探析融合型養老服務模式

金紅磊 董潔

人口老齡化是關系到國計民生的社會問題。2019年4月國務院辦公廳印發的《關于推進養老服務發展的意見》提出，要“推動居家、社區和機構養老融合發展”。融合型養老服務集社區養老服務和機構養老服務優勢于一體，彌補單一養老服務不足，在最大程度上滿足老年人多樣化需求。其含義為以家庭養老為核心，以位置嵌入、功能相容、服務整合和醫養融合為內容，最大化融合政府、社區、家庭、機構、企業及社會資本等資源，實現高效、連鎖化經營，養老資源最優配置的養老模式。融合型養老服務作為一種新型的社會化養老服務模式，讓老年人可以根據自己實際需求選擇適合的養老服務。該模式提供的持續化、專業化服務可以為養老機構的發展“兜底”，保障養老機構的正常運營與盈利，是當前比較適合我國國情的一種養老服務模式。

一、背景及優勢

（一）研究背景

1.人口老齡化問題突出，家庭養老模式難以維系。當前，我國人口老齡化形勢非常嚴峻，“未富先老”“未備先老”等現象普遍，而且老年人口數量和增長速度都居于世界前列。國家統計局數據顯示，截至2019年末，我國60周歲及以上人口達到25388萬人，占總人口的18.1%，其中65周歲及以上人口17603萬人，占總人口的12.6%。我國傳統的養老形式以家庭養老為主，隨著獨生子女政策推行下“421”家庭模式占比增大，獨居老年人和失獨老年人數量不斷增加，家庭養老服務已很難解決當前養老問題，社會化的養老服務方式得以深化和發展。

2.養老機構床位供需矛盾突出。北京市民政局數據顯示，截至2018年底，北京市共有收養性養老機構床位98144張，在北京3000多個社區中，社區養老院只有不到300家，養老機構床位明顯不足，遠遠不能“滿足4%的老年人的需求”。同時，雖然北京市公立養老機構和性價比較高的私營養老機構均出現“一床難求”的問題，但地理位置偏遠、服務設施水平較差的養老機構依然存在“床位空余嚴重”的問題，養老機構床位供需矛盾進一步深化。

3.單一主體供給養老服務資源有限。養老服務中，政府與企業之間、企業與企業之間存在著資源差異。在國家鼓勵社區居家養老服務背景下，單一的社區養老服務和居家養老服務發展存在著很大局限性，沒有機構養老服務作為支撐，養老機構很難實現持續盈利。

（二）融合型養老服務優勢

1.擁有不同主體資源。融合型養老服務模式以嵌入社區的小型養老機構作為支撐，為居家養老服務和社區養老服務發展“兜底”，重視社區在養老服務中的作用發揮，利用社區對老年人的地緣和親緣優勢，最大程度地整合居家、社區和機構養老服務資源，實現最優化資源配置，彌補了單一養老服務模式的不足，可以惠及更多有需求的老年人。

2.最大程度滿足老年人養老服務需求。隨著社會的發展與人民生活水平不斷提升，老年人越來越需要有特色、多樣化和精準化的養老服務。融合型養老服務可以為有不同需求的老年人提供不同的特色養老服務，最大化滿足老年人多樣化需求，避免出現需求“集中”或“分散”導致的養老服務極端化趨向。

3.醫養融合滿足老年人的醫療護理需求。老年人對健康的需求直接體現在醫療服務上。融合型養老機構引進醫療資源實現醫養融合，在機構內設立醫療服務站，配有專業的全科醫生，同時與周邊大型醫院建立長期合作關系，可以滿足老年人的日常醫療護理與特殊情況下老年人的轉診需要。

二、發展障礙及困境剖析

（一）運營機制不完善

1.融合型養老服務機構往往嵌入于社區或選址在社區周邊，定位是小型養老服務機構，存在床位數較少、流動性較差以及供需矛盾突出等問題。

2.融合型養老服務機構大多設立了機構養老、居家養老和社區養老三類服務團隊，但重機構養老而輕社區養老和居家養老現象明顯，運行過程中存在團隊之間溝通較少、各自為營的現象，內部要素呼應性較差，難以實現資源的充分整合，不利于機構的整體高效運行。

（二）資金投入成本高

1.養老產業屬于微利行業，投入高且回報周期長，融資困難。當前，融合型養老服務模式剛剛興起，政府對其關注較少，政策支持力度小。而且，融合型養老機構對選址要求較高，優質社區物業資源帶來的高昂房地產費用提高了養老機構的運營成本，專業的進口養老硬件設施與專業人員的服務在提升老年人獲得感與幸福感的同時更是加重了機構的投入壓力。

2.自古以來形成的“養老不離家”傳統觀念根深蒂固，導致老年人對社會化養老服務存在一定偏見，由此提高了宣傳推廣所需的人力、財力和物力成本。

3.目前，社區服務和居家服務的受眾較廣，因此，實現養老服務內容的多樣化、服務項目多元化，必須擁有足夠財力、人力和物力足夠支撐。

（三）人員配置要求高

1.養老人才隊伍建設的質量是維持養老機構運行的基礎和保障，決定著養老機構的發展。融合型養老機構提供的服務涉及面廣，對所需人才提出了更高的要求。但是目前卻存在專業養老護理人才招聘難度大、穩定性差和“4050”人員雖然穩定性高但專業技能不高等問題。

2.照護人員的素質與能力是老年人及其家屬選擇養老機構的重要指標之一，但由于養老行業薪酬水平與所付出的勞動不成比例，目前社會工作、老年護理等相關專業的畢業生在畢業后大多轉行從事其他行業，加劇了養老護理行業人才的流失。

（四）醫養融合層次低

由于開設機構存在門檻、專業設備價格較高等原因，導致大多數養老機構僅能提供基本醫療服務。另外，醫護人員的數量不足也使得醫養融合很難達到預期效果。雖然，一些養老機構與周邊大型醫院建立了長期合作，遇緊急情況時可以第一時間就醫，但是大部分患有慢性病的老年人，對養老機構能夠提供專業醫療護理有強烈需求。

（五）法律政策空白

制訂養老服務市場政策法律，可以更好地規范養老機構行為，提升社會化養老服務質量。實踐中，融合型養老服務已經逐漸顯現出其存在的必要性，但在相關政策法律方面仍有諸多空白。

三、國際經驗

（一）英國社區照顧模式

英國是歐洲第一個進行養老服務市場化改革的國家，其社區照顧模式為緩解養老壓力發揮了重要作用。英國社區照顧模式主要分為“社區內照顧”和“由社區照顧”兩種方式，前者指由政府直接干預并有制度和法律體系保障的規范性養老照顧；后者指通過血緣關系或道德維系的沒有政府直接參與的非規范性養老照顧。該模式充分利用社區資源，社會高度協作與支持，提供專業化多樣化養老服務。其主要特點是官辦民助、政府引導，以社區為依托，輔以市場化運作，將一部分由政府承擔的服務移交給社會機構，推行“契約制”，形成官民結合的管理格局。同時，在管理方式上堅持以人為本的理念，構建起“生活照料-物質資助-心理關懷-整體支持”全方位社區照顧服務模式。

（二）美國養老社區模式

隨著社會的不斷進步，美國養老社區的社區規劃、設施建設和服務內容都日趨完善。二十世紀八九十年代，美國推行養老服務社會化，市場和民間力量在養老事業中發揮主導性作用，美國也由此率先成為以市場提供養老服務為主的國家。養老社區結合老年人身體狀況、心理特點、收入水平和需求差異可分為生活自理型社區、生活協助型社區、特殊護理社區以及持續護理退休社區。一般社區、醫院和專業護理機構均有緊密合作。美國的自然退休社區（NaturallyOccurringRetirementCommunity，NORC）是養老社區的一大特色，該項目整合社會資源，提供個人社工、教育娛樂、醫療健康和老年人志愿服務，并根據社區自身特色開設不同服務與主題活動，滿足老年人就近養老的需求。

（三）日本社區嵌入模式

日本作為較早邁入老齡化的國家，從二十世紀八十年代開始探索推行社區嵌入式養老服務，經過40多年的持續發展，已構建起覆蓋城鄉社區的嵌入式養老服務體系。1989年日本政府推出了“老人保健福祉推進10年戰略”（金色計劃），提出加快市、町、村三級居家養老服務設施建設，并對各層次建設指標進行量化。2006年，日本對《介護保險法》進行了修訂，提出以政府為主導，發揮社會的多元力量，注重預防、推進居家服務和社區嵌入式服務，對于照護級別為重度的老年人給予更多關注及推廣普及高齡住宅，滿足了老年人多樣化需求。

（四）澳大利亞社區照顧模式

澳大利亞作為高福利國家，為老年人提供了完善的社會養老服務。1984年實施“家庭和社區照料”計劃，機構養老開始向社區養老轉變。1985年頒布《家庭和社區照料法》，實施家庭和社區照料項目。居家養老服務對象是全體老年人，政府社區照顧重點包括年齡超過80歲的高齡老人、殘障老人、患有多種慢性疾病的體弱老人和擁有其他特殊經歷老年人，如退休老兵等。澳大利亞居家養老照料服務機構主要由教會、非營利性民間組織和企業三類組織創辦，少數由私人創辦。

四、優化路徑

（一）健全資金流通機制，打通“資金關”

建立完善的老年人長期護理保險制度和養老保障體系，緩解老年人照護資金壓力。融合型養老服務機構要積極調動各類資源，整合資源優勢，建立健全完善的資金流通機制，參與政府購買服務，加大與社會組織、企業和醫院等機構合作，撬動社會資本，解決養老服務資金不足難題。同時，嚴格把控資金流通各環節，將資金用在實處。社區養老院要積極尋找優勢企業進行測評，實現資源整合，完成產業升級。制定系統化方案，最大程度上將機構養老服務中的硬軟件設施和資源用于社區養老服務和居家養老服務。隨著國家對養老產業的重視，將會不斷推出各項優惠政策，養老機構要抓住這一機會實現自身發展。

（二）完善人才考核激勵機制，打通“人才關”

建議政府在人才政策上給與傾斜，加大對護理型人才的培養力度，鼓勵大學開設養老護理專業，開展定向培養機制，鼓勵相關專業畢業生投入到養老事業，增加養老服務市場上護理人員供給。同時，建立健全人才考核激勵機制，暢通從業人員晉升渠道，增強員工企業文化認同感與職業成就感。此外，要著力營造尊重老年護理專業工作者的社會氛圍，提高其社會地位。

（三）推進智能發展機制，打通“智能關”

■落葉舞風｜賈云龍/攝

融合型養老機構應利用好互聯網優勢，借助現代化科技妥善解決目前機構養老、社區養老、居家養老和醫養融合中的問題。以大數據為核心，強硬件為基礎，互聯網為手段，強化養老服務信息化監管，健全互聯網智能發展機制。與周圍大醫院建立合作關系，建立醫患專人制度，實時觀測老年人身體狀況，定期檢查身體狀況，發生問題時可及時轉診。對于居家和社區服務的老年人，不斷提升智能終端服務水平，定期跟蹤反饋老年人健康信息，建立醫療熱線，增加機構與老年人子女的互動與溝通。

（四）構建醫養融合機制，打通“醫養關”

醫養融合是目前養老機構發展主要方向之一，是我國發展健康老年服務產業的主要內容之一。因此，應不斷完善養老機構辦理醫療服務項目的審批流程，鼓勵更多有資質的融合型養老機構提供醫療服務，為有資質的養老機構引入“醫保”。大力引進高資質專業全科醫生，提升醫療服務人才隊伍建設。機構可以通過公開競標方式將醫療服務外包給有資質的醫療機構、社會組織，將兩者資源充分融合，實現無縫鏈接。同時，與周邊醫院建立長期合作關系，不斷開拓業務，讓老年人遭遇突發事件時可以及時就醫。

（五）優化養老服務體系，打通“政策關”

政策是養老服務體系發展的重要制度保障，建議政府定期對養老機構進行評估，對不滿足條件的養老機構進行懲罰勒令整改，保障老年人基本權益。對入住機構老年人也要有所評估，首先滿足失能半失能老年人入住，從而緩解養老機構床位的供需矛盾。鼓勵養老機構開展種類多樣、服務全面的居家養老和社區養老服務，支持養老機構運營社區養老服務設施，為居家老年人提供上門服務。將失能老年人家庭成員照護培訓納入政府購買養老服務目錄。對于融合型養老服務機構嵌入社區內的這一需求，建議給予房屋使用、稅收減免等政策優惠，鼓勵融合型養老機構的建立與發展，緩解養老機構地區發展不平衡所出現的一系列問題。

注釋：

①“421”家庭模式是指一對獨生子女結婚生子后，家庭結構變成4個父母長輩、2個結婚的獨生子女和他們的1個小孩。