如何保障青年人、新市民的住房租賃需求

趙曦 李紅

摘要：保障青年人、新市民的住房需求，是目前住房保障的重點。如何為這兩個群體提供住房保障，特別是滿足其租賃住房的需求，是各級政府和部門需要研究的課題。分別針對兩類人群提出住房保障的建議，有助于住有所居目標的實現。

關鍵詞：青年人;新市民;住房租賃

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2021）11-0019-24 收稿日期：2021-10-20

1 青年人租賃住房保障建議

1.1 保障承租人享有基本的公共服務

如今房產上附帶過多的價值和公共服務，例如學區房等，使得青年人群體的購房意愿強烈，要想真正實現“租購并舉”，就必須將過多附加于房產的權益慢慢解綁，使得租房者也能享有這些基本的公共服務。因此，政府應加強對“租購同權”的立法進程，規范承租人的基本義務與權利，賦予其與購房者同等的醫療保險、公共教育等基本公共服務的權利，還應該同時豐富和完善住房租賃市場的法律體系，以此為承租者提供法律依據，保障他們的基本權利。

1.2 減輕青年人群體租房經濟負擔

當前有大量青年人群體還沒有住房選擇行為，研究發現，住房租賃補貼等措施能提高他們的租房意愿。由于當前租房成本也比較高，許多青年人群體更愿意買房，即使需要付出家庭兩代人甚至是三代人的儲蓄。為了減輕青年人群體的住房壓力，政府可以對那些剛踏出校園或是工作不久的人發放租賃補貼，還可以鼓勵他們繳存住房公積金，將住房公積金用于租房。

1.3 完善并規范住房租賃市場管理體系

當租房雙方的權益能得到有效保障時，青年人群體更愿意租房甚至是長期租房。為了讓住房能回歸到真正的居住屬性，讓青年人住的安心，政府應加強對住房租賃市場的有效管理。為此，一方面政府可以登記收集所有的房源信息，了解房屋的基本情況、租期要求以及租金信息等，在此基礎上建立以當地政府為中心的房屋租賃網;另一方面政府需加強住房租賃備案管理，明確租賃主體權利、義務、押金收取和支付等，保障承租人的合法穩定居住權利;此外，政府需完善租房評價系統，對住房租賃市場情況展開動態監測，對于出現的違法違規行為予以嚴厲打擊。

1.4 有效增加租賃住房供應

由于當前市場上穩定出租房源不能滿足群眾需求，大大降低了青年人的租房意愿，因此，要增加穩定房源的供給。首先應該扶持國有企業發展規模化租賃，提供優質住房資源，引導市場規范有序經營;其次探索利用“城中村”改造產業用地建設租賃住房，增加租賃用地;最后根據消費者的不同需求，提供不同面積及戶型的租賃住房。

2 新市民租賃住房保障建議

根據黨的十九大報告精神，結合新市民住房問題產生的原因，解決新市民住房問題的目標應該是改善新市民在城市的居住條件，多主體供給、多渠道保障、租購并舉，將新市民有次序、有步驟、有區別地納入住房保障體系，促進新市民在城鎮定居。在構建新市民住房制度體系時，應該遵從三點原則：第一，堅持市場為主，發揮市場配置資源的決定性作用;第二，政府積極引導、托底保障，盡力而為、量力而行;第三，強化企業責任，鼓勵用工單位解決新市民的住房需求。

新市民住房問題的解決應從經濟、社會發展階段和水平出發，按近期、中期、遠期的時間框架設置目標與任務，著力解決當前時期應該解決且能夠解決的問題。住房租賃方面，要大力發展和規范住房租賃市場，促進租賃住房的多元化、多主體供給;住房保障方面，要做到托底保障與城市需求兼顧，為新市民提供多渠道的住房保障;土地方面，要提高土地利用效率，建立“人地掛鉤”機制;財政方面，要增加中央財政對住房保障的支持力度，建立“人財掛鉤”機制;金融方面，要完善住房公積金系統，強化金融在住房市場發展和住房政策支持方面的作用。

2.1 短期需要在供需兩端發力，多方位滿足各層次人口的基本住房需求

解決新市民住房問題的近期目標是滿足新市民的基本住房需求，并優先解決城市所需人才的住房問題。近期的政策難點是，政府在改善新市民居住條件、解決新市民住房問題時將面對提高住房數量和質量所需的龐大資金缺口，短期內不可能通過大規模擴大正規住房市場的供給量來解決新市民住房問題。因此，近期的政策重點是供需兩端齊發力，完善住房保障制度，發展住房租賃市場，提高居住品質，增強支付能力，增加供應主體。

一是住房保障方面，促進公共住房的精準化保障，加強中央財政支持。在為新市民提供公共住房時，可以采取打分制，給予青年人家庭、有結婚計劃的家庭、多世同堂家庭、來此地2年以上的家庭、教育程度較高的人一定的分值，綜合考量，從而更有效率、更精準地為新市民提供住房保障。此外，環衛和公交等行業是維持城市正常運行的公益性行業，但是這些行業人員特別是一線工作人員的工資往往比較低，住房困難問題比較突出。各個城市應該根據自己的情況，因城施策、因地制宜，為公益性崗位一線工作人員定向提供公共租賃住房或者住房補貼。目前，解決住房困難群體的基本住房保障支岀絕大部分都是由地方政府負擔，而一些地方政府往往從所管轄范圍的角度出發，關注發展地方經濟，增強地方競爭力，在住房保障方面動力不足。為此，應加強中央財政對于基本住房保障的支持力度，在新市民住房問題上更加關注住房困難群體，促進公平和諧，維持社會穩定。

二是住房租賃方面，把握新市民住房需求，提供多層次租賃住房。部分新市民的遷移原因是為了工作，而不是長期在遷入地發展，其居住需求很可能是短期的。與舒適但價格相對較高的市場租賃房相比，他們更傾向于居住在便宜但能夠滿足基本居住需求的藍領公寓或宿舍型公寓里。因此，應鼓勵為有穩定就業的新市民建設單位租賃房，或利用閑置非居住用房改建或改造單位租賃房。對于新市民中剛就業的普通白領群體來說，在支付能力范圍內，他們一般會盡可能選擇相對舒適、離市中心或上班地點較近的住房，市區或近郊的小戶型市場租賃房，是其比較理想的選擇。對于新市民中的中、高端人才來說，其對于住房的需求可能不僅僅在于居住，還會在很大程度上考慮社交、生活品質等因素，住房租賃機構提供的品牌公寓，可能更符合此類人群的住房需求。此外，應法、稅、地、資多管齊下，鼓勵住房租賃市場發展：①完善住房租賃法律法規，保護租賃雙方的合法權益，并從社會公平的視角出發加大對承租人利益的保護，保障租賃居住的安全性、可負擔性及穩定性。②通過出臺相關規章制度、建立行業協會、黑名單等方法規范中介行為，禁止在網上發布不實、重復的租賃房源信息。③可以通過對出租人減少個人所得稅的措施，鼓勵個體出租人出租空余房源，增加市場供應量;也可以對承租人采取以房租抵扣一定比例的個人所得稅的措施，減少其租房負擔。④特大城市用地比較緊張，租賃住房需求比較旺盛，可在中心城區或者交通較為便利的地方，在每年新增住宅出讓土地中規定一定比例的土地作為租賃住房專用土地，僅發放租賃住房用地單一產權證明，防止用地性質的變化。⑤促進住房租賃市場的金融創新與發展，在租賃住房建設中運用REITs使固定資產通過金融創新的模式轉化為標準化、可流通的份額資產，為后續新建租賃住房項目提供資金周轉;開發如租房按揭、租金貸等創新產品，提供專門的住房租賃中長期貸款給資金周轉困難的承租人。

三是居住品質方面，促進城中村和舊城區的更新改造，提高住房質量。城中村和舊城區住房存在兩大問題：其一，出于對經濟效益的追求，房東傾向于出租更多的建筑面積，存在私搭亂建現象嚴重、安全隱患突出的問題;其二，缺少必要的基礎設施和公共服務供給，環境衛生條件差，特別是舊城區的房屋，大多比較破舊、基礎設施較差。然而，由于目前廉價的租賃住房供不應求，簡單地取締和驅趕并不是良計，可考慮釆取如下措施：首先，可允許在集體土地上建造成本型租賃住房出租給新市民或者用工企業。其次，通過市政改造工程，增加對城中村、城鄉接合部和舊住宅區的基礎設施投資，集中改造，提高基礎設施水平。再次，整治群租、私搭亂建等違法違規行為，同時聯合企業對城中村和舊城區的住房進行改造，提高住房質量。此外，對于企業提供的職工宿舍，應通過政府監管的介入，保障新市民住房達到最基本的標準，排除安全隱患，完善公共配套設施，改善新市民的居住、衛生條件。

四是支付能力方面，擴大住房公積金繳交范圍，強化住房公積金的支付性與政策性功能。首先，應該擴大住房公積金繳交范圍，對于有固定工作單位的新市民，其所在單位及新市民個人應按照在職職工的繳存標準繳存住房公積金，用于購房和支付住房租金。其次，隨著近年來國家出臺各項政策鼓勵發展住房租賃市場，應該簡化住房公積金支付租金的流程，建立和完善住房公積金異地結轉系統，促進使用住房公積金支付租金，讓住房公積金在新一輪的改革中發揮更大的作用。再次，可以進一步發揮住房公積金制度的政策支持，如：參與保障性住房的建設、為租賃住房供應和城市更新改造提供低息貸款，也可為符合國家住房政策的貸款項目提供擔保，還可為住房貸款證券化的發展提供支持。

五是供應主體方面，增強社會化力量參與度，培育住房專業化機構。與政府機構相比，社會化力量參與住房供給能夠靈活把握社會需求，提高住房供應效率。特別是租賃房具有多樣化的特征，社會化力量參與租賃住宅供應能夠更加精準地滿足社會各類租賃群體的需要。首先，可通過減稅、規范化等措施，鼓勵并培育專業化的住房租賃機構。其次，盤活商辦物業、閑置企業用地等存量房作為住房租賃房源。對于能夠用于房屋租賃的商辦物業，可以按照國家和地方的住宅設計規范改造后岀租;對于閑置的國有企業用地或房屋，可以聯合住房租賃機構，改造成租賃住房。再次，加大社會團體對于建設保障性住房的參與力度，提高保障性住房的質量。

2.2 中期需要因城施策，根據不同城市所需的人口類型制定住房政策

新市民住房問題解決的中期目標是與大城市的經濟轉型升級及中小城市的經濟發展水平相適應，通過住房政策引導和吸引相應的人口流入，優化我國城鎮化空間布局和城鎮規模結構。中期政策難點是城市所處的發展階段以及城市發展定位不同，對人口的需求總量和結構（如教育程度等）要求也不同，相適應的住房政策也就不同。因此，中期政策重點是因城施策，根據不同城市需要的人口類型制定住房政策。

一是一線城市應重點發展住房租賃市場，提高容積率，高效使用土地資源。一線城市的全社會固定投資占GDP的比重較低，城市發展已進入創新驅動階段，未來的經濟增長要依靠技術或服務創新，需要重點關注與該城市定位相關的高層次人才以及維持城市正常運行的基層人員的住房問題。由于一線城市人口密度高，住房需求大，而房價的高漲導致很多新市民買不起房，要重點發展住房租賃市場。首先，要促進租賃住房的多元化供應，對所需人才發放租賃補貼，并對其優先開放公共租賃住房，利用集體建設用地建設成本型租賃住房，供低收入新市民群體居住。其次，這類城市用地緊張，要提高土地的利用效率，適當提高中心城區以及地鐵站附近住房的容積率，并努力盤活閑置商辦房和企業閑置存量住房。再次，為了吸引人才，可以為所需人才提供人才共有產權房，增強其定居意愿。

二是東部二線城市應公私結合地發展租賃住房，租購并舉吸引高素質人才。東部二線城市應該探索自己的城市定位，大力發展第三產業，需要重點關注可以為其城市定位指引方向的多領域高素質人才，以及與城市發展建設密切相關的新市民群體。此類城市人口密度不像一線城市那么高，但是比內陸城市高，住房需求也比較大，房價也較高，此類城市的承載力與一線城市相比還有較大空間，可以吸引更多的新市民進城。對于此類城市，可考慮如下策略：首先，應該公私結合地發展租賃住房，讓新市民“住有優居”。在住房保障方面，建議將公租房制度向全體新市民開放，實行實物供給與貨幣補貼相結合;在住房市場方面，大力發展住房租賃市場，促進租賃住房多元化供給。其次，此類城市非常需要各類高素質人才，可根據不同人才的住房需求區別對待，發展人才共有產權住房。再次，城市的建設也需要大量建筑工人等基層人員，可以考慮為其提供公共租賃型集體宿舍。

三是內陸城市應促進新市民進城定居，完善周邊配套，促進產城融合。內陸城市可將發展方向定位為前面兩種城市的產業結構調整的接收者，適當加大第二產業投資，不僅要吸引第二產業從業人員，而且要促進本地農民或因不堪東南沿海城市高昂的生活成本而回流的新市民進城定居。首先，此類城市的用地較前面兩類城市不那么緊張，可以與企業合作批量建設衛生、安全的公共租賃型集體宿舍，將公租房向新市民開放。其次，應注重在新建產業園區實施產城融合，完善產業園區周邊居住地區的公共配套設施，如醫院、學校、公園及文體設施等，以吸引新市民來此定居。再次，為了吸引產業技術相關人才，可以為其提供租買聯動型住房。最后，可以考慮將農民的合法權益貨幣化，與周邊鄉村地區聯合建立宅基地、承包地、集體分紅三大權益有償退出機制，提高農民的支付能力、投資能力和在城市的居住能力。

2.3 遠期需要地區間聯動、中央統籌協調，改善不平衡、不充分的住房發展現狀

解決新市民住房問題的遠期目標是，發展一個平衡的、充分的住房市場，建立長效機制，從根本上解決新市民的住房問題。遠期的政策難點在于從產業、用地、福利、財政、公共配套等多方面進行調整，從而實現各地區住房結構與總量供需均衡。因此，遠期的政策重點在于，實現城市間、城鄉間的合作聯動，在不同地區間建立一個非競爭、相互配合的聯動機制，由中央政府統籌協調，改善不平衡、不充分的住房發展現狀。

一是城市間聯動，發展城市群，在大城市實行“租房券”制度。黨的十九大報告提出，以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局，加快農業轉移人口市民化。發展城市群能夠實現產業的高效配置，大城市與中小城市間的產業聯動能夠帶動新市民的合理流動，促進農業人口市民化，進而有效調整住房需求。大城市人口規模大，用地緊張，房價較高，可以參考美國的經驗，實施“租房券”制度。具體操作方式為：保障對象在戶口所在地按照條件申領住房優惠券，到就業地交給當地基層部門領取租金優惠，就業地城市或地方政府依據優惠券的總額向中央政府申請財政轉移支付，或者申請新增建設用地指標。在前面的新市民居住情況分析中，我們得出沒有房產的新市民比有房產的新市民更容易有住房困難問題，而房租支出占家庭收入的比例在20%-30%的新市民最容易感到住房困難。綜合考量，“租房券”的領取標準要跟有無房產掛鉤，租金補貼應該發放給這部分新市民。之所以分別設定補貼下限和補貼上限，是因為既可以有效覆蓋住房困難家庭，又可以防止被補貼家庭租過高租金的住房從而造成財政浪費。

二是城鄉間聯動，實施城市福利與土地權益的交換。近年來，我國各地都在推進城鄉統籌發展，推動區域城鄉一體化，不少地方已取得重大進展，城鄉一體化水平達到了較高的程度。但是，由于生產要素在區域間的自由流動是城市化、工業化、市場化的必然要求，如果沒有全國的城鄉統籌和區域協調發展，是難以真正實現區域內的協調發展的。各城市之間可以通過城市福利、用地指標等多種要素的綜合交易建立有效的新市民遷移機制，基本思路為：第一，降低目前多數城市的人口遷移準入標準，降低門檻。比如在該城市就業兩年或三年，申請時累計6-12個月月收入標準在該城市低保收入水平以上。第二，在城市中為新市民建立最基本的社會保障體制、子女就讀和住房安排機制，構成一個福利包，可以稱為“城市戶口”。第三，建立新市民遷移機制，在自愿的基礎上，達到上述準入標準的農民，如果（無償）放棄農村的土地（將土地使用權證交還村集體），則可以獲得“城市戶口”和申請享受上述福利包的資格。第四，流入地政府給予某流出地農民一定數量的“城市戶口”后，從流出地得到一定量的建設用地指標。第五，流入地政府得到一定數量的建設用地指標后，在土地出辻金中拿出一部分給予流出地。

三是中央統籌協調，實現公共服務均等化。城鎮化的本質是新市民在城市定居，使城市人口占比不斷增加，良好的公共服務對新市民在工作地定居具有重要的促進作用。然而，目前我國城市間的公共服務配套發展不均衡，良好的教育、醫療、基礎設施大都集中在大城市，中小城市的公共服務水平與大城市存在一定差距。這種現象導致人口不斷加速向大城市聚集，大城市不堪重負，只能通過戶籍制度來限制人口增長。中小城市的城鎮化進程相對緩慢，農民中的很大一部分對于定居城市的意愿不強。為了縮小公共服務的地區間差異，增強新市民定居城鎮的信心，中央政府應該統籌協調，完善基本公共服務均等化供給導向的公共財政體制，科學配置中央政府與地方政府之間的事權、財權。應明確各級政府的基本公共服務支出責任，合理調整各級政府的收入劃分，增強基層政府的基本公共服務供給能力。