在法治框架內完善信用獎懲機制

施歌

黨中央、國務院高度重視社會信用體系建設。黨的十九屆五中全會明確要求，要推進誠信建設。2020年9月，習近平總書記在中央財經委員會第8次會議上強調，要完善社會信用體系，加快建設重要產品追溯體系，建立健全以信用為基礎的新型監管機制。2020年11月，國務院常務會議專題研究社會信用體系建設工作，確定完善失信約束制度、健全社會信用體系建設的有效措施。

信用獎懲機制作為社會信用體系建設的一項核心機制，在推進簡政放權、轉變政府職能，構建以信用為基礎的新型監管機制，加強和創新社會治理，優化營商環境等方面發揮了積極作用。完善的信用獎懲機制，就是信用獎懲實施方綜合運用司法、行政、市場、行業和社會獎懲機制對信用主體作出的綜合性獎懲。但在實踐中，也存在懲戒泛化、程序缺失等諸多問題。比如，信用獎懲機制只是作為一個概念被提出和應用，其守信和失信行為的界定并沒有一個明確、統一的法律標準。又如，有的失信懲戒制度設計把失信作了擴大化理解，認為信用就是個筐，什么都可以往里裝，違法、違約、違紀、違反道德、違反職業規范的行為，都被納入失信行為對待，在社會上引起不小爭議。再如，還存在失信認定懲戒程序缺失、過罰不相當導致輕錯重罰、權利救濟渠道不暢等諸多問題，使得進一步推進信用工作難度較大。

市場經濟首先是信用經濟，信用經濟必須是法治經濟。要實現信用建設高質量發展，必須將信用建設全面納入法治軌道。《國務院辦公廳關于進一步完善失信約束機制?構建誠信建設長效機制的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）對依法依規實施失信懲戒進行了規定。要準確全面落實相關要求，確保信用獎懲工作在法治軌道內規范前行。

依法依規，準確界定范圍。信用措施是“雙刃劍”，用好了有利于社會治理，用不好會產生很多副作用，必須要以法律法規為依據，必須納入法治軌道。首先，要準確界定范圍。要按照國家有關規定嚴格界定信用信息納入的范圍、嚴重失信主體名單（即“黑名單”）的設列范圍、失信聯合懲戒的范圍。有效防止信用措施的不當使用甚至濫用。其次，要依法依規。實施信用懲戒措施必須以法律法規和國務院、黨中央的文件為依據。法律法規包括行政法規和地方性法規，地方性法規是由立法機關審議通過的法規，規范性文件是不能作為信用懲戒依據的。再者，實行目錄制和清單制管理。按照《指導意見》要求，要分層次構建公共信用信息目錄和失信懲戒措施清單。國家制定全國公共信用信息基礎目錄和失信懲戒措施清單，地方根據工作實踐，制定適用于本地的公共信用信息補充目錄、失信懲戒措施補充清單。補充目錄和補充清單編制也必須嚴格依法依規，以地方性法規為依據。

規范程序，嚴格規制嚴重失信主體名單。嚴重失信主體名單，是一種較為嚴厲的失信懲戒措施，因其力度大，造成的后果和影響也較大，必須納入最嚴格的法治軌道進行規制。一是嚴格界定列入嚴重失信主體名單的范圍。按照《指導意見》的要求，列入嚴重失信主體名單的行為只能是嚴重危害人民群眾身體健康和生命安全、嚴重破壞市場公平競爭秩序和社會正常秩序、拒不履行法定義務嚴重影響司法機關和行政機關公信力、拒不履行國防義務等四類行為，任何部門和單位不得擅自增加或擴展。二是嚴格規定嚴重失信主體名單的設立權限。在全國范圍內適用的嚴重失信主體名單制度認定標準，應以法律、法規或黨中央、國務院政策文件形式確定，暫不具備條件的可以部門規章形式確定。地方層面，可根據本地經濟社會管理的需要，通過制定地方性法規，規定在本地區范圍內適用的嚴重失信主體名單制度。通過對嚴重失信主體名單實行最嚴格的法律規制，杜絕“黑名單”制度各行其是、各自為政的問題。三是嚴格履行嚴重失信主體名單認定程序。名單認定前應當履行告知程序告知當事人，并依托相應的行政決定文書載明理由、依據、失信懲戒措施提示、移出條件和程序以及救濟措施等內容，必要時也可由認定部門單獨制定認定嚴重失信主體名單的決定文書。

過罰相當，審慎適度開展失信懲戒。《指導意見》對依法依規開展失信懲戒進行了專門規定。失信行為與懲戒措施過懲相當，為失信懲戒劃定了尺度，也是維護信用主體合法權益的必然要求。根據《指導意見》，對失信主體采取減損權益或增加義務的懲戒措施，必須基于具體的失信行為事實，直接援引法律、法規或者黨中央、國務院政策文件為依據，并實行清單管理。同時，失信懲戒必須遵循合法、關聯、比例等原則，按照失信行為發生的領域、情節輕重、影響程度等，嚴格依法分別實施不同類型、不同力度的懲戒措施，不得隨意增設懲戒措施或加重懲戒，以確保失信行為與懲戒措施過懲相當。

保護權益，健全完善信用修復機制。信用法治建設既要注重實體正義，也要注重程序正義。失信懲戒的法定性，不僅包括懲戒措施法定、懲戒程序法定，還包括救濟機制法定。要建立和完善有利于自我糾錯、主動自新的信用修復機制，充分保障信用主體的合法權益。《指導意見》提出，失信主體按要求糾正行為、消除不良影響的，均可申請信用修復，但是法律法規和黨中央、國務院政策文件明確規定不可修復的失信信息除外。相關部門應當制定信用修復的具體規定，明確信用修復方式和程序，符合修復條件的，要按程序及時將其移出嚴重失信主體名單，終止共享公開相關失信信息。此外，被懲戒主體對認定主體資格有異議的，對失信與否的認定不服的，都有權向認定機關申請糾正、申請復議或者提起行政訴訟等程序尋求救濟。

強化信用獎懲的支撐保障。信用獎懲機制是一種聯動機制，需要政府部門及社會各方積極配合和有力支撐。一是加快信用立法進程，構建更加完備的信用法制體系。目前，社會信用法已列入全國人大常委會立法規劃，加快推進社會信用基本法的立法進程，為社會信用建設提供頂層法律設計，是當前社會信用建設的重要任務。地方也應按照《指導意見》的要求，在權限范圍內，通過較高層級的立法，逐步建立符合法治要求的信用立法和制度體系。二是提升信用信息化水平。充分發揮公共信用信息平臺的載體作用，對公共信用信息“應歸盡歸”“應示盡示”，充分利用互聯網、大數據、區塊鏈等現代信息技術，推動信用信息公開共享，為信用監管和信用獎懲提供數據支撐。三是充分發揮信用服務機構的作用。明確政府部門與行業組織、信用服務機構的協作關系，政府部門可與信用服務機構以簽署共享協議的方式，開展信用信息共建共享，采取政府購買服務的方式，委托信用服務機構開展對失信主體信用修復培訓等。四是強化社會監督。充分發揮各類社會組織作用，引導社會力量廣泛參與信用激勵和懲戒。建立完善投訴、舉報制度，健全公眾參與監督的激勵機制，鼓勵公眾舉報嚴重失信行為。完善社會輿論監督機制，加強對守信行為的褒揚和宣傳、對失信行為的披露和曝光，營造良好的社會誠信氛圍。

（作者單位：江蘇省戰略與發展研究中心）

責任編輯：蘇勝利