農村幸福食堂建設的路徑

羅曉蓉

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二○三五年遠景目標的建議》指出，要發展普惠型養老服務和互助性養老。近年來，很多農村出現了幸福食堂、頤養之家、幸?；ブ?、幸福托老所、康樂人家以及孝老食堂等“日間照料、夜間分散居住”的農村居家互助養老服務模式，其中農村“幸福食堂”就是新型就地式社會化養老服務模式之一，滿足了農村老年人“離家不離村”的養老需求。

一、“兩低一高”優勢

（一）低成本優勢

農村幸福食堂的特點是就近就便、因地制宜，突出優勢是盤活了村集體閑置房屋，整合了農村留守人員等人力資源，增加了村莊熟人社會網絡規則、信任等傳統社會資本，激活了農村養老資源低成本優勢。

（二）低消耗優勢

農村幸福食堂是福利公益型農村社會養老模式，依托村委會、老年協會和村民理事會等農村自治組織，發揮村莊“非親即鄰”熟人社會的資源稟賦特點，面向村內的所有老年人，以服務獨居、空巢、留守、困難老年人群體為重點，深化老年人自助，鄰里、親友、社區以及其他社會力量之間的互助、他助關系，為其提供比較穩定的普惠養老服務，滿足農村老年人的養老需求，提升農村老年人福利水平。該模式是農村憑借自身的發展和資源積累，自發興辦的自我化解養老風險的一種保障和服務機制；部分解決了當前農村養老人、財、物等養老資源不足的問題。

（三）高產出優勢

農村幸福食堂緊密了基層黨委政府與村民的聯系，推動了農村基本養老服務和鄉村治理“利益共同體”建設。依托農村幸福食堂建設這一契機，鄉鎮政府多點發力健全鄉村社會治理體系，持續加大了農村養老服務供給，創新了農村干部管理農村事務、服務基層群眾的新載體，增強了黨員干部為群眾辦實事、辦好事的執政能力和基層黨組織的號召力與凝聚力。在“拆三房（空心房、違章房、危舊房）、建三園（在空閑地上建果園、菜園、花園）”、解決矛盾糾紛、發展村級集體經濟等各項工作中，村民主動參與、全力支持、積極配合村“兩委”，產生強大的“蝴蝶效應”；一些“入家”的老年人，當起“金牌調解員”，協助化解鄰里糾紛、維護和諧村風。

二、制約因素

（一）農村養老基礎設施薄弱，綜合監管缺乏法律、法規支撐，監管標準不統一

如由于缺乏建設標準，導致部分農村幸福食堂場所的基礎設施不健全；縣級層面推進城區日間照料中心建設與農村幸福食堂建設的標準基本統一，沒有考慮需求差異，導致運行效果與預期存在落差；由于缺乏權責明晰的風險管理辦法，老年人的出行安全、食品安全等安全風險管理不到位；一些幸福食堂廚房采購工作人員購買食材隨意性強，主管牽頭部門監管手段少、難度大，財務監管未能及時有效跟進。

（二）缺少穩定可持續的資金投入

在籌集幸福食堂建設資金方面，縣財政本級配套投入資金少，基本以向上爭取資金為主，且政府財政投入僅能解決初期的建設經費，政府、村“兩委”的資金支持很大一部分用于前期設施建設，補貼到項目運行上的資金相對較少，這使得幸福食堂在實際建設過程中“看米下鍋”“束手束腳”。此外，由于缺少專項資金支持，日常運營經費高度依賴村集體經濟的發展狀況，但因各地經濟發展水平不一，導致區域差異十分明顯。

（三）管理運營主體單一、專業化能力不足

農村幸福食堂“互助”理念和氛圍還不夠濃，推動其高質量發展完全依靠村黨支部的威望和村“兩委”的努力還不夠。目前江西5000-6000人的大村，村“兩委”定補干部最多7人；1500人以下的小村，定補干部只有3人，為履行屬地管理責任，村干部既要管理本村的公共事務和公益事業、管理本村屬于村民集體所有的土地和其他財產等自治事務，還要協助縣鄉政府和職能部門委托開展工作。因此，在加快建立農村養老體系的工作任務中，3-7人的村“兩委”定補干部只能通過前期排查摸底、逢年過節走訪慰問等方式解決暫時性困難和提供臨時性救濟，很難保證專業性養老服務質量和服務水平。

（四）參與度低

吸引更多的社會力量參與并形成農村養老服務合力不足，致使專業性社會化養老服務缺乏。由于交通等原因，當前志愿服務更多集中于城鎮社區，農村養老服務供給缺乏；同時，受制于農村基礎設施和基本公共服務的滯后，加上養老產業回報低、周期長且風險高，大資金不愿進入，小資金不敢進入，難以吸引市場力量進入農村養老市場。同時，受“養兒防老”的傳統家庭養老觀念影響，一些農村老年人及其家屬對農村幸福食堂建設的參與意愿不高，他們認為，參與互助養老就是子女不孝順，因此有的村里即便建成了幸福食堂，前來登記的老年人也屈指可數。

三、改善路徑

（一）提升養老服務質量

1.優化用餐服務，確保吃得好。以困難、空巢、失能和高齡老年人對助餐送餐配餐的需求為導向，以保障基本飲食問題為重點，保證熱飯熱菜。

2.滿足精神需求，確保聊得好。參與“入家”的老年人與子女等親人彼此間面對面溝通交流不多，外出走動或參加文化娛樂活動的機會也少，在精神上普遍孤獨，幸福食堂要為老年人的社會交往提供平臺。

3.豐富文化生活，確保休閑娛樂好。完善基礎設施、改進生活照料、強化規范管理、注重精神關愛、引導老有所為五個方面著手，圍繞提升服務水平，從滿足日常照料向提供精神慰藉拓展，讓農村老年人老有所依、老有所樂。

（二）建立多元化投入運營機制

1.資金投入多元化。市縣鄉政府要給予穩定的財政建設資金和運營資金補貼投入，按比例分擔，鄉、村兜底。將農村幸福食堂建設經費納入財政專項預算，設立專項補助資金。立足家庭孝養功能的傳承，幫助家庭恢復養老功能。家庭要承擔老年人吃、穿、醫等費用，原則上個人繳費部分應不低于用餐成本的50%。針對不同情況，如建檔立卡戶和特困老年人、低保戶、留守老年人和空巢老年人，“入家”實行差異化收費和助餐補貼。村集體要承擔幸福食堂設施建筑和水電暖等費用；鼓勵、吸引社會資本進入，打造鄉賢捐款捐物平臺和機制；鼓勵農村幸福食堂適量開辟種養基地，提供或整合老年人的“自留地”，鼓勵身體健康、有勞動能力的老年人參與種植、養殖等力所能及的勞動，以基本滿足日常生活所需的農副產品的供給。更重要的是，大力發展鄉村經濟，增加村莊的集體收入和公共資金，進而通過再分配的方式充實幸福食堂資金。

■蒼鴻辭北｜薛義/攝

2.運營主體多元化。一方面，挖掘村莊“內部”資源，充分發揮村級老年協會、理事會等自治組織的作用，讓他們參與農村幸福食堂的管理、服務，提高農村幸福食堂自主、互助服務能力。另一方面，挖掘村莊“外部”資源，動員幸福食堂與專業養老機構交流合作，借助資源優勢和技術指導，盤活現有資產，多渠道、多形式籌集資金，擴大經營規模；激活企業、社會團體以及民間組織等社會力量，積極開展公益捐贈、義工幫扶和志愿服務等活動，實現可持續發展。

（三）以黨建引領完善綜合監管

1.制定出臺“黨建+幸福食堂”建設指導標準、運行成本管理、健康文化娛樂管理以及食堂管理等規章制度。對農村幸福食堂的設立條件、建設規范、服務標準、內外部管理和法律責任等加以規范；對農村幸福食堂的財政資金支持、服務項目、責任劃分以及風險防范等予以明確；探索建立農村幸福食堂等級評估機制，要求第三方和村“兩委”共同參與評估，達標后方可承接農村幸福食堂服務。

2.考核機制上，將農村幸福食堂建設納入高質量發展考評指標和鄉村振興戰略的目標責任和考核評價，“黨建+幸福食堂”工作納入市縣鄉三級黨委抓黨建述職評議考核，將農村幸福食堂建設工作納入鄉黨委基層黨建工作重要內容并納入目標管理考核、村黨組織書記“雙述雙評”以及基層黨建標準化、規范化、信息化建設內容。

3.健全綜合監管。對農村幸福食堂實行編號管理，推行統一標準的評定評星，開展標準情況專項檢查或抽查；建立以財務監管為基本手段、以重點監管為補充、以標準規范為支撐、以信用監管為基礎的監管機制和多部門聯動響應和協作機制，鼓勵探索“入家”老年人參與監督管理工作，完善服務糾紛預防和處置機制。

（四）探索建設村級層面“時間銀行”

“時間銀行”尚處于起步階段，其本質是志愿服務的“存儲”和“受益”，是一種志愿服務激勵模式，具有“共擔養老服務責任，共享養老服務權利”的屬性。建議以農村幸福食堂為載體，在村級層面探索建立以“時間銀行”為主要內容的為老志愿服務體系。進一步發掘農村留守人員和低齡老年人等人力資源，激活農村傳統社會資本，促進鄰里守望、賦權增能、互助養老。建議村委加強相關政策與宣傳，增強村民對“時間銀行”的認識，營造全社會踴躍參與農村養老服務發展的良好氛圍。在引導和保障方面，規范時間積分兌換標準，建議主要通過以時間積分確定星級志愿者表彰的方式激勵志愿者。探索跨區域、跨行業服務兌現，如有時間儲蓄的參與者，可在相關的養老機構換取服務時間，使農村老年人參與到農村幸福食堂建設和養老服務供給中，增強服務對象的獲得感。