雙循環格局下綠色金融發展路徑研究

唐西均

綠色發展是生態文明建設的必然要求，是高質量發展的重要方面。發展綠色金融，是實現綠色發展的重要措施，也是參與全球綠色治理的重要途徑。我國作為綠色金融大國，在政策體系和實踐探索方面走在了國際前列，但也面臨一些問題的嚴重制約。當前，宜進一步加強國際合作，參與全球綠色金融規則和標準制定，完善綠色金融政策和市場體系，提升我國綠色金融發展的成效和影響力。

一、我國已成為綠色金融發展大國

當前，綠色金融沒有形成一個統一規范的定義。一般認為，綠色金融是指為改善生態環境、應對氣候變化和提高資源利用效率的經濟活動所提供的金融服務。目前，我國綠色金融實踐走在全球前列，不僅政策體系完備，綠色金融工具種類齊全、規模龐大，而且國際合作交流廣泛，G20杭州峰會首倡“綠色金融”議題。

（一）我國建立了系統、多元的政策體系

綠色金融發展有兩種不同的路徑導向，一種是成熟經濟體中以市場為主導的發展路徑，強調市場主體根據法律要求或價值選擇，自主決策投資行為；另一種則是發展中經濟體以政策為主導的發展模式，金融監管部門和地方政府通過政策規制、財政扶持等方式，主動引導和規范資金流向綠色產業。

根據經濟發展階段和生態文明建設的實際情況，我國選擇了以政府綠色金融政策體系為引導，市場主體積極參與的發展路徑，并取得了巨大的成績。總體而言，我國綠色金融政策體系可以根據政策屬性分為法律監管政策和財政支持政策，也可以根據發布機構分為行業政策和區域政策。其中，行業政策以中國人民銀行、銀保監會（原銀監會和原保監會）、證監會等金融監管部門出臺的綠色金融政策為主，可按行業部門分為綠色信貸、綠色保險與綠色證券等；區域政策主要表現為“綠色金融改革創新試驗區”。2017年6月，中國人民銀行、國家發展改革委等七部門聯合印發浙江、江西、廣東、貴州、新疆五省（區）部分地方建設綠色金融改革創新試驗區總體方案，各地結合實際通過各種綜合性政策，鼓勵和促進區域綠色金融發展。無論行業政策還是區域政策，都著力以完善法律監管政策環境為主，充分引導市場在資源配置中的基礎性作用，財政支持政策也側重引導和撬動市場資源共同發展綠色產業。

自可持續發展理念引入我國后，環境要素逐漸進入金融政策。如1995年中國人民銀行發布的《關于貫徹信貸政策與加強環境保護工作有關問題的通知》就明確要求，金融部門信貸工作“要把支持生態資源的保護和污染的防治作為銀行貸款的考慮因素之一”。2007年以來，原國家環保總局（現生態環境部）會同中國人民銀行、原銀監會、原保監會、證監會等金融監管部門，相繼出臺相關政策，奠定了以“綠色信貸”“綠色證券”和“綠色保險”為主要內容的綠色金融政策框架。包括2007年7月，原國家環保總局、中國人民銀行和原銀監會聯合發布的《關于落實環保政策法規防范信貸風險的意見》；2007年12月，原國家環保總局和原保監會聯合發布的《關于環境污染責任保險工作的指導意見》；2008年2月，原國家環保總局發布的《關于加強上市公司環境保護監督管理工作的指導意見》。此后，綠色金融政策陸續出臺，不斷豐富完善。2016年，中國人民銀行、財政部等七部門聯合印發了《關于構建綠色金融體系的指導意見》，標志著我國成為全球首個建立系統、多元的綠色金融政策體系的經濟體。此后，各部委又發布了《綠色產業指導目錄（2019年版）》《綠色債券發行指引》《綠色投資指引（試行）》等制度文件，進一步細化和完善綠色金融政策體系。

（二）我國綠色金融實踐走在世界前列

在系統而多元的綠色金融政策指引下，綠色信貸、綠色證券與綠色保險等金融工具不斷創新，我國綠色金融產品和服務的種類、規模均走在了世界前列。數據顯示，綠色信貸方面，截至2020年6月末，余額超過11萬億元，位居世界第一；綠色基金方面，截至2019年末，全國公募發行的環境、社會責任類證券投資基金共71只，按發行份額合計1395.1億元；綠色債券方面，截至2020年6月末，綠色債券存量1.2萬億元，位居世界第二。

我國綠色金融實踐呈現出主體多元、產品豐富且體系健全的特征。除傳統的銀行、保險和證券等金融機構參與外，地方政府、金融基礎設施和評級機構等也是綠色金融的發展主體。如我國大中型商業銀行普遍建立了綠色金融制度，推動創新實踐和加強信息披露。中國工商銀行2017年加入G20金融穩定委員會氣候相關財務信息披露工作組（TCFD），并每年披露綠色金融報告；中國農業銀行制定《中國農業銀行綠色金融發展規劃（2017-2020）》，建立起涵蓋綠色信貸、綠色投行、綠色租賃和綠色三農等領域的多元化綠色金融產品和服務體系。在政府參與方面，2020年7月，財政部、生態環境部和上海市人民政府共同發起設立“國家綠色發展基金”，首期規模885億元，“國家隊”加速進入綠色金融領域。上海證券交易所、中央國債登記結算有限責任公司等分別推出綠色股票、綠色債券相關指數，推動綠色金融資產交易和信息披露。

（三）我國已成為綠色金融國際合作倡導者

2016年，在我國首倡下，G20杭州峰會將綠色金融納入議程，并成立了綠色金融研究小組，我國開始在國際綠色金融治理方面發揮積極作用。此后綠色金融連續三年納入G20峰會重要議題。此外，中國人民銀行還通過綠色金融網絡（NGFS）、可持續金融國際平臺（IPSF）、“一帶一路”綠色投融資合作機制、中歐、中英、中法高級別財金對話等多邊和雙邊平臺，向國際社會傳遞我國綠色金融的政策、實踐和標準。2019年，證監會與法國金融市場管理局達成合作備忘錄，加強雙邊綠色金融領域務實合作。

除了政府層面的國際合作，我國金融機構也積極對外開展合作，進一步夯實了綠色金融國際合作成果，提升了我國綠色金融的國際影響力。2017年，國家開發銀行在香港聯交所和中歐國際交易所發行了首筆中國準主權國際綠色債券；中國工商銀行在倫敦發行了21.5億美元的“一帶一路”氣候債券，以支持可再生能源等項目建設。2018年，上海證券交易所與盧森堡證券交易所簽署“綠色債券信息通”合作協議，在盧交所平臺展示上交所掛牌的綠色債券信息。2020年4月，光大集團與歐洲復興開發銀行等金融機構聯合發起設立“一帶一路”綠色投資基金。

二、多重問題制約綠色金融發展

我國綠色金融經過十多年的發展，無論是政策體系還是市場容量都取得了長足的地步，但是實踐中也出現標準不一、質量不高和合作不實等具體問題。從根本上講，綠色金融只是金融的“綠色化”，依然基于傳統金融的理論和實踐能力，因此制約我國金融發展的因素也會影響綠色金融發展。從新發展格局來看，綠色金融國際合作離不開金融市場雙向開放，只有開放才能充分利用兩個市場、兩種資源。

（一）綠色金融標準體系不夠健全

從我國綠色金融發展實踐來看，頂層設計相對較為完善，而微觀機制相對較為滯后，體現為政策領先于實踐，實踐領先于標準。

1.在頂層設計方面，以國家部委發文為核心的綠色金融政策體系日趨完備，但相關規則的法律層級仍相對較低。由于綠色金融仍處于實踐探索階段，地區差異性大，全國性立法時機尚不成熟，相反，地方政府在規則制定方面具有一定靈活性。2020年，全國首部綠色金融法規《深圳經濟特區綠色金融條例》出臺，并于今年3月1日起施行，其對環境信息披露等提出強制要求。

2.各部門政策存在一定差異，影響執行效果。如核電、軌道交通等項目在中國人民銀行、銀保監會和國家發展改革委此前發布的規定中，有的認定為綠色項目，有的則沒有明確。2019年2月，國家發展改革委、中國人民銀行等七部門聯合發布的《綠色產業指導目錄（2019年版）》，納入節能環保、清潔生產、清潔能源、生態環境、基礎設施綠色升級和綠色服務六大類產業項目，是目前我國最全面最詳細的界定綠色產業的政策指引。

3.我國國家標準和國際標準存在一定差異。如氣候政策倡議組織（ClimatePolicyInitiative）2020年6月發布的《中國綠色債券市場概覽及有效性分析》指出，中國允許綠色債券為清潔煤炭和化石燃料的高效利用進行融資，這與歐盟、東盟及氣候債券倡議組織等綠色債券項目標準不符。

4.我國綠色金融標準制定主要來自于政府層面，企業主導的標準缺乏影響力。政府的綠色金融政策體現了生態文明建設整體目標，更具有宏觀性、全局性，而金融機構的綠色金融實踐是檢驗標準的主要依據，企業在微觀層面對標準具有更加細致的理解和把握，由企業主導制定操作標準具有現實可行性和合理性，也更容易獲得國際認可。如國際金融機構普遍認可的赤道原則，主要來自于國際金融公司、花旗銀行與荷蘭銀行等大型國際金融機構的貢獻。

（二）綠色金融發展質量有待提高

我國綠色金融的高速發展，既有政策的大力推動，也有強烈的現實需求。隨著生態文明建設進一步推進，我國在環保領域的“高壓”態勢將成為常態。無論地方政府還是各類企業，對綠色金融都存在強烈需求。綠色金融在推動經濟綠色高質量發展的同時，自身也應高質量發展。

1.綠色金融始終面臨“洗綠”風險。由于企業披上綠色外衣，可以以更加低廉的成本獲得金融資源，個別企業在利益驅使下，難免會將污染項目包裝成綠色項目騙取綠色資金或者將綠色資金挪作他用。如美國雪佛龍石油公司在20世紀80年代通過播放環保公益廣告塑造了良好公眾形象，而當時其煉油廠卻多次違法排污，成為早期“洗綠”典型事例。

2.部分綠色金融產品依賴財政補貼。綠色項目往往前期投入大、周期長，不確定性較高，而銀行等金融機構的平均負債期限短，存在期限錯配等風險。目前，很大一部分綠色項目屬于公益類、民生類項目，企業開展項目投資的收益率依賴政府補貼或扶持力度，綠色金融風險大小與地方財政實力緊密相關。如果綠色金融產品不能克服自身設計上的缺陷，解決期限錯配、收益率低等問題，就無法真正實現綠色產業可持續發展。

3.科學的綠色金融評估體系尚未建立。目前，我國綠色金融相關的信息統計和數據披露尚不完善，無法有效建立科學有效的政策和市場評估體系，綠色金融的效果評估總體處于空白狀態。一些利用公開數據的研究顯示，部分綠色金融的節能減排效果并不明顯，但由于數據質量和評估方法存在問題，這類研究結果也有待商榷。

（三）國際合作深度需進一步加強

我國作為綠色金融國際合作的倡導者，影響力和話語權明顯提高，但是也要警惕“碳政治”等新型生態帝國主義的侵擾。我國要成為全球綠色金融發展的引領者，還要進一步增強國際合作的深度和廣度。

1.綠色金融合作以政府為主導，沒有充分發揮企業的重要作用。我國政府積極倡導和參與國際綠色金融政策合作，在NGFS、IPSF以及雙邊或多邊合作中取得了積極成果。但是我國金融企業、學術單位等機構的國際影響力還不夠高，主要處于跟隨或者模仿階段，國內經驗無法有效轉化為國際影響。

2.金融開放程度影響綠色金融合作力度。我國作為綠色金融發展大國，上海證券交易所、中央國債登記結算有限責任公司及上海清算所等金融基礎設施與境外同類機構建立了合作關系，但主要停留在信息互通、品牌合作等方面。由于我國資本賬戶尚未完全開放，國際資本投資中國綠色金融市場的渠道有限，規模較小。

3.綠色金融理論創新有待突破。學術交流作為一種重要的國際合作方式，是培育和增強國際話語權的重要途徑。目前，我國綠色金融的理論和實踐都處于探索階段，總體上理論創新落后于實踐探索，對國際綠色金融理論的貢獻程度較為有限。

三、加強國際合作引領綠色金融發展

我國綠色金融市場從無到有，規模從小到大，得益于政策層面的大力推動和金融機構的積極探索。“雙循環”新發展格局要求我國首先應立足自身高質量發展，同時利用好國際市場和資源。下一步，宜重點關注綠色金融標準體系建設，推動綠色金融走上規范化、高質量發展道路，同時積極參與和引領國際合作，擴大我國綠色金融實踐的影響力，營造經濟發展的良好外部環境。

（一）完善綠色金融標準體系

金融發展與標準化聯系緊密，我國綠色金融的快速發展離不開標準體系建設，也不斷推動標準體系完善。針對我國綠色金融標準體系建設存在的突出問題，應著重從建設主體、標準接軌和執行監督角度，完善標準生產與運行機制，實現實踐和標準同發展、共繁榮。

1.形成多層次的標準建設主體。目前，我國綠色金融標準體系的建設主體以政府部門為主，行業協會、企業與學術機構多屬于從屬和參與角色。從實踐來看，政府部門作為宏觀經濟調控和金融監管主體，具有很強的規則制定能力，但在微觀運行機制上企業具有更直接的經驗和標準制定能力。與此同時，以企業為主導的標準體系也更容易移植到其他企業，容易被市場接受。因此，未來應更加重視企業標準和行業標準的建設。

2.推動自主標準與國際標準接軌。標準源于實踐，實踐環境不同，標準內容也相應不同。我國作為發展中國家和綠色金融大國，在關乎經濟長遠發展和切身利益的領域，應堅持自主標準，而在其他方面則可以和國際標準保持一致，推動標準國際互認和合作，促進綠色金融產品和服務的跨境交易。

3.加強標準的執行監督和認證。標準的生命力在于執行。標準的層級和強制力不同，標準落地的效果也就不同。從我國實踐來看，由于大量標準源于政府部門，對金融機構業務考核具有重要影響，因此標準的執行力較強，有效推動了綠色金融的早期蓬勃發展。隨著我國綠色金融市場化、國際化程度加深，一些帶有行政色彩的標準將有所調整，未來還需通過司法實踐、行業自律與第三方認證等市場機制保障標準有效落地。

（二）提升綠色金融發展實質成效

推動綠色金融高質量發展，必須建立良好的綠色金融運行機制。從國際經驗看，良好的法制環境、行業自律和市場機制是保障綠色金融發展實效的重要舉措。

1.建立健全綠色金融法律法規體系。從德、日等國綠色金融法律實踐來看，加強立法、司法和審計工作是防范“洗綠”風險的有效手段。目前，我國環保領域法律法規建設相對健全，但綠色產業、綠色金融的法律法規仍處于探索階段。未來，應根據產業發展階段，以《中華人民共和國環境保護法》等為基礎，加強綠色產業和綠色金融等單行法建設，構建完善的法律法規體系。

2.加強執法監督和行業自律。由于我國綠色金融法律法規體系尚未建立，綠色金融信息統計工作尚不完善，綠色金融監管主要依賴金融主管部門的行政管理手段，“綠色司法”尚未發揮真正作用。如2017年掛牌成立的貴陽市觀山湖區人民法院綠色金融法庭，處理的案件仍主要是傳統金融案件，與綠色金融關聯度不高。但是隨著深圳出臺綠色金融地方法規，未來更多地區將加快綠色金融專項立法和司法實踐，利用法律剛性維護綠色金融發展質量。此外，廣州、湖州等地建立綠色金融行業自律機制，探索以市場化方式防范金融風險、提升發展質量的途徑。

■世仰雙仙｜朱文鑫/攝

3.強化環境信息強制披露和數據庫建設。目前，我國逐步建立起強制環境信息披露制度，如銀行業普遍在企業社會責任報告中披露綠色金融相關內容，上市公司強制性環境信息披露制度呼之欲出。隨著信息披露機制的完善，應進一步加強綠色金融數據庫建設，加強信息和數據資源利用，形成披露、評估、治理的信息利用閉環。

（三）參與引領國際綠色金融治理

我國已經在綠色金融國際治理方面打下堅實基礎，未來還應更加注重實效，通過微觀主體的市場行為引領國際綠色金融實踐，鞏固綠色金融政策的國際合作成果。

1.繼續推動多邊政策合作。目前，以中國人民銀行為主的金融監管部門與境外監管機構建立起NGFS等綠色金融國際合作框架，助推環境信息披露，提升環境風險意識和綠色資產偏好，倒逼企業加強環境治理，增加綠色投資，推動綠色轉型和可持續發展。未來，應吸引更多國家監管機構加入多邊合作框架，探索建立具有更高國際認可度的綠色金融統一標準體系，促進綠色金融跨境投融資。

2.加強企業在國際合作中的作用。金融機構作為綠色金融的供給者，具有第一手經驗和信息，更易形成普適性強、可行性高的工作原則和操作標準，便于被同業機構和國際組織所接納。目前，中國工商銀行等我國金融機構在“一帶一路”綠色合作方面做出積極探索，發布了“一帶一路”綠色金融（投資）指數。未來，應鼓勵更多中資金融機構參與或者引領市場機構間的國際合作，推廣復制我國綠色金融實踐經驗。

3.推動綠色金融資產交易對外開放。加快金融雙向開放，暢通國際資金投資我國綠色金融市場的渠道，是有效利用國際市場和資源，擴大我國綠色金融影響力的有力途徑。特別是綠色項目需要長期資金投入，引導國際長期資金進入我國綠色金融市場，不僅可以增加綠色資金來源，還可以規避短期國際資本流動風險，實現金融開放和金融穩定的平衡，推動形成國內國際雙循環相互促進的新發展格局。