《民法典》視角下對非營利性社會辦醫的理解與分析

■ 郭曉斐 李 寧 高 菲

《民法典》于2021年1月1日開始實施，其中對非營利性社會醫療機構這種法人類型進行了相應規定。以《民法典》為視角對非營利性社會辦醫的法律性質及表現形式進行分析和探討，對社會辦醫健康蓬勃發展、增加醫療服務供給和持續推進健康中國戰略都具有積極意義。

1 對社會辦醫“非營利性”界定

1.1 《民法典》對于非營利法人的規定

《民法典》第八十七至九十五條對非營利法人進行了規定。根據第八十七條的規定，非營利法人是指基于公益目的或其他非營利目的而成立，不向出資人、設立人和會員分配所取得利潤的法人類型。社會辦非營利性醫療機構屬于《民法典》中非營利法人的范疇，可以登記為事業單位或社會服務機構。社會服務機構屬于《民法典》中的捐助法人，根據第九十二條的規定，“非營利性”是捐助法人成立的基本特征[1]。關于“非營利性”的含義，以及非營利性醫療機構是否被禁止從事營利性活動，都需要明確界定和分析。

1.2 如何理解“非營利性”

國內非營利組織領域權威學者認為，“非營利性”是指以促進公益事業為宗旨，在不分配剩余利潤的前提下，開展不以營利為目的的經營活動[2]。根據《民法典》，可以從幾個方面進行理解：一是法人是基于公益性目的存續，而非為謀求利潤；二是不能進行剩余收入（利潤）分配，從事經營性業務的目的在于維系和促進組織的自身發展，出資人和組織成員不能從中獲得分紅或經濟回報；三是捐助法人類型的非營利法人，捐資人（舉辦者）不享有對所捐財產的所有權，一旦捐資成立非營利組織，該組織享有對其資產的所有權，性質轉為社會公共財產，不能再以任何形式轉回私人財產。

《基本醫療衛生與健康促進法》根據性質不同，對營利性和非營利性醫療機構進行了區分。實踐中社會辦非營利醫療機構多登記為社會服務機構，對其登記和監管也與《民法典》中體現的精神相一致：（1）目前多由各級民政部門根據《民辦非企業單位登記管理暫行條例》進行注冊登記。（2）在資產和所有權方面，出資方不享有醫療機構的所有權，不得自行對醫療機構的資產進行產權轉讓、出租或用途變更等處置；醫療機構自身對其財產享有所有權，其土地、房產具有公益性質，不得進行抵押。（3）在運營管理和收入分配方面，社會辦非營利醫療機構的收入不能用于出資回報和分紅，只能用于醫療服務成本支出、醫療機構自身發展和職工待遇的提高。（4）在稅收價格方面，非營利性醫療機構就其醫療服務收入可以免稅，用于改善醫療衛生服務的非醫療服務收入部分可以抵扣納稅所得額，其余按規定納稅[3]。非營利社會醫療機構提供的醫療服務收入采取政府定價，醫用藥品采用政府指導價，某些非醫學必須的特種醫療服務按照市場調節價收費并依法納稅。（5）在服務對象方面，非營利性醫療機構面向社會公眾提供基本醫療衛生服務，因此不能和營利性醫療機構一樣篩選支付能力強、風險小和費用高的患者提供服務。

2 實踐中非營利性醫療機構的營利性行為表現

營利性和非營利性醫療機構的本質區別就是，是否具有公益性和是否遵循經濟學原理中的不分配約束。然而實踐中，為了規避稅費負擔，再加之民辦非營利醫療機構處于衛生行政和民政等部門交叉管理狀態，法人治理結構缺乏明確且具有可操作性的規范，導致部分實質具有營利性目的的社會辦醫療機構將其注冊為社會服務機構，或者從事營利性醫療業務行為，與《民法典》中捐助法人的非營利性特征相沖突，給監管帶來困難。

2.1 剩余分配的營利性行為

一些非營利性社會辦醫機構通過具有隱蔽性的關聯交易和資本運作等方式，變相轉移和分配利潤，目的在于返還出資成本或追求經濟回報。如非營利性社會辦醫療機構的出資人具有決策權，將非營利性醫療機構的所得利潤轉移給另外設立的一家投資公司，再由投資公司將利潤分配給出資人[4]。還有的醫院出資人同時擔任醫院管理者，由醫院向其支付不合理的高薪酬、技術服務費等方式間接分紅。因為非營利性醫療機構的政策激勵不足，出資后資產歸屬為社會公共財產，出資人力圖盡快收回成本導致上述背離“非營利性”初衷的短期行為。

2.2 經營性醫療業務行為

部分非營利性醫療機構在提供醫療服務的過程中，還會為了追求利益最大化，從事經營性行為。如非營利性社會辦醫療機構提供超出自身目的事業范圍和業務宗旨的、與提供基本醫療服務相悖的超高利潤特需醫療服務等行為；在提供醫療服務時，通過開具大處方，增加檢查項目和選擇高昂價格藥品來追求利潤最大化；不遵守政府定價或指導價，超定價收費或分解收費名目重復收費來獲取高額回報。

3 對非營利性社會辦醫療機構的建議

3.1 完善我國非營利性社會辦醫療機構法律體系

《民法典》總則中對非營利法人進行了概括規定，其余的規定均分布于各種效力層級較低的特別法之中。此外，《民法典》中不再采用“民辦非企業單位”的概念，統一稱為“社會服務機構”，但在民辦醫療機構和民辦學校的登記和管理中仍然按照《民辦非企業單位登記管理暫行條例》等行政法規進行管理，因此出現法律缺位及法規范之間銜接不一致的情況。下一步，建議盡快出臺《民法典》實施細則和相關司法解釋對非營利性法人的決策執行機構、對出資人或設立人的限制、出資權益能否轉讓和禁止分配利潤的對象等問題進行明確而系統規定；盡快修訂規范社會服務機構的行政法規和部門規章等，以實現法律規定的統一，適應社會的發展。另外，亟需一部特別法，如《非營利組織法》，進行統領，明確非營利法人的組織治理結構、議事規則和經營活動等。在醫藥衛生領域，可以通過《基本醫療衛生與健康促進法》的實施條例或其他社會辦醫行政法規或部門規章的形式，將非營利性醫療機構的治理結構、資產歸屬、經營服務行為和激勵約束機制等內容進一步明確。

3.2 完善醫療機構分類監管的同時，給非營利性社會辦醫療機構以政策松綁

我國對社會力量辦醫本著鼓勵、引導和規范原則，其著力點不只是引入資金和資本，而是動員各種人才、技術等要素參與醫療衛生領域[5]。因此要完善營利性和非營利性醫療機構分類管理，區分舉辦主體，在醫療機構舉辦之時就明確其組織架構、資產歸屬和經營特征，避免政策不銜接的情況，用制度設計切斷出資人與非營利醫療機構進行利益輸送的途徑。衛生、民政和稅務等部門要重點對非營利性醫療機構進行組織架構、機構運行、醫療安全與質量、社會征信、關聯交易和資產管理、變更和退出等方面的監管。

同時，社會辦醫既要堅持醫療衛生事業的公益性，又要尊重市場經濟發展規律，應允許經濟效益轉化為社會效益，實現同步發展和雙贏[6]。在不違反現行法律的基礎上，進行政策的有益創新，合理引導和適度松綁非營利醫療機構的經營行為，真正激發社會辦醫的動力。具體而言可以進行以下完善：（1）因舉辦人收回出資成本而一概否定非營利醫療機構的主體法律地位和非營利屬性，必然會打擊部分出資人和設立人的辦醫積極性。因此建議在不影響醫療機構公益發展的前提下，可以賦予舉辦人基于其出資范圍獲得一定財產權益。（2）要明確醫療機構不分配額外利潤的對象和條件，如不得向出資人、設置人和內部組織人員分配不合理的額外報酬。向其他第三人分配利潤的情況，應當具體分析，若非營利醫療機構向第三人支付報酬在合理的行業標準和金額之內，則合法合規；若向第三人支付報酬超出一般行業標準的兩倍以上，且內部組織人員因此而不當獲利，則應當取消醫療機構的免稅資格，情節嚴重的，給予相應行政或刑事處罰。（3）對于非營利醫療機構超宗旨和業務范圍的經營行為，不能直接定性為無效。從事營利活動僅是輔助性而非常態性業務，且最終收益用于本機構主營公益性醫療衛生服務的發展，應屬于有效行為。（4）可以進行相應政策突破，允許非營利性醫院的出資權益和經營權轉讓；暢通社會辦醫非營利與營利性質之間的轉化渠道，允許社會辦醫機構按照行業和自身需求選擇經營性質。

3.3 非營利性醫療機構要規范內部管理，健康發展

非營利性醫療機構本質上是基于公益考慮，面向社會公眾提供基本衛生服務而設立，對于部分追逐利潤為導向的社會資本不是最佳選擇，因此要設立非營利性醫療機構，就要本著公益性宗旨，進行規范的內部管理，實現健康發展。（1）非營利性醫療機構自身在運作時，應當注意投資和資產運營相對獨立的組織機構和運營模式安排：按照民法理論的宗旨，將決策機構和執行機構予以區分；機構內不宜放入過多資產，避免后續權屬爭議和退出障礙。（2）加強內控和風險防范能力，完善財務分析體系。樹立風險防范意識，建立法律風險管理內部體系和風險防范指標，為未來經營提供預警；整體把控財務分析，包括償債能力、成本控制、資產運營和發展能力等全面指標，以及醫療統計、職工工作質量和藥品耗材財務分析等專項指標，提高經營管理水平。（3）在承接社會辦醫優惠政策的基礎上加強品牌建設和提升營運價值，注重提升醫療服務質量，規范醫療價格，保證醫療服務的公益屬性。（4）抓住國家對社會辦醫療機構參與醫聯體建設的支持和推動機遇，積極參與醫聯體建設，探索創新建設模式，促進社會辦醫加快發展，推動公立醫院與社會辦醫療方式合作和協同發展[7]。