“7E”視角下精準(zhǔn)扶貧績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建

胡雨佳

【摘 要】本文根據(jù)《中國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011～2020）》提出的戰(zhàn)略目標(biāo)，在傳統(tǒng)“5E”的基礎(chǔ)上，增加精準(zhǔn)性、內(nèi)生動(dòng)力性審計(jì)，立足于“7E”的視角，并結(jié)合平衡計(jì)分卡模型，以財(cái)務(wù)、決策、執(zhí)行管理、長(zhǎng)期發(fā)展能力四個(gè)維度展現(xiàn)出精準(zhǔn)扶貧績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。瞄準(zhǔn)脫貧的精準(zhǔn)性與可持續(xù)性，注重改善貧困群體生產(chǎn)生活環(huán)境的生存需求;妥善處理生態(tài)保護(hù)與扶貧開(kāi)發(fā)的關(guān)系，注重培育貧困群體內(nèi)生發(fā)展能力;豐富國(guó)家扶貧戰(zhàn)略實(shí)施和精準(zhǔn)扶貧績(jī)效審計(jì)的實(shí)務(wù)框架。

【關(guān)鍵詞】精準(zhǔn)扶貧;績(jī)效評(píng)價(jià);“7E”

一、引言

從2011年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《中國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011～2020）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《綱要》），到中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》、《“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》等精準(zhǔn)脫貧系列文件，再到黨中央把扶貧開(kāi)發(fā)納入“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局。與此同時(shí)，政府也為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)提供充足的財(cái)政支持。從2016年開(kāi)始，中央財(cái)政補(bǔ)助地方專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金首次突破1 000億，到2019年中央財(cái)政補(bǔ)助地方專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金1 260.95億元，連續(xù)四年保持每年200億元增量。

在新階段新目標(biāo)下，我國(guó)脫貧攻堅(jiān)工作逐漸上升到治國(guó)理政的高度。因此亟需構(gòu)建一套更有針對(duì)性、更科學(xué)合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，以切實(shí)發(fā)揮政府審計(jì)在精準(zhǔn)扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)域的監(jiān)督作用，切實(shí)發(fā)揮政府審計(jì)在國(guó)家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中的保障作用。本文就此問(wèn)題進(jìn)行探討，以績(jī)效審計(jì)角度激活脫貧攻堅(jiān)持久動(dòng)力。

二、文獻(xiàn)綜述

績(jī)效審計(jì)從“3E”到“5E”的發(fā)展，1972年美國(guó)頒布的《黃皮書(shū)》中首次提到績(jī)效審計(jì)包括經(jīng)濟(jì)性、效率性以及效果性（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“3E”），即是績(jī)效審計(jì)最先的核心內(nèi)容，并在世界各地得到廣泛推廣。1986年英國(guó)審計(jì)委員會(huì)對(duì)績(jī)效的概念定義在傳統(tǒng)“3E”的基礎(chǔ)上增加了公平性，將其發(fā)展為“4E”。再到21世紀(jì)初，加拿大、英國(guó)、澳大利亞等提出“5E”概念，主張?jiān)黾迎h(huán)境性和公平性兩個(gè)內(nèi)容。績(jī)效審計(jì)從“3E”到“5E”的發(fā)展體現(xiàn)了不同社會(huì)時(shí)期，社會(huì)公眾對(duì)績(jī)效審計(jì)的要求。

再縱覽國(guó)內(nèi)有關(guān)績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系在精準(zhǔn)扶貧中的應(yīng)用研究，盡管我國(guó)相關(guān)理論研究和實(shí)務(wù)探索水平在不斷提高進(jìn)步，然而當(dāng)前在實(shí)際工作中依據(jù)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系仍然存在一些缺陷。鑒于此，本文站在“7E”的視角結(jié)合平衡計(jì)分卡，在以下兩個(gè)方面進(jìn)行了拓展：一是針對(duì)扶貧項(xiàng)目的特殊性以及根據(jù)《綱要》中注重扶貧對(duì)象自我發(fā)展的指導(dǎo)思想，站在“7E”的視角，在經(jīng)濟(jì)性（Economy）、效果性（Effectiveness）、效率性（Efficiency）、公平性（Equity）、環(huán)境性（Environment）審計(jì)理念上增加精準(zhǔn)性（Exact）、內(nèi)生動(dòng)力性（Endogenous）;二是結(jié)合平衡計(jì)分卡模型，從財(cái)務(wù)維度、決策維度、執(zhí)行管理維度、長(zhǎng)期發(fā)展能力維度四個(gè)維度，并以指標(biāo)之間相互驅(qū)動(dòng)的因果關(guān)系展示脫貧攻堅(jiān)的戰(zhàn)略軌跡，擬以此來(lái)構(gòu)建評(píng)價(jià)體系。

三、精準(zhǔn)扶貧資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)的構(gòu)建

1.構(gòu)建宗旨。

黨中央把精準(zhǔn)扶貧擺在國(guó)家治理的重要位置，精準(zhǔn)扶貧作為國(guó)家戰(zhàn)略，與之相應(yīng)的《綱要》指出：“我國(guó)扶貧已轉(zhuǎn)入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距的新階段。”指標(biāo)設(shè)置卻未與之相配套，因此本指標(biāo)體系的構(gòu)建宗旨在于：一是圍繞《綱要》指導(dǎo)思想正確界定評(píng)價(jià)目標(biāo);二是引入平衡計(jì)分卡，以指標(biāo)之間相互驅(qū)動(dòng)的因果關(guān)系展示了脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略軌跡;三是突出精準(zhǔn)脫貧與自主脫貧，強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)性審計(jì)與內(nèi)生動(dòng)力性審計(jì)。

2.構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)。

本文運(yùn)用卡普蘭提出的平衡計(jì)分卡方法，我們發(fā)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧提出的戰(zhàn)略目標(biāo)是從資金的撥付、使用到項(xiàng)目決策到執(zhí)行管理再到貧困地區(qū)的長(zhǎng)期發(fā)展能力，每一項(xiàng)指標(biāo)都是一系列因果關(guān)系中的一環(huán)。在精準(zhǔn)扶貧績(jī)效審計(jì)中引進(jìn)平衡計(jì)分卡，其最終是評(píng)價(jià)脫貧成效。因此對(duì)應(yīng)平衡記分卡的四個(gè)維度與均衡特點(diǎn)，將精準(zhǔn)扶貧資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系劃分為財(cái)務(wù)維度、決策維度、執(zhí)行管理維度、長(zhǎng)期發(fā)展能力維度。

具體來(lái)說(shuō)：（1）精準(zhǔn)扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)體系應(yīng)體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的要求，農(nóng)村扶貧雖然不以營(yíng)利為目的，但并不等于就不注重其活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)效率，因此資金的扶持是貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)，因此“財(cái)務(wù)”這個(gè)維度不予以改變。（2）將扶貧項(xiàng)目的決策和政策的支配視為企業(yè)考核中的股東、客戶資源，為了在事前監(jiān)控，突出問(wèn)題的根源，將“客戶”維度修正為“決策”維度。（3）企業(yè)一般是在制定財(cái)務(wù)和客戶維度的目標(biāo)后，才制定企業(yè)內(nèi)部流程維度的目標(biāo)。同理，扶貧也在公平精確地確立了財(cái)務(wù)、項(xiàng)目以及政策的目標(biāo)與指標(biāo)后，對(duì)扶貧過(guò)程進(jìn)行執(zhí)行、管理和控制等一系列的活動(dòng)，因此“內(nèi)部流程”維度修正為“執(zhí)行管理”維度。（4）企業(yè)績(jī)效高低必須依靠企業(yè)創(chuàng)造自身的價(jià)值，而不是單純的評(píng)價(jià)企業(yè)的財(cái)務(wù)狀況。同樣脫貧效果以及可持續(xù)性要依靠貧困群眾自身渴望脫貧的內(nèi)生動(dòng)力性，因此將“學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)”維度修正為“長(zhǎng)期發(fā)展能力”維度（見(jiàn)圖1）。

目前我國(guó)扶貧績(jī)效審計(jì)的考核，由于扶貧專(zhuān)項(xiàng)資金涉及的扶貧種類(lèi)多、規(guī)模大，平衡記分卡又是一個(gè)動(dòng)態(tài)可擴(kuò)充的指標(biāo)體系，因此具體的評(píng)價(jià)指標(biāo)審計(jì)人員可針對(duì)不同的扶貧項(xiàng)目在審計(jì)實(shí)踐中確定。

四、總結(jié)

1.“5E”拓展到“7E”凸顯脫貧的精準(zhǔn)性與內(nèi)生動(dòng)力性。

本文在“7E”的視角下構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧績(jī)效審計(jì)指標(biāo)體系，關(guān)鍵在傳統(tǒng)績(jī)效審計(jì)“5E”的基礎(chǔ)上增加精準(zhǔn)性審計(jì)和內(nèi)生動(dòng)力性審計(jì)，此拓展的科學(xué)性在于，一是公共投入的異質(zhì)性脫貧效應(yīng)的存在，即在扶貧工作開(kāi)展時(shí)對(duì)于貧困戶公共性資源分配時(shí)的優(yōu)先順序的不同將影響脫貧效果，優(yōu)先順序的確定在于識(shí)別的精確性。二是扶貧現(xiàn)實(shí)中脫貧又返貧的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，即各地存在不同程度的貧困依賴。政府扶持的推力對(duì)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有一定的作用，但是脫貧的關(guān)鍵還在于內(nèi)生動(dòng)力的發(fā)展。通過(guò)發(fā)揮審計(jì)部門(mén)對(duì)扶貧績(jī)效的評(píng)價(jià)功能，可促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，建立“造血”機(jī)制。

2.結(jié)合平衡計(jì)分卡模型展示脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略軌跡。

本文結(jié)合平衡計(jì)分卡來(lái)構(gòu)建扶貧績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系，一是將《綱要》提出的戰(zhàn)略目標(biāo)分解，以此反映精準(zhǔn)扶貧機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目、程序或功能如何運(yùn)作;二是把精準(zhǔn)扶貧相關(guān)環(huán)節(jié)的目標(biāo)同《綱要》提出的戰(zhàn)略目標(biāo)聯(lián)系在一起，在實(shí)現(xiàn)各環(huán)節(jié)目標(biāo)的同時(shí)實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)，以此來(lái)展現(xiàn)攻堅(jiān)脫貧的戰(zhàn)略軌跡;三是瞄準(zhǔn)攻堅(jiān)脫貧的經(jīng)濟(jì)性、效果性、效率性、公平性、環(huán)境性、內(nèi)生動(dòng)力性、精準(zhǔn)性，使其互為前提，互相制約，相互驅(qū)動(dòng)。這樣使得精準(zhǔn)扶貧績(jī)效審計(jì)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系更具有針對(duì)性，更加符合當(dāng)下我國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)的進(jìn)程。

參考文獻(xiàn)

[1]王善平，顏琰.公共投入的異質(zhì)性脫貧效應(yīng)[J].湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)，2019，35（2）：5-15.

[2]王善平，戴鵬毅，顏琰.脫貧不返貧：更靠自身努力還是外界幫扶？——來(lái)自H省的調(diào)研數(shù)據(jù)分析[J].湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)，2018，34（4）：5-12.

（作者單位：華東交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）