基于“雙評價”底線與綠色低碳理念下的城市規劃考量

張鴻飛

（中國市政工程華北設計研究總院有限公司，天津 300381）

0 引言

當前，我國正在努力實現建設生態中國和綠色中國的目標，解決大規模城市化和高速工業化帶來的問題。在此社會背景下，建設生態城市、推動城市可持續發展成為城市規劃和建設的考量重點。

以“資源環境承載力評價和國土空間開發適宜性評價”作為國土空間規劃編制的基礎，是建設生態中國底線思維的體現。

1 “雙評價”底線的地位分析

1.1 國土空間規劃編制需求與“雙評價”支撐作用

在國土空間規劃編制中應用“雙評價”，是底線思維的體現，也是保證國土空間規劃和編制質量的重要基礎。“雙評價”的主要工作包括：調查分析區域內資源稟賦和分布情況，判斷國土空間規劃和開發利用的價值及評估存在的風險、確定區域內各個生態系統的主要功能，確定是否存在生態極敏空間、確定農業用地和城市建設用地的面積和范圍，保證農業生產和城市建設協調進行。“雙評價”是新時代生態中國建設中國土空間規劃編制和底線管控的重要工具，能夠使國土空間開發與保護更加和諧，優化城市功能區的分布，保護生態環境，堅守耕地紅線。在國土空間規劃編制中開展“雙評價”工作，要堅持以“生態優先、可持續發展”為根本指導思想，開辟一條建設生態中國和美麗中國的新路子，促進城市的可持續發展，提升人民的生活水平和幸福感。

1.2 “雙評價”成果可為國土空間規劃編制提供技術支撐

“雙評價”成果能夠為國土空間規劃的編制提供科學分析和技術支撐，使得國土空間格局更加科學，確定農業用地和城市用地最大適宜范圍，實現對耕地資源的保護。同時，“雙評價”成果還可以支撐國土空間規劃目標指標的確定以及進行目標分解，保證自然保護區、海岸帶保護等具體規劃的科學性，提升國土規劃編制決策的科學性和合理性，確保重大工程順利安全進行。

在國土空間規劃編制階段，“雙評價”模式能夠分析區域環境資源的稟賦情況，考慮當前乃至未來區域的經濟發展情況和生產生活實際需要，并在此基礎上開展城市發展潛力、問題及風險評估，確定功能區區劃、區域內農業生產和城市建設的規模及適宜范圍，實現對國土空間用途可能性的管理，協調人地矛盾，促進人與自然、人與城市的和諧共處。

1.3 “評價-規劃-實施-評估”的規劃動態過程

“雙評價”是集合評價、規劃、實施和評估4個規劃動態于一體的科學的過程。在這個動態、完整的流程中，對區域內國土空間的規劃編制認知深入階段可劃分為“本底-現狀-趨勢-路徑-過程-方案-實施-評估”。雖然在不同認知階段需要把握的重點和滿足的需求不同，但是，整個認知過程是連續完整的，整個認知體系的構建和各個階段的任務及要求都是相互聯系的。此外，由于國土空間規劃編制需要人工來進行，不同區域和不同階段的國土空間規劃要求也需要不同的評價標準，且難免受到人為因素的干擾。為了減少人為判斷和干預造成的誤差，需要對“雙評價”標準和程序進行規定，以科學規范的技術規程和指南作為指導，保證在科學、規范的評價標準下進行橫、縱向的比較。

2 綠色低碳理念下的城市規劃

本文提到的綠色低碳理念下的城市規劃，是指以綠色環保理念為規劃理念和設計理念，并在建設城市時選用綠色環保材料作為施工材料，從而緩解“城市病”，實現城市建設的可持續發展。可持續發展的最本質追求就是協調人與自然的關系，減少人類在進行生產生活過程中對自然環境的破壞和對資源的浪費，實現“天人合一”。以綠色低碳理念作為城市規劃的指導理念，可以在各個城市規劃內容中體現出來，如調整城市能源結構，將傳統的、污染高的煤炭能源更換成天然氣以及太陽能資源，或者先調整一部分能源結構，逐步實現能源供給結構的優化。

3 基于“雙評價”底線與綠色低碳理念下的城市規劃

3.1 合理進行城市建筑規劃

隨著改革開放的深化，我國的城市化和工業化進程不斷加快，人地矛盾突出，為了更好地實現可持續發展，就必須合理地進行城市建筑規劃，提高城市用地效率和集約化水平。合理進行城市建筑規劃應開展城市用地規劃，對區域內的城市面積、城市人口、人均用地面積進行調研，統籌土地資源，還應把握城市的生態承載能力，保證城市規劃用地不僅能夠滿足城市發展的需要，也不會給城市帶來巨大壓力。此外，將“雙評價”作為底線，以綠色低碳理念作為城市規劃的指導理念，積極督促城市傳統高能耗和高污染企業轉型升級，一些在短時間內無法完成轉型升級的污染企業，可以選擇鼓勵企業加工工廠搬至郊區，從而減輕城市污染治理的壓力，并且要防止在城市中再次出現高污染企業，影響城市的生態環境和居民的正常生活。

3.2 推進城市產業轉型發展

現階段，我國大部分城市中依舊存在著較多的資源型企業，尤其是在北方城市，這些城市中的資源型企業在早期發展態勢良好，極大地推動了當地經濟的發展，但是隨著資源的開采，這類企業的紅利期慢慢過去了，正處在亟需轉型優化的階段。而以“雙評價”為底線，以綠色低碳為城市規劃的指導理念，積極督促鼓勵犧牲環境和資源的企業進行轉型升級，促進城市的綠色發展，實現“金山銀山”和“綠水青山”的雙重目標。

3.3 采取區域生態循環模式

在開展城鄉規劃時，需要統籌內外部空間，綜合考慮城市區域規劃，盡可能選擇本區域擁有或生產的綠色材料，控制碳排放量，建立區域生態循環模式，減少生產污染，從而滿足對區域生態環境的保護和城市建設的需要。為了推動城市產業經濟的健康發展和保護環境，應立足區域生態環境、地形地質等因素，保證工業用地空間布局的合理性，預留出一定的彈性用地。在基于“雙評價”底線與綠色低碳理念的城市規劃中，還應納入區域的環境氣候圖，分析城市區域的環境情況，使得在開展城鄉街區形態和通風走廊等組團空間規劃時，能夠將其與整個城鄉區域規劃結合起來，統籌區域土地資源和建設材料資源，協調城鄉開發強度和城市建設通風光照需求的關系，保證區域建筑使用比例的科學性，提高城鄉人居環境的舒適性。

3.4 優化城市能源結構

當前，我國仍然有相當一部分城市（尤其是北方城市）的能源為煤炭。進入冬季后，為了滿足供暖需求，這些以煤炭能源為主要能源的北方城市會消耗大量的煤炭資源，從而產生嚴重的碳排放。針對這類因為取暖而產生的高碳排放問題，本文認為可采取以下處理措施。

1）一些經濟較發達、具備一定條件的城市可選擇太陽能資源等清潔能源，優化城市能源結構；一些存在嚴重污染問題的城市可選擇鼓勵企業生產清潔能源和鼓勵居民使用清潔能源，由于清潔能源的使用成本比煤炭資源高，政府財政部門可以給予企業和居民一定的補貼，提升其生產清潔能源和使用清潔能源的積極性。

2）針對不能實現集中供暖的城市周邊農村地區，政府可以積極鼓勵農村居民使用天然氣設備進行供暖，同樣為了減輕居民在使用天然氣過程中產生的額外開銷，政府財政部門可以適當降低天然氣的費用和給予一定的財政補貼。

4 以徐州市國土空間規劃為例進行研究和分析

4.1 全域覆蓋：實現礦、城、鄉空間統籌規劃

在新的國土空間規劃中，徐州打破了礦、城、鄉空間壁壘，將規劃重點確定在城鎮建設用地以外地區上，全面處理解決了徐州地區工礦用地及存在嚴重塌陷問題的采煤區。這種新型的全域覆蓋的國土空間規劃，實現了全要素的控制，在充分考慮城鄉發展的前提下建設礦區空間，促進徐州整個城市的轉型升級，挖掘工礦廢棄用地的新價值，有利于協調徐州坍塌采煤區和城鄉建設的關系，促進工礦區域的生產環境恢復，使城市生態建設與礦產資源利用的關系更加和諧，推動城市的可持續發展。同時，新的國土空間規劃實現了全要素的集聚效應，盤活城市各項資源，尤其是土地資源，更新城市建設用地，促使徐州這一資源型城市進行轉型升級，提升土地利用的集約化水平。

4.2 統一生態優先的發展戰略

統一生態優先發展戰略指的是在全域用地布局一張圖中，優先考慮生態建設，按照用地類型進行分類，明確城市建設用地、農業用地及生態保護用地的界限，明確各管理部門的職責。在徐州這一資源型城市中，煤炭資源的開采和城市的發展建設給自然生態環境造成了較大影響，針對這一現狀，新的國土空間規劃將突出生態空間保護邊界，并嚴格要求各級政府劃定城鎮、農業和生態保護空間的界限，加強對采煤區坍塌情況的整治，重視城市河道等自然生態環境的恢復，擴建濕地，保證城市生態系統的正常運轉，維護區域內的生物多樣性。

4.3 “雙評價”支撐下的規劃體系

在國土空間規劃編制過程中實施“雙評價”，要求進行城市規劃時要開展基礎性調查和研究，掌握區域生態、經濟發展的真實情況。對于處在轉型升級時期的徐州而言，在開展基礎性調查時要重點突出工礦區和采煤區及其周邊生態環境的摸底和調查，掌握真實準確的土地資源、水資源使用情況，評估區域生態系統的具體功能和健康情況。全國第三次國土調查為徐州城市規劃提供了科學、準確的國土資源數據，在此基礎上，建立國土空間基礎信息平臺，實現對區域礦產資源、區域用地以及采煤區塌陷數據的集中管理，通過打造空間規劃的“一張圖”來實現數據的集合和交換，實現對城市地上、地下信息的動態監管，穩步推進徐州礦區土地和城市生態環境的治理。

5 結語

在城市規劃建設中，以綠色低碳理念作為城市規劃的指導思想，以“雙評價”為國土空間規劃編制的底線，從城市的能源結構、產業發展、居民環保意識的提高及城市生態環境保護等方面入手，才能促進城市的綠色發展，實現“金山銀山”和“綠水青山”的雙重目標。