“一帶一路”產能合作面臨的新形勢及應對

陳紅娜

(國務院發展研究中心 對外經濟研究部， 北京 100010)

2014年，作為“一帶一路”倡議下的一項務實的地緣經濟合作機制，國際產能合作正式啟動。國際產能合作發生于產業轉移的過程中，伴隨著國際直接投資和國際技術合作等的進行，也為培育國際貿易的根基并拉動國際貿易的增長創造了條件。同時，相對于其他較為單一的分工模式，國際產能合作更強調合作的長期性、穩定性和互動性等，有助于形成全方位、可持續和不斷深化的合作格局，是推動“一帶一路”沿線國家(地區)互利共贏的現實紐帶，也為我國參與高水平國際競爭提供了重要手段。當前，國際經濟格局、科學技術條件和內生發展動力等都在發生深刻調整，2020年新冠肺炎疫情的蔓延又給全球供應鏈體系帶來了新的變數，這對“一帶一路”產能合作既是機遇、又有挑戰。對此，應趨利避害、因勢利導，努力構建開放包容、互利共贏的產能合作新網絡。

一、“一帶一路”產能合作面臨的新機遇

(一)機制化頂層設計步入快車道，政策環境持續優化

機制化頂層設計是國際產能合作的重要保障，有助于掃除國際合作中面臨的政策障礙，為市場主體提供必要和切實的政府支持。當前，全球化進入了一個新階段，固有矛盾集中爆發，新的問題又在不斷涌現。在這樣的大背景下，世界各國對于用機制化手段來彌補政治互信的不足以推進務實合作，有著強烈的共識。尤其在新冠疫情給世界經濟踩了“急剎車”后，建立新的運行機制更顯得“順勢而為”，為推動“一帶一路”產能合作的機制化頂層設計、強化系統性支撐提供了好的契機。

在戰略層面，不斷深化“一帶一路”倡議與沿線區域國家發展戰略的對接，包括俄羅斯“歐亞經濟聯盟”、蒙古國“發展之路”、哈薩克斯坦“光明之路”、波蘭“琥珀之路”等；在具體的機制化建設層面，截至2019年底，中國已與40多個“一帶一路”國家簽署了產能合作文件，與包括國際組織在內的國際主體簽署了超過200份的“一帶一路”共建合作協議，商簽范圍由亞歐地區延伸至非洲、拉丁美洲、南太平洋和西歐等相關國家，內容涉及貿易便利化、海關執法互助、檢驗檢疫等。與此同時，中國還積極參與和引領區域合作，推動發布《中國-東盟產能合作聲明》和《瀾湄國家產能合作聯合聲明》，在數字經濟、標準化建設、知識產權保護、稅收、綠色投資等具體領域也開展了務實合作(1)中國與老撾、沙特、塞爾維亞、泰國、土耳其、阿聯酋等國家相關部門共同發起《“一帶一路”數字經濟國際合作倡議》；與49個國家和地區簽署85份標準化合作協議，發布了《標準聯通共建“一帶一路”行動計劃(2018—2020年)》；與49個國家發布了《關于進一步推進“一帶一路”國家知識產權務實合作的聯合聲明》；組織召開稅收合作會議，發布了《阿斯塔納“一帶一路”稅收合作倡議》，稅收協定合作網絡覆蓋111個國家和地區。，例如，同20多個國家通信主管部門和國際組織簽署網絡空間合作協議，與22個國家和地區簽署電子商務合作備忘錄以及建立雙邊電子商務合作機制，與16個國家簽署加強數字絲綢之路建設合作文件等。這些機制對產能合作政策障礙的實質消解效果將會逐步顯現。2020年，抗擊新冠肺炎疫情蔓延使“健康絲綢之路”又煥發出新的生機，醫療健康產業也會迎來新的合作熱潮。商務部分布的數據顯示，2020年，中國非金融類對外直接投資同比下降0.4%，而對“一帶一路”同口徑投資活動卻逆勢增長18.3%，占同期投資總額的16.2%，較2019年上升2.6個百分點。其中，醫療和生命科學行業是中國海外并購額唯一較去年增加的行業。這些發展成績正是對這些合作機制的現實回饋。

(二)設施互聯互通或再迎高潮，產能合作硬環境將進一步優化

基礎設施互聯聯通是“一帶一路”建設的優先領域，是實現產能合作和經貿往來的前提和基礎。全國工商聯2019年的調查顯示，26.2%的受訪企業將基礎設施不完善視作產能合作面臨的高風險。自“一帶一路”倡議提出以來，中國與沿線國家以及沿線國家間的設施連通性不斷提升。2019年，印尼雅萬高鐵瓦利尼隧道貫通，同江中俄跨江大橋貫通，中老鐵路瑯勃拉邦湄公河特大橋合龍，肯尼亞內羅畢—馬拉巴標軌鐵路一期工程正式建成通車，匈塞鐵路、蒙內鐵路以及中巴、中緬經濟走廊等一大批重大項目也正在積極推進中。互聯互通項目的推進為產能合作提供了便利、低成本的人員與貨物運輸通道，中歐班列也因而成為促進中歐地緣經濟融合發展的基礎支撐。新冠疫情的爆發雖然使近兩年快速增長的全球基建市場有所放緩，但在疫情得到有效控制后其或再迎高潮。一方面，中歐班列在疫情期間為防疫物資的出口提供了寶貴的通道，2020年全年開行列數首次突破“萬列”大關，同比增長50%，為穩定國際供應鏈、助力中歐共同抗疫發揮了不可替代的作用，其重要性會再獲重視；另一方面，基礎設施投資為各國恢復經濟、穩定就業提供了有力手段。除了鐵路、公路、機場等傳統基建，醫療保健設施因病例突然激增而不堪重負、信息系統無法滿足數據分析需要等事實，也為以科技、醫療、教育、文體娛樂等為核心的新基建提出了更大的需求。例如，印尼提出將在2021年撥付約38億美元用以支持基礎設施建設、旅游和制造業等，肯尼亞、馬來西亞、坦桑尼亞等國也紛紛通過擴大赤字規模、增加基建投資等公共支出方式刺激本國經濟發展，阿聯酋、緬甸等也已著手醫療基礎設施的項目建設。這些基建項目既為“一帶一路”產能合作創造了需求，也為擴大產能供給提供了可能。

(三)民營企業的積極性提升，產能合作將更具活力

改革開放 40 多年來，中國民間投資和民營經濟由小到大、由弱變強，已日漸成為推動中國經濟發展、優化產業結構、繁榮城鄉市場、擴大社會就業的重要力量。同時，隨著中國民營企業的不斷發展，一些中國民營企業家在推進國際化發展布局時，頗具世界眼光，善于發掘“一帶一路”地區所蘊含的巨大市場價值。政策環境的優化和貿易通道的暢達，更加激發了民營企業參與“一帶一路”產能合作的積極性。全國工商聯調查顯示，2019年，在中國民營企業500強中，191家企業參與了“一帶一路”建設，較上年增加了12家[1]；未來3年有意愿參與建設的民營企業500強數量為301家，雖有所減少，但有更明確的投資意愿。當前，中國民營企業對“一帶一路”投資有61%集中于制造業，且近些年也已開始向軟件和信息技術、清潔能源、生物制藥等新興和高端服務行業延伸。從合作方式看，在東南亞、中亞、南美、非洲等地主要以發展產能合作的制造環節為主，海外園區是產能合作的重要承載。在歐洲等地主要以建立營銷網絡、設立研發中心為主；在中國港澳地區主要以設立平臺和窗口公司為主。民營企業投資領域廣泛、合作方式靈活，必將為“一帶一路”產能合作帶來新活力、新動能。

(四)發達國家參與增多，產能合作獲得更多發展支撐

當前，發達國家雖然對“一帶一路”倡議心存戒備，但基于現實利益的考慮，在分享“一帶一路”發展紅利上的熱情不斷提升，國際產能合作更具實力。發達國家的熱情主要源于區域內產業鏈網絡的逐漸完善和內生動力的不斷增強。2017年，“一帶一路”區域內貿易在全球貿易中的占比升至 13.4%，超越北美自貿區成為僅次于歐盟的全球第二大貿易板塊。其中，電機、電氣設備及其零件(HS編碼第85章)和核反應堆、鍋爐、機器、機械器具及其零件(HS編碼第84章)是最重要的兩類貿易品。中國貢獻了“一帶一路”中間品進口36.3%的份額，已成為構建沿線國家間產業鏈合作網絡的中流砥柱。據聯合國貿發會議(UNCTAD)統計，2019年，“一帶一路”吸引外資總額為3 662億美元，較上年增長6.8%，增速高于全球外國直接投資規模2.9%，占全球外資流量的24%，已成為全球最具吸引力的投資目的地[2]。同時，法國、韓國、加拿大、德國、英國、瑞士等發達國家也積極與中國達成第三方市場合作協議，以分享區域發展紅利，充實發展動能。

(五)數字技術快速滲透，為提升合作效率和擴展合作空間提供了新手段

人工智能、物聯網、3D打印和虛擬現實等數字技術的發展，打通了網絡世界和物理世界之間溝通的橋梁，極大地改變了產業組織與合作的方式，為開展產能合作開辟了新空間。據《全球競爭力》報告顯示，2017—2019年，“一帶一路”沿線國家平均互聯網使用率從60.3%提高到66.9%。目前，中國已與沿線國家建設34條跨境陸纜和多條國際海纜，聯通亞非歐等世界各地，積極打造高質量“數字絲綢之路”。2020年1—7月新冠疫情期間，中國電信、計算機軟件服務、信息服務等行業在“一帶一路”沿線的并購活動依然保持強勁增長勢頭，完成的并購金額同比增長52.2%，充分顯示了該區域對發展和利用數字技術的熱情，這對于加快技術和知識傳播、優化人力資本質量和提高企業生產效率至關重要。

目前，華為、中興和阿里巴巴等國內領先企業已經在沿線國家建立高標準的技術和基礎設施平臺、架構和系統。例如，阿里巴巴在馬來西亞的互聯網項目為中國海外企業提供云計算等數據服務以及電子商務和金融服務等。搭建數字網絡，可以為企業提供全球供應鏈上的實時數據，為進一步提升供應鏈管理效率、降低國際產能合作成本提供新的技術手段。

二、“一帶一路”產能合作面臨的新挑戰

國內外形勢的變化，既為中國開展“一帶一路”產能合作創造了不可多得的新機遇，也帶來了遠超以往的新挑戰。

(一)中美戰略競爭加劇，對中國開展國際產能合作的制度約束不斷加碼

近兩年來，中美博弈愈演愈烈，美國將中國視為戰略競爭對手，不僅發起與中國的正面摩擦，還通過影響其他國家的對華態度來干擾“一帶一路”產能合作，并試圖建立將中國排除在外的新的全球產業鏈網絡。在疫情發生后，這一形勢變得更為嚴峻，美國等發達國家既試圖促使外資撤離中國，又對來自中國的投資加強安全審查力度。繼歐盟及其成員國以及印度加嚴對中國投資的審查力度之后，澳大利亞也在2020年6月宣布修改其外商投資規定，將對所有面向本土能源、電信、港口、水利、數據等“敏感國家安全領域”企業的外資進行更嚴格的審查，而當前的審查門檻是2.75億澳元(1.92億美元)以上，對于中國這樣與澳簽署了自由貿易協議的國家，門檻原本是11億美元，此舉顯然是針對一直在向澳注資的中國企業。此外，美國還在試圖通過新的標準、貿易投資或采購等國際規則來約束中國企業的投資行為，破壞中國正在組建的國際產能合作網絡。

(二)多重風險疊加，產能合作的穩定性面臨極大威脅

國際產能合作需要身處產業鏈中的每一個企業都能夠及時交付約定數量和質量的產品，以用于下一環節的價值創造，因此對生產的穩定性要求極高。但“一帶一路”沿線區域國家多為新興經濟體，相較成熟經濟體而言，投資經營風險普遍較高，包括政局不穩、政權更迭導致政策穩定性和連續性較差等政治風險，還有暴力恐怖主義、民族分裂主義、宗教極端主義等傳統與非傳統安全風險，以及由勞工等社會問題引發的生產中斷風險等。隨著全球經濟環境的惡化，這些在形勢向好時得到緩解的風險開始釋放；與此同時，經濟風險也在快速集聚，尤其是在新冠疫情后，不少沿線國家財政資金短缺、債務擴張的狀況將會更加嚴重，利率變動、結匯限制、經濟政策不穩定、產能合作履約等風險會不斷升級。中國對外承包工程商會2020年4月進行的調查顯示，54%的企業表示項目實施出現困難，履約風險增大。多重風險相互疊加，產能合作的穩定性受到極大挑戰。

(三)各國對出臺供應鏈法的熱情不斷升溫，國際產能合作面臨更強的人權和環境保障要求

國際產能合作雖然促進了社會財富的增加，但也給平衡經濟增長和社會及環境可持續發展帶來了挑戰。國際勞工組織估計，全球產業鏈上約有2 100萬人(2)http://www.ilo.org/global/topics/forced-labour/lang-en/index.htm。是強迫勞動的受害者(3)http://www.ilo.org/global/topics/forced-labour/lang-en/index.htm。；有1.68億兒童在全球化浪潮中成為童工，占全球兒童總人數的11%，其中一半以上在危險條件下工作(4)http://www.ilo.org/ipec/Informationresources/WCMS_358969/lang-en/index.htm; http://www.globalslaveryindex.org/findings/.http://www.globalslaveryindex.org/findings/.。環境破壞的加劇也與全球供應鏈有關，全球環境基金(GEF)研究估計，大豆、牛肉和棕櫚油這3種大宗商品交易造成了全球近80%的熱帶森林砍伐和12%的溫室氣體排放[3]。《聯合國企業與人權指導原則》和經合組織《跨國企業準則》為此都明確指出，企業有責任尊重人權和環境，并應進行有效的盡職調查。然而，盡管受到國際社會的廣泛關注，有關環境和人權、可持續發展的理念并不具實際操作性，一直處于國際合作的邊緣地帶。

然而，新冠疫情的爆發暴露了全球供應鏈的脆弱性以及企業在解決這些問題上的自愿性行動的弱點。這種災難性的后果促使世界各國開始采取行動，要求強制性人權和環境盡職調查的勢頭日益強勁，可持續供應鏈的概念正快速成為全球貿易政策的重要考慮內容。包括法國、荷蘭、瑞士、芬蘭、瑞典和德國在內的一些歐洲國家已經制定或正在討論跨部門監管。歐盟委員會也承諾將在2021年引入供應鏈法。一旦引入該法，有關環境和人權、可持續發展的概念將變為切實可行的行動方案，對國際產能合作的約束性也將大大增強。目前，歐洲議會法律事務委員會正就企業盡職調查和問責義務的實施形式進行探討。總的來說，委員會的報告草稿列出了非常廣泛的盡職調查義務。例如，今后企業不僅要審查人權和環境方面的風險，總部設在歐盟的公司還應在歐盟成員國法院對其在第三國的商業伙伴或子公司造成的損害承擔責任。

在歐盟廣泛的影響下，一些“一帶一路”沿線國家也已經采取行動，例如，肯尼亞在其憲法中不僅確立了企業尊重人權的責任，而且確立了企業尊重人權的義務。印尼外交部也制定了有關商業和人權(BHR)的一般準則，作為開展尊重人權的商業活動的參考。這意味著，低勞動力成本和環境約束要求的國際產能合作比較優勢將大大削弱，中國企業未來在參與國際產能合作時要承擔更大的合規成本。

(四)中國與沿線國家產業競爭增強，產能合作的雙邊互信有所降低

隨著“一帶一路”沿線部分國家經濟實力的增強，一方面在部分低端制造環節已形成與中國相競爭的格局，甚至顯示出更強的競爭力，如紡織服裝制造；另一方面，一些國家也不再僅滿足于參與低附加值的勞動密集型生產制造，對提升全球價值鏈地位提出新的發展訴求，產能合作的門檻被迫提升。與此同時，非洲等新市場雖然為中國制造提供了降低勞動力成本的空間，但這些國家往往基礎十分薄弱，在政府服務、改善投資經營環境方面還存在較大欠缺。而美歐等國家的不斷介入，使沿線國家在與中國進行產能合作的過程中提出更高的要求，增大了中國企業投資當地的合規成本。

此外，中國與沿線國家產能合作的雙邊互信也受到了國際輿論環境的不利影響。受國外媒體有意歪曲解讀的影響，“一帶一路”產能合作從一開始就被貼上“向發展中國家輸出過剩及落后產能”的標簽，同時還被看作是實施能源掠奪和經濟控制的“新殖民主義”。自中美貿易摩擦爆發以來，中國與沿線國家與地區開展國際產能合作的輿論環境更加惡化。一些西方媒體不僅否定前期合作的成果，同時還將其宣揚為中國施展政治野心和經濟野心的工具。美國前國務卿蒂勒森曾聲稱，中國在試圖主導規則和準則的建立；NBC和《外交學人》甚至認為中國在借產能合作拉攏相關國家，施以經濟恩惠，開展安撫外交，投射軟實力，這些是中國政府的“新懷柔政策”。這些國際輿論惡化了中國與“一帶一路”沿線國家開展產能合作的政治環境和人文環境，最終都會轉化為我國企業開展產能合作的實際運營成本，從而使中國在國際競爭中處于不利地位。

(五)中國自身發展的深層次矛盾快速積聚，國際產能合作的思路有待進一步理順

中國經濟經過長期的高速增長，現已進入向高質量發展的新階段。其突出特征是，盡管在體量上已占據國際大國地位，但自身發展的深層次矛盾逐漸顯現。在這個過程中，中國既要順應產業外遷的自然規律，又要適當保留勞動密集型產業以穩定就業；既要繼續沿用美歐技術標準體系，打造融入全球經濟秩序的區域價值鏈體系，又要加大投入建立中國標準體系，應對美國的技術封鎖，發展路徑選擇上的矛盾開始凸顯。這些問題都會影響到“一帶一路”產能合作指導思想的確定性。

三、應對思路

面對國際國內形勢的新變化，中國參與并推動“一帶一路”國際產能合作的目的應該是趨利避害、因勢利導，努力構建開放包容、互利共贏的產能合作新格局，把機遇轉變成實實在在的經濟利益，把挑戰化解為改革創新的新動力。具體而言：

首先，進一步加強區域內國家間更加務實的政策溝通與協調。一是簽訂或升級包含市場準入、投資保護、知識產權、數據流通合作等內容的高水平貿易、投資和經濟技術合作協議，強化開展產能合作的制度保障，促使各國強化貿易便利化改革，進一步降低投資風險和制度性交易成本，實現“貿易法制化、規范化和便利化”[4]。二是建立海關等具體職能部門間的溝通協調機制，解決通關效率低、通關成本高等難題，為國際產能合作過程中的人員和貨物交流提供快捷的通道。

其次，強化風險防范，提高國際產能合作的穩定性。一方面，要加強政府層面的機制建設，嘗試建立國內外聯動的風險預警與應對機制，化解海外投資經營風險；另一方面，要加快培育海外投資保險市場，建立完善再保險機制，鼓勵保險機構創新海外投資保險產品和險種，拓展承保項目，并通過增強市場競爭來降低保險費率，為企業強化風險管理提供多種備選方案。

第三，進一步完善海外園區建設，鼓勵企業“集群式”發展。海外園區基礎設施較為完善，且能為企業提供工商注冊、用工、稅務、法律、融資、倉儲、物流等生產企業所需的“一站式”服務，對于幫助中小企業走出去意義重大。一方面，要整合現有園區資源，優化園區開發模式，引入多級協調機制，從政策風險防范和資金配套上強化政府支持，有效解決海外園區建設中的具體問題。另一方面，要加強海外園區之間的協調，避免園區間同質化競爭，并推動上下游產業良性互動的園區生態鏈建設。

第四，繼續加強并優化基礎設施投資建設，夯實對產能合作的硬件支撐。“一帶一路”沿線國家基礎設施仍有較大差距，嚴重制約國際產能合作過程中的商品和人員流通，應繼續作為國際產能合作的基礎和先導項目穩步推進，以促進商品的流通，進一步鞏固并融入全球價值鏈體系，形成由市場驅動的新經濟發展格局。

第五，通過第三方合作打造共擔風險、共享收益的新發展模式。一方面要做實與國際多邊組織尤其是多邊金融機構的合作，利用其資本優勢以及識別和評價項目風險的方法和經驗，降低融資成本并強化風險管控能力。另一方面要強化與發達國家的第三方合作，將中國優質產能與發達國家先進技術以及發展中國家現實需求有效對接，形成“一帶一路”的“北—南—南”合作模式，展現中國在“一帶一路”倡議中所秉持的開放性姿態，推動形成利益共同體、責任共同體和命運共同體[5]。

第六，充分發揮海外商協會的作用。海外商協會扮演著企業在東道國的“利益代言人”角色，不僅能幫助會員開拓國外市場，為企業落戶當地及開展經營提供必要的服務，包括法律及稅務咨詢、人力資源服務、展會服務等，還能代表會員向政府爭取有利的政策支持，對于提升企業海外發展能力非常重要。因此，要進一步完善海外商(協)會制度建設，加強資金和人員支持，并賦予其一定的政治地位，以提升其對當地政府的影響力。

第七，鼓勵并培養企業形成負責任的企業文化。通過將負責任的做法納入商業活動規范，如減少環境破壞和應對氣候變化、打擊歧視和暴力行為、尊重人權和勞工權利以及打擊腐敗等行為，公司可以更好地管理聲譽風險、改善與利益相關者的關系，從而在激烈的國際競爭中贏得發展的機會。因此，不管人權和環境等可持續目標的要求是否以《供應鏈法》的形式固定下來，培養負責任的企業都將成為我國“走出去”戰略邁向新階段的必然要求。

第八，注重對新技術的運用，提升產能合作效率。一方面，支持企業使用已搭建的數字基礎設施平臺，利用大數據技術，提升信息挖掘和信息適用的能力，提升生產效率；另一方面，發揮遠程溝通技術對便利人員交流的重要作用，增強不同環節的協調性，提升協作能力。