“混”已經(jīng)完成了70%，“改”是重點(diǎn)

許保利

2021年政府工作報(bào)告提出深化國(guó)有企業(yè)混合所有制改革，這對(duì)推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革具有方向性的意義，也抓住了其中的問(wèn)題所在。

“混”不是目的，“改”才是

深化國(guó)有企業(yè)混合所有制改革，首先要對(duì)國(guó)有企業(yè)混合所有制改革有清晰的認(rèn)識(shí)，它應(yīng)該包括三個(gè)遞進(jìn)層次的內(nèi)容。

第一，國(guó)有企業(yè)。國(guó)有企業(yè)由國(guó)家出資，同時(shí)受到國(guó)有資產(chǎn)管理法律法規(guī)政策的規(guī)制。前者為后者提供前提，后者則更為重要，因?yàn)樗鼪Q定著國(guó)有企業(yè)的行為。國(guó)有企業(yè)不僅是國(guó)家出資，它更是一種制度安排，是在一種特有制度下運(yùn)行的企業(yè)。

第二，國(guó)有企業(yè)混合所有制。在一個(gè)企業(yè)中，既有國(guó)家出資即國(guó)有資本，也有非國(guó)有資本，形成多元產(chǎn)權(quán)混合，這就是國(guó)有企業(yè)混合所有制。若企業(yè)運(yùn)行仍受?chē)?guó)有資產(chǎn)管理法律法規(guī)政策的規(guī)制，混合所有制國(guó)有企業(yè)的行為同原來(lái)的國(guó)有企業(yè)就不會(huì)有所不同。

第三，國(guó)有企業(yè)混合所有制改革。國(guó)有企業(yè)在實(shí)行混合所有制后，它的制度安排要發(fā)生變化，即進(jìn)行企業(yè)體制機(jī)制的變革，這就是國(guó)有企業(yè)混合所有制改革。國(guó)有企業(yè)實(shí)行混合所有制，其目的要明確，是為了融資、增加資本投入，還是要進(jìn)行制度安排上的變革，或者是兩者兼而有之。應(yīng)該明確，混合所有制不是為“混”，而是要進(jìn)行“改”，“改”才是目的。“改”即改革，國(guó)有企業(yè)需通過(guò)混合所有制進(jìn)行體制機(jī)制的轉(zhuǎn)換。

深化國(guó)有企業(yè)混合所有制改革的提出，說(shuō)明國(guó)有企業(yè)混合所有制已經(jīng)有了成效，但改革還不到位，還有繼續(xù)推進(jìn)的空間。

目前，僅在中央企業(yè)，通過(guò)分層分類(lèi)進(jìn)行混合所有制改革的混合所有制企業(yè)戶數(shù)占比超過(guò)70%。中央企業(yè)在形式上是法人企業(yè)聯(lián)合體，由眾多法人企業(yè)組合而成，實(shí)際上已是集團(tuán)化大企業(yè)，其二級(jí)及以下各層級(jí)法人企業(yè)則是集團(tuán)的戰(zhàn)略執(zhí)行單元或業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)單位。中央企業(yè)集團(tuán)旗下各法人企業(yè)顯然不能都實(shí)行混合所有制，因此，單從“混”的角度看，70%的比例并不低，已經(jīng)到了相當(dāng)大的程度。

這時(shí)強(qiáng)調(diào)深化國(guó)有企業(yè)混合所有制改革，更多的是要對(duì)已經(jīng)實(shí)行混合所有制的企業(yè)，其改革還沒(méi)有到位的地方進(jìn)行改革，要把“改”作為重點(diǎn)。

首先要明確改革對(duì)象。中國(guó)的國(guó)有企業(yè)改革是將執(zhí)行指令性計(jì)劃的國(guó)營(yíng)企業(yè)，改革為直接面向市場(chǎng)自主經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體。而指令性計(jì)劃體制下的國(guó)營(yíng)企業(yè)，此前因其制度安排，是無(wú)法進(jìn)入市場(chǎng)的。因此，必須要對(duì)其進(jìn)行制度上的改革，建立適應(yīng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展的企業(yè)制度。

歷經(jīng)40多年改革，指令性計(jì)劃早已被廢除，國(guó)營(yíng)企業(yè)已經(jīng)被國(guó)有企業(yè)替代，國(guó)有企業(yè)已經(jīng)完全走向市場(chǎng)，成為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體，而且已經(jīng)建立起適應(yīng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的制度安排。法人企業(yè)聯(lián)合體形式的國(guó)有企業(yè)集團(tuán)，已經(jīng)成為國(guó)有企業(yè)的重要組織形式，而且已經(jīng)是集團(tuán)化大企業(yè)。

現(xiàn)在的國(guó)有企業(yè)改革，其改革對(duì)象就不應(yīng)該再是單體的法人企業(yè)，而應(yīng)該是國(guó)有企業(yè)集團(tuán)，問(wèn)題是要對(duì)國(guó)有企業(yè)集團(tuán)如何進(jìn)行改革。改革目標(biāo)是尋求一種制度安排，讓國(guó)有企業(yè)集團(tuán)成為像美國(guó)的通用汽車(chē)公司、波音公司、杜邦公司這樣的世界知名企業(yè)。這也是深化國(guó)有企業(yè)混合所有制改革的目的所在。

中央企業(yè)集團(tuán)層面混改應(yīng)謹(jǐn)慎

在集團(tuán)作為改革對(duì)象的情況下，二級(jí)及以下層級(jí)法人企業(yè)，仍然可以繼續(xù)進(jìn)行混合所有制改革。但在此范圍進(jìn)行改革時(shí)，其混合所有制企業(yè)數(shù)量增加已經(jīng)有限，為實(shí)現(xiàn)體制機(jī)制轉(zhuǎn)換實(shí)行的中長(zhǎng)期激勵(lì)、職業(yè)經(jīng)理人制度、三項(xiàng)制度改革中，有的推行起來(lái)比較難，甚至難以推行;有的即使實(shí)行了，可能達(dá)不到期望的效果，還面臨其他問(wèn)題。

所以，集團(tuán)公司的改革層面應(yīng)被給予重視。相比二級(jí)及以下層級(jí)法人企業(yè)改革，集團(tuán)公司改革是滯后的，但對(duì)集團(tuán)整體改革又是決定性的。它的體制機(jī)制不轉(zhuǎn)變，改革不到位，就會(huì)制約旗下二級(jí)及以下層級(jí)法人企業(yè)的改革，甚至集團(tuán)整體改革。

集團(tuán)公司的改革首先要明確，集團(tuán)公司是集團(tuán)的母公司，而不只是集團(tuán)公司旗下法人企業(yè)的管理機(jī)構(gòu)。

2019年10月，為解決中央企業(yè)“總部機(jī)關(guān)化”問(wèn)題，國(guó)資委召開(kāi)專(zhuān)項(xiàng)整改工作視頻會(huì)議，要求各中央企業(yè)切實(shí)解決總部錯(cuò)位越位、管得過(guò)多過(guò)細(xì)等問(wèn)題，進(jìn)一步調(diào)整機(jī)構(gòu)設(shè)置，優(yōu)化職能，并把這項(xiàng)工作與進(jìn)一步整治形式主義、官僚主義結(jié)合起來(lái)，切實(shí)解決會(huì)多、文多、檢查多的問(wèn)題。

這也寓意著集團(tuán)公司需改變作為旗下法人企業(yè)的管理機(jī)構(gòu)的傾向，應(yīng)該成為集團(tuán)母公司。要做到這一點(diǎn)，并且實(shí)現(xiàn)深化國(guó)有企業(yè)混合所有制改革，對(duì)母公司產(chǎn)權(quán)制度做相應(yīng)改革就很有必要，而且已經(jīng)在實(shí)踐。

對(duì)于中央企業(yè)，國(guó)務(wù)院國(guó)資委已經(jīng)明確提出，其集團(tuán)層面還沒(méi)有推進(jìn)引入其他資本混合所有制改革的計(jì)劃。但集團(tuán)層面如國(guó)藥集團(tuán)、南航集團(tuán)，已經(jīng)引入國(guó)有資本，實(shí)現(xiàn)由國(guó)有獨(dú)資到國(guó)有全資多元股權(quán)的轉(zhuǎn)變。這體現(xiàn)了國(guó)務(wù)院國(guó)資委對(duì)中央企業(yè)集團(tuán)層面，既積極推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革，又對(duì)混合所有制持非常謹(jǐn)慎的態(tài)度。

其中原因并不是操作上的問(wèn)題。一些中央企業(yè)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)集團(tuán)整體上市，集團(tuán)公司、股份公司合署辦公，實(shí)行“一塊牌子、兩套人馬”，集團(tuán)公司只是一個(gè)控股股東。在這樣的中央企業(yè)，若取消集團(tuán)公司，讓國(guó)務(wù)院國(guó)資委直接監(jiān)管上市公司，即能實(shí)現(xiàn)母公司的混合所有制。

然而，目前的國(guó)資監(jiān)管體制是同監(jiān)管?chē)?guó)有獨(dú)資公司相匹配的。若集團(tuán)公司實(shí)行混合所有制改革，國(guó)務(wù)院國(guó)資委直接面對(duì)的就是混合所有制母公司，它只能對(duì)混合所有制母公司的國(guó)有股權(quán)履行出資人職責(zé)。這時(shí)，國(guó)資監(jiān)管體制必須進(jìn)行相應(yīng)改革，這種改革難度是比較大的，將會(huì)帶來(lái)很多的不確定性。

因此，中央企業(yè)集團(tuán)層面混合所有制改革慎重行事，這是非常理性的選擇。

不同于中央企業(yè)，地方國(guó)有企業(yè)集團(tuán)層面混合所有制改革已經(jīng)有實(shí)踐，而且取得了良好的效果。如煙臺(tái)萬(wàn)華集團(tuán)、鄭州煤機(jī)集團(tuán)，它們的母公司都已是上市公司，母公司高管除個(gè)別成員，其他成員都持有不同數(shù)量的上市公司股權(quán)，實(shí)行職業(yè)經(jīng)理人制度，真正實(shí)現(xiàn)了高管“市場(chǎng)化選聘、契約化管理”。

無(wú)論是中央企業(yè)集團(tuán)公司國(guó)有全資股權(quán)多元化改革，還是地方國(guó)有企業(yè)集團(tuán)公司混合所有制改革，都在改進(jìn)集團(tuán)公司體制機(jī)制，提升集團(tuán)整體治理水平和管理水平，進(jìn)而提高集團(tuán)的經(jīng)營(yíng)效率和效益。這也是深化國(guó)有企業(yè)混合所有制改革的意義所在。當(dāng)然，這些改革一定會(huì)面臨一些問(wèn)題，甚至有明顯的難度，但方向是正確的。

只要路對(duì)，就不怕路遠(yuǎn)。堅(jiān)持不懈，定會(huì)取得成效，達(dá)到目標(biāo)。

（作者系國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)研究中心研究員）

編輯：楊琳? yanglin@ceweekly.cn

美編：孫珍蘭