自動駕駛“風(fēng)險困局”的行政法回應(yīng)
——美國經(jīng)驗的借鑒與啟示

□張露予

[中國社會科學(xué)院大學(xué) 北京 102488]

作為人工智能技術(shù)社會化應(yīng)用的典型代表，自動駕駛技術(shù)深刻地反映了科技發(fā)展與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新所帶來的“風(fēng)險困局”。一方面，94%的嚴(yán)重汽車碰撞事故均涉及人為錯誤，如駕駛員分心、超速駕駛等[1]。自動駕駛技術(shù)能夠顯著降低此類交通事故的發(fā)生頻率，對于規(guī)避交通安全風(fēng)險有著極為重要的意義。另一方面，自動駕駛技術(shù)的復(fù)雜性加劇了信息不對稱的程度，自動駕駛汽車自身的安全性能問題及其帶來的交叉領(lǐng)域問題呼喚以政府為主導(dǎo)的安全監(jiān)管。為享有科技行政風(fēng)險所帶來的最高收益，勢必需要盡可能精確地評估風(fēng)險發(fā)生的可能性，并最大限度地控制風(fēng)險。

近年來，以特斯拉和福特為代表的汽車制造商、以谷歌和優(yōu)步為代表的互聯(lián)網(wǎng)公司相繼開展自動駕駛測試，搶占美國自動駕駛市場。為應(yīng)對這一科技行政風(fēng)險，美國交通部以“確保美國在自動駕駛領(lǐng)域的領(lǐng)先地位”作為政策目標(biāo)[2]，頒布了一系列行政指導(dǎo)，建立了合理的因應(yīng)性制度，有效引導(dǎo)了自動駕駛產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為我國提供了可參考的治理經(jīng)驗。

一、自動駕駛的風(fēng)險特征及規(guī)制立場

（一）風(fēng)險的復(fù)合性

自動駕駛汽車是指在不需要駕駛員執(zhí)行物理性駕駛操作的情況下，能夠?qū)囕v行駛?cè)蝿?wù)進(jìn)行指導(dǎo)與決策，并完成安全行駛的車輛[3]。就內(nèi)部設(shè)計而言，自動駕駛所涉及的技術(shù)具有高度復(fù)合性。自動駕駛系統(tǒng)需對其他車輛、行人等預(yù)期危害和臨時建筑區(qū)域等操作范圍內(nèi)可能發(fā)生的事件進(jìn)行評估，并執(zhí)行適當(dāng)?shù)妮o助駕駛員或車輛系統(tǒng)響應(yīng)[4]。同時，車輛配備有傳感器、定位系統(tǒng)、攝像機(jī)等多項裝置。自動駕駛技術(shù)的專業(yè)性與復(fù)雜性已對法律規(guī)則、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定提出現(xiàn)實挑戰(zhàn)，長期且大量的測試數(shù)據(jù)的累積與共享將成為必須。

就外部影響而言，自動駕駛市場具有顯著的負(fù)外部性，體現(xiàn)在自動駕駛技術(shù)對隱私保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)安全、治安與交通管理等涉及公共利益領(lǐng)域的復(fù)合性影響。首先，隱私問題始終是社會公眾難以信任自動駕駛技術(shù)的重要原因。在自動駕駛汽車進(jìn)入市場后，大量車輛數(shù)據(jù)將被視為敏感個人信息，如精確的實時地理位置數(shù)據(jù)、車輛通訊的內(nèi)容以及與車輛的計算機(jī)系統(tǒng)相連接的私人手機(jī)系統(tǒng)。其次，自動駕駛汽車的車聯(lián)網(wǎng)技術(shù)存在著不容忽視的網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險，威脅車聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)安全的行為可能會導(dǎo)致智能交通道路基礎(chǔ)設(shè)施的故障。如此，對于自動駕駛汽車的風(fēng)險不再局限于單個車輛內(nèi)部，而是波及自動駕駛汽車的整體安全。再次，在交通事故、緊急情況和特殊事件中，警察、消防、緊急醫(yī)療服務(wù)等領(lǐng)域的人員需要以非常規(guī)的處理方式與自動駕駛汽車進(jìn)行安全互動，尤其是負(fù)責(zé)交通執(zhí)法的警察可能需要依照新制定的程序處理與自動駕駛汽車相關(guān)的交通事件。監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要推動制造商為執(zhí)法人員建立一種與自動駕駛汽車溝通的方式。由于自動駕駛技術(shù)與上述領(lǐng)域相交叉的必然趨勢，不同監(jiān)管部門之間勢必將建立協(xié)同監(jiān)管機(jī)制或提出合作治理方案。

（二）風(fēng)險的社會性

自動駕駛技術(shù)帶來的風(fēng)險并不局限于使用者本身，而可能輻射至社會整體。尤為重要的是，社會個體對于自動駕駛風(fēng)險的判斷能力與負(fù)擔(dān)能力較弱。首先，對于風(fēng)險的預(yù)測與控制需要通過技術(shù)手段完成，由于成本與專業(yè)知識限制，個體無法對自動駕駛可能帶來的風(fēng)險進(jìn)行事先防范。尤其是不同群體、不同地域之間也會存在著不容忽視的“數(shù)字鴻溝”[5]。在這樣的客觀現(xiàn)實下，自動駕駛市場存在著市場自身難以調(diào)節(jié)的信息不充分問題，需要由智慧互聯(lián)網(wǎng)時代的政府負(fù)擔(dān)起跨越“數(shù)字鴻溝”的職責(zé)[6]。其次，在自動駕駛的語境下，“風(fēng)險自擔(dān)”的規(guī)制立場面臨瓦解。對于一部分社會個體來講，自動駕駛汽車上路所帶來的安全風(fēng)險并非是其自愿承擔(dān)的，而且這些個體可能并沒有認(rèn)識到該風(fēng)險的能力。再次，在自動駕駛汽車出現(xiàn)安全問題時，傳統(tǒng)侵權(quán)責(zé)任法的歸責(zé)框架僅能成為個人權(quán)利的救濟(jì)路徑，難以有效回應(yīng)社會公共利益保護(hù)的要求。雖然能夠?qū)χ圃焐痰戎黧w起到警示作用，能夠間接性地預(yù)防同類侵害的發(fā)生，但無法有效地矯治風(fēng)險[7]。因此，自動駕駛技術(shù)帶來的科技行政風(fēng)險具有納入政府規(guī)制范圍的必要性。

（三）風(fēng)險的規(guī)模性

自動駕駛技術(shù)推動了汽車產(chǎn)業(yè)升級和社會發(fā)展。自動駕駛系統(tǒng)的研發(fā)與測試融合了多個產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，與網(wǎng)聯(lián)汽車系統(tǒng)、智能交通系統(tǒng)的發(fā)展與應(yīng)用密切相關(guān)，需要軟硬件基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)模化更新。因此，自動駕駛技術(shù)并非只涵蓋自動駕駛汽車的商業(yè)化應(yīng)用、自動駕駛出租車的商業(yè)化運(yùn)營等領(lǐng)域，而是涉及基礎(chǔ)設(shè)施、交通標(biāo)志的更新與標(biāo)準(zhǔn)化，自動公共交通系統(tǒng)的設(shè)計與兼容，智慧城市的規(guī)劃與統(tǒng)籌。這一人工智能網(wǎng)聯(lián)化的發(fā)展路徑使得智慧交通網(wǎng)絡(luò)存在著被非法侵入、影響公共利益的重大可能。因此，自動駕駛技術(shù)所帶來大規(guī)模的交通領(lǐng)域革新需要技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整、行政部門的協(xié)同以及不容忽視的行政成本投入。

二、規(guī)范先定：立法探索與行政指導(dǎo)

自動駕駛法律規(guī)范的制定是監(jiān)管部門的權(quán)力來源和行為依據(jù)。在風(fēng)險規(guī)制活動中，法律需要將對風(fēng)險的科學(xué)評估作為事實基礎(chǔ)，明確組織架構(gòu)、實體標(biāo)準(zhǔn)和程序規(guī)則。監(jiān)管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在法律的框架之內(nèi)選擇監(jiān)管工具，進(jìn)行風(fēng)險判斷并執(zhí)行政策，從而更好地衡量風(fēng)險和削減風(fēng)險，力爭從源頭上治理突發(fā)事件。

（一）漸進(jìn)式立法路徑

美國的自動駕駛立法路徑呈現(xiàn)出一種自下而上、漸進(jìn)探索的特點。美國的自動駕駛立法發(fā)端于各州，以內(nèi)華達(dá)州為先，目前已有41個州和特區(qū)進(jìn)行了與自動駕駛相關(guān)的立法活動或頒布了相關(guān)的行政命令[8]。但立法目的不一直接導(dǎo)致了各州立法中的法定標(biāo)準(zhǔn)存在差異，主要體現(xiàn)在測試許可與測試要求方面，以加利福尼亞州和亞利桑那州為典型代表。加利福尼亞州是美國最大的汽車市場之一，也是特斯拉和谷歌兩大自動駕駛研發(fā)企業(yè)的所在地，基于地域原因該州自始成為自動駕駛測試“重鎮(zhèn)”。為了合理規(guī)范在其轄區(qū)內(nèi)的自動駕駛研發(fā)與測試活動，加利福尼亞州的自動駕駛的立法詳盡且嚴(yán)格，例如規(guī)定了研發(fā)者向自動駕駛汽車使用者的數(shù)據(jù)與安全披露義務(wù)；要求自動駕駛汽車的制造商必須參與“執(zhí)法互動計劃”，以便交警等第一響應(yīng)者可以及時與車輛互動；要求測試操作員必須參與培訓(xùn)，制造商需上報培訓(xùn)內(nèi)容等信息。加州的嚴(yán)格規(guī)范直接導(dǎo)致許多自動駕駛研發(fā)企業(yè)將測試活動轉(zhuǎn)移至以亞利桑那州為代表的規(guī)則寬松的州。亞利桑那州立法約束較少，幾乎對自動駕駛汽車實施零監(jiān)管，因而成為了自動駕駛部署版圖中的重要地域。該州現(xiàn)行法律自2015年起實施，企業(yè)可以自由開放地測試與部署自動駕駛汽車，法律并未對測試駕駛員的培訓(xùn)計劃做出任何要求，同時州內(nèi)相關(guān)行政機(jī)構(gòu)與組織均需支持自動駕駛汽車的測試與運(yùn)營。

在由地方立法推進(jìn)至綜合性聯(lián)邦自動駕駛立法的過程中，美國的實踐經(jīng)驗彰顯了在新興科技領(lǐng)域達(dá)成規(guī)范性共識的難度，呈現(xiàn)出立法周期較長、出臺進(jìn)展緩慢的現(xiàn)實問題。2017年獲得美國眾議院多數(shù)票通過的《聯(lián)邦自動駕駛法案》對《美國交通法典》做出了修訂，規(guī)定了自動駕駛監(jiān)管中的美國聯(lián)邦法律優(yōu)先權(quán)，賦予美國國家公路交通安全管理局對自動駕駛汽車的監(jiān)管權(quán)限，并要求升級、出臺新的自動駕駛汽車安全標(biāo)準(zhǔn)。但該法案在參議院遭到了擱置。同年，參議院商務(wù)委員會主席公布了《先進(jìn)科技安全運(yùn)輸法案》，對自動駕駛汽車測試、車輛豁免、安全評估、規(guī)則制定、網(wǎng)絡(luò)安全與沖突解決等方面做出了規(guī)定，授權(quán)建立自動駕駛汽車技術(shù)委員會，為自動駕駛系統(tǒng)安全提出技術(shù)建議。該法案目前列于參議院立法議程中，尚未獲得通過。

在尚未有全國性立法出臺的情況下，美國交通部通過發(fā)布行政指導(dǎo)的方式傳達(dá)初始監(jiān)管框架和最佳實踐方法，幫助制造商和其他實體進(jìn)行合理安全的設(shè)計、開發(fā)、測試和部署。2016年9月～2020年1月，美國交通部共發(fā)布了4版自動駕駛官方指南（見表1），監(jiān)管框架與監(jiān)管策略逐步清晰化。

表1 美國歷版指南的聚焦領(lǐng)域

（二）自動駕駛立法策略

自動駕駛所帶來的“風(fēng)險困局”在立法活動中也有具體的呈現(xiàn)。一方面，超出現(xiàn)有科技和知識水平的風(fēng)險活動已越過個體自擔(dān)風(fēng)險的合理界限，需要立法部門依據(jù)技術(shù)進(jìn)展以及技術(shù)發(fā)展趨向，切實承擔(dān)起預(yù)防與規(guī)范風(fēng)險的職責(zé)。立法部門需要以具體場景思維為導(dǎo)向，甄別傳統(tǒng)機(jī)動車監(jiān)管與自動駕駛監(jiān)管之間的可合并項與需區(qū)分項[9]，對現(xiàn)行立法進(jìn)行修訂與完善，兼顧立法回應(yīng)問題的全面性與授權(quán)行政主體的行政效率，及時給予授權(quán)行政主體所需的權(quán)力來源與行為依據(jù)。另一方面，目前自動駕駛技術(shù)尚處于發(fā)展初期，就自動化程度而言，處于由半自動駕駛汽車向全自動駕駛汽車推進(jìn)的研發(fā)進(jìn)階階段；就測試進(jìn)程而言，目前開展測試的多為試驗車型，測試的主要目的為積累數(shù)據(jù)并改善產(chǎn)品。在這一階段，受限于技術(shù)的成熟性與數(shù)據(jù)的充分性，貿(mào)然制定嚴(yán)格的法律規(guī)則與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)將使自動駕駛汽車的研發(fā)與測試活動束手束腳，有礙于自動駕駛技術(shù)的進(jìn)一步發(fā)展。

從美國立法的經(jīng)驗來看，采取規(guī)制原則與程序規(guī)范先行的規(guī)制策略不失為一種合理的風(fēng)險預(yù)防方式。從擱淺多年的美國聯(lián)邦自動駕駛法案可以看出，在美國聯(lián)邦層面通過符合各方利益且契合公眾期待的實體規(guī)范困難重重。鑒于此，美國交通部采取了頒布行政指導(dǎo)的規(guī)制路徑，在行政指導(dǎo)中闡明美國聯(lián)邦的指導(dǎo)原則及所期望的最佳實踐，并呼吁各州的合作。其所提出的原則可以概括為以下六個方面：（1）確保安全。這是技術(shù)發(fā)展的出發(fā)點與風(fēng)險規(guī)制的初衷。（2）采取技術(shù)中立的監(jiān)管路徑。避免在監(jiān)管范圍、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)與監(jiān)管力度等方面給競爭和創(chuàng)新帶來不必要的負(fù)擔(dān)，將有效方案的決定權(quán)交給市場。例如，在沒有數(shù)據(jù)表明車輛制造經(jīng)驗會對安全測試或部署車輛的技術(shù)能力產(chǎn)生影響的情況下，監(jiān)管部門將車輛制造經(jīng)驗作為制造商開展自動駕駛汽車研發(fā)的門檻是不必要且不合理的。（3）將自動駕駛系統(tǒng)視為車輛的駕駛員，將對傳統(tǒng)機(jī)動車的“車”“人”雙向監(jiān)管思路合并為聚焦車輛性能的監(jiān)管思路。（4）重視共享道路政策的制定。基于公民的出行自由，對自動駕駛汽車與傳統(tǒng)機(jī)動車、非機(jī)動車以及行人的“混合上路”、共享道路的情況予以全面的政策考量。（5）強(qiáng)調(diào)美國聯(lián)邦與地方之間統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的重要性。（6）監(jiān)管部門積極探索試驗項目、開展試點計劃，促進(jìn)自動駕駛汽車融入智慧交通系統(tǒng)。

在尚未明確具體的實體規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)時，著眼于程序規(guī)范的調(diào)整與創(chuàng)新，可將必要的程序作為風(fēng)險的重要“過濾器”。目前，美國的程序規(guī)范大量應(yīng)用在準(zhǔn)入階段，在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)尚未能統(tǒng)一確定的情況下，通過測試許可程序、認(rèn)證制度程序、產(chǎn)品個案豁免等制度能夠有效降低自動駕駛汽車的安全風(fēng)險。

（三）監(jiān)管主體與創(chuàng)新工具

美國聯(lián)邦和州對自動駕駛汽車監(jiān)管權(quán)限的劃分整體沿用傳統(tǒng)機(jī)動車的監(jiān)管模式（表2）。美國交通部負(fù)責(zé)監(jiān)督管理機(jī)動車輛及設(shè)備的性能安全、商用車輛運(yùn)輸安全、公共交通及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等事項。美國交通部下屬的美國國家公路交通安全管理局、美國聯(lián)邦汽車運(yùn)輸安全管理局、美國聯(lián)邦運(yùn)輸管理局與聯(lián)邦公路管理局在商業(yè)運(yùn)營、公共交通與道路基礎(chǔ)設(shè)施方面履行監(jiān)管職能，在美國聯(lián)邦層面形成交通部主導(dǎo)下四局協(xié)同監(jiān)管的治理架構(gòu)。各州在車輛登記注冊、交通執(zhí)法、機(jī)動車輛保險和責(zé)任制度、駕駛員資格等方面擁有監(jiān)管權(quán)限，由州交通部門、州機(jī)動車管理局、州公路安全局辦公室等傳統(tǒng)機(jī)動車監(jiān)管機(jī)構(gòu)行使相關(guān)職能。

表2 美國聯(lián)邦和州監(jiān)管權(quán)限的劃分

基于整體性治理理論，建立適應(yīng)新興技術(shù)的監(jiān)管架構(gòu)并不一定需要對傳統(tǒng)行政組織進(jìn)行大規(guī)模的解構(gòu)與整合，關(guān)鍵在于通過統(tǒng)合機(jī)制形成監(jiān)管合力[10]。在美國的監(jiān)管實踐中，作為協(xié)調(diào)性政府組織的自動駕駛汽車委員會使得整合性監(jiān)管成為可能。目前，華盛頓州、俄勒岡州等地成立了自動駕駛特別工作組，亞利桑那州、特拉華州、緬因州等地設(shè)立了自動駕駛汽車委員會，對自動駕駛的立法活動、試點項目、測試部署進(jìn)行評估并提供建議。尚未通過的參議院《先進(jìn)科技安全運(yùn)輸法案》也做出了授權(quán)建立自動駕駛技術(shù)委員的規(guī)定。委員會的設(shè)立可視為一種，協(xié)商性程序，通過相關(guān)產(chǎn)業(yè)、學(xué)界專家、社會公眾等利益相關(guān)者參與協(xié)商委員會的形式，決定風(fēng)險規(guī)制的具體規(guī)則，用制度規(guī)范風(fēng)險評估。

三、事前預(yù)防：準(zhǔn)入許可與產(chǎn)品認(rèn)證

以事前監(jiān)管、事中監(jiān)管、事后監(jiān)管的邏輯來梳理自動駕駛的安全監(jiān)管行為，準(zhǔn)入制度為事前監(jiān)管的主要內(nèi)容，旨在糾正無法有效發(fā)揮自身職能的市場機(jī)制，是市場監(jiān)管的邏輯起點。準(zhǔn)入制度能夠在自動駕駛汽車進(jìn)入市場之前有效預(yù)防可能出現(xiàn)的安全風(fēng)險，需要在科學(xué)的風(fēng)險評估基礎(chǔ)上制定合理、透明的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，為自動駕駛汽車投入市場提供合法性支撐。從事自動駕駛汽車生產(chǎn)的企業(yè)及其產(chǎn)品均需獲得行政許可，主要涉及市場準(zhǔn)入與產(chǎn)品準(zhǔn)入兩個方面。

（一）測試許可

現(xiàn)階段，自動駕駛尚未走向商業(yè)化經(jīng)營，因此市場準(zhǔn)入指向自動駕駛汽車制造商的測試許可。測試許可的發(fā)放是一種典型的微觀規(guī)制舉措，蘊(yùn)含有測試對象信息收集、測試準(zhǔn)入控制、測試行為監(jiān)管以及許可執(zhí)行等監(jiān)管內(nèi)容，能夠有效地篩選市場主體，對其進(jìn)行測試資質(zhì)評判與測試過程規(guī)制。

一般來說，自動駕駛測試的申請主體為制造商、對車輛進(jìn)行改裝的個人或公司等實體。對美國各州現(xiàn)行測試規(guī)則進(jìn)行歸納，申請流程包括提交申請材料、提供財產(chǎn)保證或保險證明兩個重要環(huán)節(jié)。申請材料包括產(chǎn)品技術(shù)資料、測試車輛安全與合規(guī)計劃、雇員培訓(xùn)摘要等，需聲明車輛符合美國聯(lián)邦機(jī)動車安全標(biāo)準(zhǔn)（FMVSS），標(biāo)明申請主體的企業(yè)信息、測試車輛類型、每個測試操作員的駕照號碼。在財產(chǎn)與保險證明環(huán)節(jié)，許多州在立法中規(guī)定測試實體需提供不少于500萬美元的保證金，或提供人身、財產(chǎn)損害的保險證明。這一要求旨在為可能發(fā)生的權(quán)力救濟(jì)做好保障，確保通過侵權(quán)路徑向涉事測試主體進(jìn)行追責(zé)的可能性。

（二）認(rèn)證與豁免

產(chǎn)品認(rèn)證制度能夠有效解決信息不對稱的問題，使下游銷售商與消費者能夠充分獲悉產(chǎn)品質(zhì)量信息。美國國家公路交通安全管理局是機(jī)動車輛的主要監(jiān)管機(jī)構(gòu)，目前其權(quán)限擴(kuò)展到對自動駕駛汽車及設(shè)備的安全監(jiān)管。該局制定并發(fā)布美國聯(lián)邦機(jī)動車輛安全標(biāo)準(zhǔn)，通過制造商自我認(rèn)證的機(jī)制進(jìn)行車輛及設(shè)備安全認(rèn)證，即不會對每一個車輛原型進(jìn)行安全標(biāo)準(zhǔn)測試，而是通過風(fēng)險評估選取風(fēng)險較高的車型進(jìn)行安全檢查。自我認(rèn)證機(jī)制與選擇性測試的監(jiān)管方法相結(jié)合，在歷史上取得了良好的效果。而對于自動駕駛汽車而言，這種模式存在著傳統(tǒng)要求不必要以及新功能認(rèn)定空白兩個方面的問題。在傳統(tǒng)要求不必要方面，后視鏡、擋風(fēng)玻璃、腳踩離合器等機(jī)動車部件要求對于某些自動駕駛汽車來說可能失去了必要的意義；在新功能認(rèn)定空白方面，自動駕駛汽車的傳感器、車載定位系統(tǒng)、攝像設(shè)備等的安全標(biāo)準(zhǔn)尚未確定。因此，豁免成為現(xiàn)階段美國國家公路交通安全管理局為自動駕駛汽車的部署與應(yīng)用提供便利的重要手段。例如，2020年2月，美國國家公路交通安全管理局授予自動駕駛研發(fā)公司Nuro為期兩年的測試低速自動駕駛汽車的豁免權(quán)限[11]。

美國國家公路交通安全管理局依制造商的申請做出豁免決定，而制造商負(fù)有充分證明豁免必要性的義務(wù)。傳統(tǒng)機(jī)動車可獲得的一般豁免期限不超過兩年，每年豁免數(shù)量為2 500輛。若將目前的豁免數(shù)量和時長直接移植至自動駕駛汽車豁免機(jī)制中，則期限有限、數(shù)量有限的問題將會凸顯，很難保證能夠通過測試獲得足夠的數(shù)據(jù)。因此，美國國家公路交通安全管理局采用放寬豁免時長與數(shù)量限制的方式，給予自動駕駛行業(yè)以創(chuàng)新激勵。這一舉措能夠顯著提高自動駕駛汽車生成數(shù)據(jù)的能力，有助于分析被豁免車型應(yīng)用于公共道路的安全性能，與自動駕駛汽車的研發(fā)以及制造商的技術(shù)能力提升密切相關(guān)。

四、有效監(jiān)管：自動駕駛安全保障體系的建立

傳統(tǒng)行政法的監(jiān)督制約主要是指事后監(jiān)管，即對行政活動實施的事后審查、評價和矯正。但在風(fēng)險規(guī)制的視角下，事后監(jiān)管為時已晚。有效監(jiān)管要求監(jiān)管部門慎重選擇符合效益和成本的規(guī)制方案，理性運(yùn)用監(jiān)管工具，探索建立自動駕駛安全保障體系，及時防范風(fēng)險的發(fā)生。

自動駕駛車輛由人工智能系統(tǒng)操控，交通秩序的維護(hù)不再依賴于司機(jī)對交通規(guī)則的遵守，監(jiān)管機(jī)制將經(jīng)歷由“車”“人”雙向監(jiān)管向聚焦車輛監(jiān)管的轉(zhuǎn)變，道路交通規(guī)則將經(jīng)歷由法律問題向技術(shù)問題的轉(zhuǎn)換，因此監(jiān)管重點應(yīng)轉(zhuǎn)向自動駕駛汽車性能安全、保障自動駕駛汽車的使用安全。

（一）性能安全：監(jiān)管流程與強(qiáng)制措施

1. 上市前安全監(jiān)管

目前，制造商可自愿就系統(tǒng)性能、網(wǎng)絡(luò)安全、隱私保護(hù)等問題向美國國家公路交通安全管理局首席法律顧問辦公室提交安全評估摘要、功能和系統(tǒng)安全測試和報告等材料，包含相應(yīng)的安全測試狀況、測試數(shù)據(jù)和專業(yè)分析。美國加州也確立了上市前安全監(jiān)管的相關(guān)規(guī)定，要求制造商必須在車輛事故發(fā)生后的10個工作日內(nèi)向機(jī)動車輛管理局提供車輛事故報告。通過制造商提交上市前安全報告的機(jī)制，監(jiān)管部門能夠及時知悉相關(guān)企業(yè)是否遵守車輛性能指南的要求，并依此獲取準(zhǔn)確的行業(yè)動態(tài)，及時發(fā)現(xiàn)潛在的安全風(fēng)險，從而為實施最佳政策、完善相關(guān)指南、更新規(guī)則提供可能。在此機(jī)制下，監(jiān)管部門能夠在上市前向制造商提出設(shè)計修改建議，將較高風(fēng)險的車輛設(shè)計降低到可接受的水平。

2. 定期審查與售后監(jiān)管

制造商和改裝商等主體很可能會在汽車認(rèn)證和上市后較長時間內(nèi)持續(xù)為汽車提供軟件更新和系統(tǒng)升級，這些車輛性能的后續(xù)擴(kuò)展會大大改變車輛的原有功能和技術(shù)能力，直接影響到車輛認(rèn)證的基礎(chǔ)。如果軟件更新與性能拓展導(dǎo)致車輛出現(xiàn)了性能缺陷，對公眾安全構(gòu)成不合理的風(fēng)險，需要美國國家公路交通安全管理局依職權(quán)對其進(jìn)行強(qiáng)制召回。因此，定期審查機(jī)制目前列于該局的擬采取監(jiān)管舉措之列。在這種機(jī)制下，監(jiān)管機(jī)構(gòu)將有權(quán)規(guī)范自動駕駛汽車首次銷售給消費者后軟件更新的安全性，及時開展軟件更新認(rèn)證和合規(guī)性驗證。

3. 強(qiáng)制措施的適用

為確保自動駕駛技術(shù)的安全，有效預(yù)防可能出現(xiàn)的較為嚴(yán)重的安全風(fēng)險，監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要在必要時采取強(qiáng)制措施，禁止當(dāng)事人實施某種特定行為或要求當(dāng)事人做出特定行為。尤其是在可能導(dǎo)致人身傷亡等重大安全風(fēng)險的緊急情況下，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)及時發(fā)出命令要求制造商立即停止生產(chǎn)或采取行動，以防止安全風(fēng)險的擴(kuò)大化。特定適用于自動駕駛生產(chǎn)的強(qiáng)制措施，需要明確的法律授權(quán)，以加強(qiáng)對行業(yè)生產(chǎn)的管控。但為合理保護(hù)制造商的權(quán)益，應(yīng)同時設(shè)置救濟(jì)渠道，如受到強(qiáng)制措施約束的制造商和供應(yīng)商等主體可以申請監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行快速審查。

（二）使用安全：標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一與協(xié)同合作

1. 基礎(chǔ)設(shè)施與交通規(guī)則的統(tǒng)一

（1）基礎(chǔ)設(shè)施

目前，進(jìn)行自動駕駛技術(shù)研發(fā)的各企業(yè)仍處于自我評測的階段，但未來自動駕駛汽車的大規(guī)模應(yīng)用勢必面臨雙重“混合上路”的難題。首先，不同制造商生產(chǎn)的自動駕駛汽車需要能夠識別并遵從統(tǒng)一的信號、標(biāo)志等交通控制設(shè)備；其次，在自動駕駛汽車與機(jī)動車輛、行人共用公共道路的情況下，車輛與車輛之間的通信、車道檢測系統(tǒng)、前方碰撞提示等一系列交通安全設(shè)施需要監(jiān)管部門的統(tǒng)籌與調(diào)節(jié)。自動駕駛技術(shù)需要與現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施有機(jī)結(jié)合，進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的、兼具安全與效率的傳感器算法系統(tǒng)優(yōu)化，并在自動駕駛大規(guī)模應(yīng)用于公共道路前全面評估道路準(zhǔn)備情況。美國監(jiān)管實踐中的自動駕駛基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)通過美國交通部下屬的美國聯(lián)邦公路管理局與州交通部門的縱向合作展開，依賴美國聯(lián)邦指導(dǎo)與地方實踐的融合應(yīng)對地域差異性、標(biāo)準(zhǔn)碎片化的難題。

（2）交通規(guī)則

各州之間的差異化交通法規(guī)與現(xiàn)行交通法規(guī)的待更新狀態(tài)是自動駕駛汽車上路需面臨的兩個障礙。自動駕駛汽車依賴自身預(yù)設(shè)的算法與程序完成駕駛?cè)蝿?wù)，標(biāo)準(zhǔn)化的或一致性更高的交通規(guī)則將大大減少開發(fā)階段安全設(shè)計的成本。隨州境線而改變的交通規(guī)則會使跨州經(jīng)營的制造商承擔(dān)不必要的研發(fā)成本與運(yùn)營負(fù)擔(dān)。為此，美國交通部在行政指導(dǎo)中呼吁各州采用統(tǒng)一的自動駕駛術(shù)語，也有美國學(xué)者認(rèn)為迫使各州之間交通規(guī)則的統(tǒng)一是自動駕駛技術(shù)帶來的重大間接利益。

2. 交叉領(lǐng)域難題聚焦

自動駕駛汽車在使用過程中涉及的交叉領(lǐng)域難題主要包括隱私保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)安全、治安與交通管理等方面。首先，隱私問題需要在自動駕駛系統(tǒng)設(shè)計、測試和部署過程中提前予以考慮。制造商的隱私權(quán)政策和實踐應(yīng)滿足透明度、數(shù)據(jù)使用方式與最初收集數(shù)據(jù)目的相一致等要求，滿足消費者的選擇權(quán)與訪問權(quán)等權(quán)利[12]。其次，就網(wǎng)絡(luò)安全問題而言，美國雖然可依據(jù)《計算機(jī)欺詐和濫用法》和《數(shù)字千年版權(quán)法》的規(guī)定對篡改自動駕駛系統(tǒng)及其支持基礎(chǔ)設(shè)施的用戶或外部人員追究相應(yīng)的刑事責(zé)任，但由于網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險的嚴(yán)重程度，事后的救濟(jì)與歸責(zé)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)實的需求。為有效防范風(fēng)險，在美國白宮和美國交通部的主導(dǎo)下，美國通過部門間協(xié)同合作建立起了自動駕駛領(lǐng)域的網(wǎng)絡(luò)漏洞防范機(jī)制與應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制。再次，在治安與交通管理方面，監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要推動制造商為執(zhí)法人員建立一種與自動駕駛汽車溝通的方式，如配備可以與自動駕駛汽車溝通的信號裝置，在必要時能夠通知駛過的自動駕駛汽車及時停車，保障執(zhí)法人員維護(hù)交通秩序的需求。

3. 公私合作與行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)

對于自動駕駛行業(yè)而言，市場內(nèi)的經(jīng)營者可以在行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定方面發(fā)揮重要作用，制造商、供應(yīng)商等主體能夠在算法、傳感器系統(tǒng)和車對車通信協(xié)議等領(lǐng)域的測試和標(biāo)準(zhǔn)化合作中達(dá)成互惠互利，進(jìn)而形成一個行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)構(gòu)或?qū)＠芈?lián)盟，使不同制造商生產(chǎn)的設(shè)備具有互操作性，能夠被行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)所兼容[13]。這也是自動駕駛技術(shù)廣泛應(yīng)用的前提，有助于自動駕駛技術(shù)與運(yùn)輸、物流等系統(tǒng)的有機(jī)整合。在美國的實踐中，美國國家公路交通安全管理局與行業(yè)協(xié)會積極開展合作，同美國機(jī)動車管理者協(xié)會（AAMVA）簽訂了合作協(xié)議，并根據(jù)該協(xié)議創(chuàng)建了自動駕駛汽車最佳做法工作組。該工作組以促進(jìn)各司法管轄區(qū)之間立法的統(tǒng)一性為目的，通過編寫并發(fā)布報告的方式協(xié)助司法管轄區(qū)的立法活動，有權(quán)對自動駕駛技術(shù)開發(fā)、設(shè)計、測試、使用過程中的信息進(jìn)行共享，并為可能遇到的挑戰(zhàn)提供基線安全方法[14]。

公私合作對于提升監(jiān)管效率與效果的積極作用是顯著的，尤其在數(shù)據(jù)共享問題上，能夠有效彌補(bǔ)監(jiān)管部門的信息不足。美國交通部建議制造商將測試中的事件、故障和崩潰數(shù)據(jù)文檔化，并確定發(fā)生問題的原因，在保護(hù)隱私和競爭利益的情況下將測試數(shù)據(jù)與政府共享。目前，美國交通部開展了試點工作區(qū)數(shù)據(jù)交換項目,幾個州和私營公司自愿參加了這一項目，旨在定義初始工作區(qū)中的核心數(shù)據(jù)元素，進(jìn)而逐步解決更為廣泛的問題。

五、對我國的啟示

（一）建立協(xié)調(diào)的多層立法格局

在自動駕駛的風(fēng)險規(guī)制過程中，行政監(jiān)管的功能、責(zé)任與邊界需要合理的界定，這依賴于自動駕駛法律的現(xiàn)代化，即審查與修訂可能阻礙自動駕駛發(fā)展的法律法規(guī)，或出臺新的法律政策。目前，依據(jù)我國國務(wù)院《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》的要求，由科技部主導(dǎo)設(shè)立了新一代人工智能治理專業(yè)委員會，該委員會暫不承擔(dān)風(fēng)險規(guī)制職能，主要負(fù)責(zé)推進(jìn)人工智能發(fā)展規(guī)劃及項目實施。但該委員會具備成為獨立且專業(yè)的人工智能風(fēng)險規(guī)制機(jī)構(gòu)的組織基礎(chǔ)，在必要時可履行相應(yīng)的職責(zé)，有助于人工智能領(lǐng)域內(nèi)的各監(jiān)管部門形成監(jiān)管合力[15]。我國工信部、公安部、交通部發(fā)布了《智能網(wǎng)聯(lián)汽車道路測試管理規(guī)范（試行）》，規(guī)定省、市級工業(yè)和信息化主管部門、公安機(jī)關(guān)交通管理部門和交通運(yùn)輸主管部門為自動駕駛道路測試工作的主管部門。我國北京市與重慶市發(fā)布了自動駕駛汽車道路測試管理細(xì)則，依據(jù)地域現(xiàn)實狀況，推進(jìn)自動駕駛汽車的道路測試管理。

總的來說，我國國家、地方層面的測試規(guī)范與監(jiān)管框架已初步設(shè)立。但對比借鑒自動駕駛產(chǎn)業(yè)的特性與美國的監(jiān)管經(jīng)驗，形成協(xié)調(diào)的多層立法格局仍面臨著以下挑戰(zhàn)。首先，修訂可能阻礙自動駕駛技術(shù)發(fā)展的現(xiàn)行法律，創(chuàng)建一個更為完善的監(jiān)管框架以監(jiān)管所有級別的自動駕駛汽車、營造一致的運(yùn)營環(huán)境有著非常重要的意義。依據(jù)自動駕駛測試開展的現(xiàn)實狀況，自下而上的規(guī)范制定有利于全面、詳盡地捕捉風(fēng)險與規(guī)制風(fēng)險。我國也可優(yōu)先采取制定行政法規(guī)或發(fā)布指南的方式，以有效彌補(bǔ)法律的滯后性。其次，隨著自動駕駛技術(shù)的發(fā)展，專門立法與統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)勢在必行。但地方立法先行的局面會導(dǎo)致不同級別法律文件之間的沖突。就此可采用部門規(guī)范性文件或行政指導(dǎo)的方式對地方的立法范圍提出建議，例如可借鑒美國在第二版行政指南中強(qiáng)烈建議各州不要將指南中的內(nèi)容作為自動駕駛汽車開發(fā)、測試或部署任一階段的法律要求納入法典，僅允許國家公路交通安全管理局制定關(guān)于自動駕駛汽車性能與設(shè)計安全的規(guī)范。技術(shù)要求的一致性將有助于避免法律沖突，為自動駕駛的跨地域部署掃除可能存在的阻礙，實現(xiàn)跨地域無縫運(yùn)作。再次，應(yīng)當(dāng)從以網(wǎng)約車為代表的過往科技行政風(fēng)險中總結(jié)立法經(jīng)驗。在我國網(wǎng)約車的立法實踐中，在交通部聯(lián)合公安部等七部門公布《關(guān)于深化改革推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》和《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》，承認(rèn)網(wǎng)約車的合法地位后，各地方政府陸續(xù)出臺了地方網(wǎng)約車規(guī)定。但是不少城市的網(wǎng)約車管理規(guī)范中存在著跟風(fēng)立法、照抄照搬的現(xiàn)象。在自動駕駛的地方立法過程中，應(yīng)當(dāng)積極避免類似情況的發(fā)生，切實結(jié)合當(dāng)?shù)貙嵺`情況訂立管理規(guī)范。

（二）產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新呼吁監(jiān)管機(jī)制創(chuàng)新

自動駕駛產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新呼吁以通行主體認(rèn)定、車輛登記管理、駕駛員培訓(xùn)制度為代表的多方面制度更新。就通行主體認(rèn)定而言，我國目前賦予自動駕駛汽車的操作權(quán)限尚且只包括道路測試，自動駕駛汽車的道路通行權(quán)仍亟待法律的認(rèn)可。在目前自動駕駛技術(shù)尚未臻于成熟的情況下，我國《智能網(wǎng)聯(lián)汽車道路測試管理規(guī)范（試行）》中仍將安全保障作為主要立法目的，將配備具備駕駛資格的駕駛員并要求其隨時接管車輛作為上路測試前提。隨著自動駕駛技術(shù)的日益完善與大規(guī)模適用，我國《道路交通安全法》《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》等現(xiàn)行交通法律法規(guī)中駕駛員相關(guān)規(guī)定的修訂將成為必須，并應(yīng)視車輛自動化水平進(jìn)行相應(yīng)的區(qū)別性規(guī)范。

在車輛登記管理方面，依據(jù)我國《道路交通安全法》、公安部令第102號《機(jī)動車登記規(guī)定》、公安部第124號部令《機(jī)動車登記工作規(guī)范》的相關(guān)規(guī)定，機(jī)動車經(jīng)公安機(jī)關(guān)交通管理部門登記后，方可上道路行駛，且明確禁止了拼裝機(jī)動車或者擅自改變機(jī)動車已登記的結(jié)構(gòu)、構(gòu)造或者特征的行為。但隨著自動駕駛汽車的商業(yè)化應(yīng)用，在不具有自動駕駛功能的機(jī)動車上安裝自動駕駛系統(tǒng)、為自動駕駛汽車升級系統(tǒng)或改裝系統(tǒng)的行為需要得到明確的法律規(guī)范。此外，原本不具有自動駕駛功能的車輛或較舊的自動駕駛汽車經(jīng)改裝后能夠提供與新上市的自動駕駛汽車相似的功能，因此制造商或改裝者需及時更新車輛信息以反映這些變化，避免車輛登記制度流于形式。

在駕駛員培訓(xùn)制度方面，我國《道路交通安全法》《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》《機(jī)動車駕駛員培訓(xùn)管理規(guī)定》等法律法規(guī)明確了機(jī)動車駕駛許可條件，詳細(xì)規(guī)定了機(jī)動車駕駛員的培訓(xùn)流程。而未來自動駕駛技術(shù)的大范圍應(yīng)用以及公共交通系統(tǒng)的自動化集成勢必導(dǎo)致駕駛員培訓(xùn)制度失去現(xiàn)有的價值。因此，是否需要設(shè)置機(jī)動車道、非機(jī)動車道和人行道之外的自動駕駛汽車專用車道？行駛速度、超車變道、載物載客和機(jī)動車的停放等機(jī)動車通行規(guī)定是否完全適用于自動駕駛汽車？這些問題都需要相關(guān)法律根據(jù)自動駕駛汽車的特點做出妥善的回應(yīng)。

（三）積極尋求公私合作

挖掘自動駕駛技術(shù)的全部潛力需要地區(qū)政府、行業(yè)、學(xué)術(shù)界、非營利組織、標(biāo)準(zhǔn)制定組織和其他利益相關(guān)者之間的協(xié)作和信息共享。應(yīng)持續(xù)評估政府管理的優(yōu)先事項，以確保相關(guān)政策能夠推動自動駕駛技術(shù)創(chuàng)新，且不會重復(fù)行業(yè)已做過的工作。首先，應(yīng)鼓勵自動駕駛行業(yè)規(guī)范的自我建立。在新興科技行業(yè)中，市場內(nèi)的經(jīng)營者基于測試數(shù)據(jù)、行業(yè)實踐所制定的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)能夠有效引導(dǎo)行業(yè)的健康發(fā)展，建立起與監(jiān)管部門公私合作的橋梁，有利于減輕監(jiān)管成本、緩解行政資源的壓力，促進(jìn)合理的行業(yè)政策的制定與發(fā)布，構(gòu)建互利共贏的健康格局。其次，應(yīng)建議自動駕駛汽車制造商在必要時與監(jiān)管部門共享車輛性能數(shù)據(jù)或運(yùn)行記錄。基于共識的數(shù)據(jù)共享行為需經(jīng)歷一個漸近的過程，涉及市場主體自身數(shù)據(jù)處理規(guī)范與存儲時限、對于監(jiān)管部門檢索數(shù)據(jù)權(quán)限的認(rèn)同與協(xié)商等問題。尤其是統(tǒng)一的數(shù)據(jù)規(guī)范的制定，需要監(jiān)管部門充當(dāng)技術(shù)促進(jìn)者的角色，帶動市場主體與相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)機(jī)構(gòu)的通力合作。

（四）注重信息公開與公眾參與

由于自動駕駛行業(yè)目前仍然存在術(shù)語缺乏一致性、技術(shù)局限性尚不明晰等問題，使得公眾對自動駕駛技術(shù)的理解差異很大，尤其是自動駕駛汽車根據(jù)其自動化水平共分為6個級別，公眾對于不同級別自動駕駛汽車的功能與局限的認(rèn)知亟待加強(qiáng)。公眾需要準(zhǔn)確的信息來更好地理解自動駕駛技術(shù)、更安全地使用自動駕駛汽車。靈活透明的政策環(huán)境有助于推動自動駕駛技術(shù)的安全開發(fā)和集成，培養(yǎng)公眾的接受度與信任感。