和C縣的效率趕超，但其在管理技術方面還存在一定不足。至于C縣小學，其雖然內部發展不均，效率分化嚴重，但整體分化態勢已然趨緩。因此，從整體來看，三縣效率差距在不斷縮小，并于2016年達到相對最優。對于初中而言，A縣與B縣分別通過消除技術差距無效和管理無效逐漸改變了自身的效率；而C縣初中雖然在區域間發展較為均衡，但與整體的技術差距越來越大，從而造成效率下降的趨勢。

（二）政策建議

根據以上結論，結合江蘇省實際情況，本節給出改善義務教育資源配置效率水平、促進義務教育優質均衡發展的政策建議：

1. 調整投入/產出結構，促進學校規模優化，從“保底式”均衡向“保優式”均衡過渡。

江蘇省義務教育經過多年來的“均衡”發展模式，現已實現資源配置的基本均衡。然而，這種均攤式的資源配置方法在一定程度上抑制了義務教育的特色化和多元化發展，導致了整體效率低下、教學質量平庸等問題。因此，對于江蘇省義務教育的資源配置不能一味地“削峰填谷”或無節制的資源投入；而應在保證基本均衡的前提下，根據學校的實際效率情況來調整投入/產出結構，從而提高義務教育資源配置的技術效率水平。

在投入數量方面，對規模收益遞增和遞減的學校分別采用資源追加和投入暫緩的資源配置策略；著重強調校舍建筑面積和軟資產價值的合理配置。對于財政經費緊張的學校，可采取租賃和共享等方式來降低資源的獲取成本。如A縣小學近年來大量采用租賃的形式增加校舍建筑面積，提高了生均資源占有量，而在B縣和C縣則較少采用有此類措施。此外，杜絕盲目削減投入，謹防追求所謂“均衡”而降低特色化的發展空間，從而陷入共同平庸的“均衡”陷阱。

在產出數量方面，小學與初中應分別重點改善當年學生增量和地方與校本課程開設數。學生增量在很大程度上代表社會對學校教育質量的認可度，因此，提高教師自身素質、開設具有鮮明特色的地方與校本課程、借助名校幫扶制度等來增強學校的教育質量，從而吸引更多的生源。而在政府角度來看，應該打破“重點小學”對優質生源的壟斷，引導優秀師資資源的相互流通，以此實現各小學間教育質量的優質均衡。而對初中來說，應重視地方與校本課程的落實，而非停留在目標值上。政府應通過師資培訓、官方鼓勵和標桿示范等措施來使各初中正確地認識地方與校本課程對教育質量提高的作用，消除為應對升學壓力而產生的對該類課程的抵觸心理，從而讓地方與校本課程引導學校特色化和多樣化，進而與傳統課程相輔相成，形成良性循環的教學質量提升路徑。

2. 加強省級統籌、以縣為主的義務教育責任體制，有導向性地促進區域間的資源流動，在全省范圍內形成交流互助式的螺旋推進模式。

2001年以來確立的“地方負責、分級管理、以縣為主”的義務教育責任體制雖然推動了義務教育資源配置基本均衡的實現，但也造成了不同區域間的效率分化。隨著基本均衡的完成，“省級統籌，以縣為主”開始成為江蘇省義務教育的工作重點。因此，在落實縣域責任制的前提下，應不斷加強省級統籌力度，使義務教育資源配置從高度分散走向適度集中。設立省級專項經費，適當節制蘇南相對發達地區的資源投入，并著力引導新增資源進入蘇北相對欠發達地區。對蘇中地區則應進一步落實縣域責任制，在保證其優質小學/初中教育質量不減的前提下，合理引導優質資源與管理經驗的共享，從而促進區域內的效率均衡。

資源有針對性的流動不僅有助于各區域，特別是蘇南地區，消除技術差距無效；隨之還促進了管理技術的經驗交流。與此同時，政府還應鼓勵區域間學校的交流互助，通過“結對子”、樹典型、引人才、促流動等方式，通過引入全國，乃至全世界的先進管理經驗，來提高江蘇省各區域學校的管理技術水平；從而達到共同進步的教育目標，并消除區域差異性對資源配置效率的影響。

3. 合理調整城鄉學校布局，鼓勵“一校多區”的集團式辦學，形成“以點帶面”的一體化協同發展模式。

農村學校辦學點（以小學為主）的裁撤和合并已成為近年來鄉鎮義務教育的常見現象，特別是在蘇北相對欠發達地區。這種以裁撤和合并為主的學校布局調整行為雖然在短期內有利于整合有限教育資源，提高資源配置效率水平；但也可能提高農村兒童的就學成本，導致城鄉義務教育的機會失衡。因此，根據區域實際的規模收益情況和適齡兒童的人口分布格局，避免在鄉鎮小學布局上過度強調“效率優先”導向，堅持科學統籌規劃，在公平原則上適當分散辦學。支持城區名校與鄉鎮學校合作辦學，鼓勵名校對鄉鎮學校（尤其是初中）的兼并重組，以此建立新校區，形成“一校多區”的集團化辦學模式，從而有效促進義務教育資源在城鄉間的流動。發揮名校的品牌優勢，在消除城鄉技術差距和管理差距的基礎上實現“社會認可–質量提升–社會認可”的良性循環。

4. 制定區域間資源流動和經驗互助的長效機制，形成“保優質、促發展、消分化、重引導”的義務教育優質均衡新格局。

實現義務教育的優質均衡，非旦夕之功。長期來看，江蘇省小學教育資源配置效率處于良性發展的局勢，但在技術差距、管理技術等方面的表現仍不盡如人意。初中的發展趨勢更是不容樂觀。因此，江蘇省應根據實際情況，不斷完善與加強省級統籌規劃，明確地方政府的主體責任，規范資源投入的支付轉移制度。在政策上樹立優質典范，在資源上扶植弱勢發展，在整體上消除質量分化，在行動上偏重目標引導。通過全面完善實踐幫扶制度和資源共享平臺來加快全省范圍內的義務教育資源流動和管理經驗共享，長期有針對性地著力消除由技術差距和管理無效所產生的資源浪費，以此促進義務教育資源配置效率從基本均衡向優質均衡的目標邁進。