淺析民航部門整體預算績效管理

□ 高榕培 汪海霞 張翠華/文

黨的十九大和十九屆四中全會明確提出“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施預算績效管理”。2018 年在《民航局關于貫徹落實<中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見>的通知》中，民航局提出力爭用3 年左右的時間，構建覆蓋全部預算資金，涵蓋所有單位，包含項目和政策，貫穿預算編制、執行、監督全過程的預算績效管理體系。如何真正發揮預算績效評價在優化資源配置中的作用，是本文重點思考的核心問題。

預算績效管理概述

所謂預算績效管理是以預算支出的結果為導向，將績效目標、績效執行監控、績效評價、績效結果反饋及應用等環節納入預算編制、執行、監督和決算全過程的預算管理模式。通常，預算績效管理包括四方面內容，即預算績效目標管理、預算績效運行監控管理、預算績效評價管理、預算績效結果反饋及應用。

民航部門整體支出預算績效管理的進展情況

（一）我國預算績效管理工作的歷程

近年來，我國政府預算績效管理工作獲得了顯著性進展，在中央各部門實現了預算績效目標管理的全面覆蓋，建立了相對規范的預算績效評價體系，并啟動了績效目標執行監控，各項基礎工作得到夯實，成果正逐漸顯現。

（二）民航預算績效管理工作進展情況

表1： 國家層面預算績效管理文件

民航局全面推進預算績效管理工作，將做好頂層設計和推動探索實踐相結合，陸續制定出臺了多項績效政策，逐步建立了具有民航特色的預算績效管理體系。

2018 年民航局制定了《關于印發中國民用航空局部門預算績效管理暫行辦法的通知》（民航發〔2018〕51 號），從總體要求、績效目標的設定、績效監控、績效評價、績效考核等幾個方面提出了明確要求。2019年民航局印發了《關于貫徹落實<中共中央 國務院 關于全面實施預算績效管理的意見>的通知》（民航發〔2019〕62 號），該通知包括全面實施預算績效管理的重要意義、總體要求、重點工作、保障措施四個方面。同年，民航局下發《關于印發民航財政支出預算績效指標庫的通知》（民航發〔2019〕73 號），該《指標庫》涵蓋一般公共預算和民航發展基金兩類財政資金；按照32 個民航一級項目分層分級設置，累計設置指標500余個。2020 年民航局頒布了《關于印發民航專項業務費項目和單位整體支出績效評價共性指標體系的通知》（民航函〔2020〕613 號），用于開展飛標適航、民航公安專項業務費、民航監管等專項業務費項目績效評價及單位整體支出績效評價，為單位加強項目管控和資金管理指明方向，為績效評價結果深入應用夯實基礎。

民航部門整體支出預算績效管理存在的問題（以某試點單位為例）

（一）績效目標管理方面

表2： 試點單位整體支出績效目標完成情況

績效目標是績效管理環節的龍頭，它的設定是后期的績效監控、績效評價及結果應用工作得以客觀的基礎，以某試點單位整體支出績效目標完成情況為例（表2），該單位為民航局下屬單位，主要承擔了對轄區內民用航空活動進行安全監督和檢查、負責轄區內民航行政執法、行政處罰和行政訴訟涉及的法律事務、組織轄區內民航企事業單位的安全評估、組織調查處理轄區內一般民用航空飛行事故、重大通用航空飛行事故、航空地面事故等職責。

經過對該單位績效目標申報及完成情況數據的分析可以看出，該單位在設置績效目標時存在以下問題：

設置績效目標不夠全面。該單位體現出本年度預算投入，設置部門整體支出績效指標43 項，其中產出類指標22 項、效益性指標18 項，滿意度指標3項。雖然該單位從投入、過程、產出和效果四個方面全方位設置指標，但是投入只考慮了預算投入，滿意度指標設置較少，細化不充分。

績效目標設置較低。從該單位的績效目標完成情況可以看出，該單位除預算沒能百分百完成之外，其余指標都輕松達標，且部分指標超出績效目標較多，這種目標設定，不符合預算績效管理的初衷，并不能體現出資金的節約。

定性指標主觀性較大。以上設置的指標雖然具有一定的全面性，但存在一些定性指標，并且該定性指標并不能轉化為定量指標，較難衡量，在判斷上會存在一定的主觀因素。

（二）績效監控方面

缺乏預算績效監控相關管理制度和實施細則。目前，民航局尚未制定預算績效監控實施細則，績效監控制度體系、監控機制、監管能力不適應行業發展需要。

對預算績效的認識和監控不到位。對預算執行績效監控的重要性認識不到位，對預算績效跟蹤監控不到位，導致不能及時發現并糾正執行偏差、查找資金使用過程和業務管理過程中的薄弱環節、提出改進意見和建議，從而影響績效目標順利實現。

預算績效監控重點不突出。預算績效執行監控的關鍵是抓項目支出預算執行，其中大額項目、重點項目是項目支出的重點。目前預算安排的項目數量較多，預算績效監控資源安排未突出重點。

（三）績效評價方面

績效評價的主要目的是為了全面了解資金使用情況，整理分析實施過程中存在的主要問題，提出后續提升績效的建議。以試點單位預算整體支出績效評價指標體系（節選）為例（表3），主要存在以下問題：

表3： 試點單位預算整體支出績效評價指標（節選）

績效評價的管理制度不健全。目前民航已經初步形成了由法律、行政法規、部門規章、規范性文件等組成的多層次的民航法規體系。但隨著民航新技術、新模式、新業態的出現和發展，對民航法規標準的科學性、有效性、完整性均都提出了更高要求，有必要進一步完善現有法規標準體系。

整體支出績效指標設計還需優化。單位整體支出績效評價與項目支出績效評價相比，綜合性較強，績效指標設計需要相關人員具備較強的專業能力和全局把握能力，由于專業人員的缺乏，當前指標的設計和選取還有提升的空間，涉及部門履職、效益等方面的指標還不夠精確和量化。

（四）績效結果反饋及應用方面

民航局績效評價結果與預算安排結合機制不健全。實際試點的過程中，績效評價報告中并未提出對當年或者下一年預算安排的增減建議，據了解實際預算批復也并未有效參考績效評價的結果。可見，績效評價結果目前簡單停留在報告層面，而與預算安排的銜接、掛鉤機制還未有效建立。

績效評價結果不能有效激勵預算單位履職。上述試點案例的績效評價結果報告雖反饋至預算單位，但未傳達至各個業務部門，對單位整體履職盡責情況結果反饋的范圍上有一定的局限。業務部門對績效評價的重視不夠，績效意識仍比較淡薄。預算績效評價結果反映出的履職盡責方面問題未得到有效的重視。評價結果與單位履職情況總體考核的關聯性很弱，加上缺乏激勵機制，應用力度欠缺。

績效評價結果無法有效接受社會監督。我國預算績效評價結果應用公開渠道單一。就目前來看，民航局績效評價結果的公開主要是利用政府門戶網站進行公開，公開渠道比較單一，在一定程度上制約了預算績效信息公開效果的最大化，無法有效接受社會監督。

對民航部門整體支出預算績效管理存在的問題的建議

（一）績效目標管理方面

第一，推進業財融合，構建民航單位整體支出績效目標指標框架。引導各單位聚焦自身核心職能和業務類型、資金支出結構、單位作用和影響等，充分利用民航業務管理系統，深挖已有業務數據，構建適用民航單位的單位整體支出績效目標指標框架。

第二，建立分級目標管理體系。在部門編制預算前先梳理出各部門職責，在各項職責下分解出各部門的工作活動，在工作活動框架下設置具體的部門項目分別制定相應的績效目標，可以有效避免整體支出績效目標設置層級不清，內涵和外延不一致，同時存在交叉和重復的缺陷。

第三，明確績效目標管理定位。就是要精確界定績效目標管理的主體、客體、內容和結果等四個方面，通俗地說，就是搞清楚誰來管，管什么，怎么管，如何用的問題，將管理與預算資金安排，項目實施和項目管理有效結合，形成良好的的目標導向機制。

（二）預算績效監控管理方面

第一，健全配套機制。優化預算績效監控管理流程，制定和完善預算績效監控管理制度和實施細則。推進對預算績效運行情況的跟蹤監督，做好績效運行分析及績效目標完成情況的識別和判斷工作，對預算執行和績效目標進行必要的糾偏和調整。進一步健全跟蹤、分析、反饋、報告機制，完善對績效運行信息的強有力響應體系。

第二，充分運用預算績效監控信息，實現績效監控與預算執行管理的相互促進。目前對于預算執行管理的要求僅限于保證預算支出的合法、合規和執行進度。在預算執行監控過程中充分運用績效監控信息可以切實加強預算執行管理，有利于實現預計的產出和結果。

第三，加強重點監控。建議對部門重點項目，例如基本建設項目、重要民航專業項目等進行跟蹤監測，也可以組織專家進行抽評，有利于跟蹤監控重點項目執行情況，明確責任主體，強化對重點項目資金的監督管理。

（三）績效評價方面

第一，逐步推進績效評價的全覆蓋。目前還需進一步加大績效評價的廣度和深度，形成橫向到底、縱向到邊的格局。擴大績效評價的范圍和規模，不斷增加進行績效評價的部門數量和項目數量，促進開展績效評價的資金比例大幅度提高，推動預算績效評價在民航單位“全面開花”。

第二，建立多元化績效評價格局，主動引入第三方評價機構。進一步構建預算部門績效自評。民航局重點評審及引入第三方中介機構評價相結合的多元化評價體系，提高績效評價的科學性和公信力，強化績效評價的外部制約。

第三，優化績效評價方法和模式，還需提高績效評價工作科技含量，可以采用比較法、成本效益分析法、和因素分析法對績效情況進行評價，從定量與定性兩個維度對績效目標完成情況進行評價。

（四）預算績效結果應用方面

第一，嚴格落實預算安排與績效掛鉤機制。對于預算執行與預算計劃契合度高、成本控制有成效、績效目標完成度高、履職情況取得突出成績的單位，應予以大力表揚。研究出臺預算安排傾斜的實施細則與標準，在預算安排中有明確的體現。對績效目標完成不力、預算執行不力、年內履職出現違規違紀問題的單位，應視情節削減當年或下一年預算。

第二，建立全面預算績效問責機制。預算績效結果的應用不應僅限用于預算資金的增減，而應同時用于政治巡視、紀檢監察、干部任免等方面，作為評定干部履職情況的重要依據。建立考核結果通報制度，按照中央有關要求對工作成效明顯的部門給予表彰，對工作推進不力的進行約談并責令限期整改。審計部門依法對預算績效管理情況開展審計監督。

第三，利用信息系統加強業財深度融合。預算績效結果核心是要反映業務部門的工作情況。目前，預算資金的使用與取得績效并未建立直接關聯。預算資金情況、生產情況、履職情況往往來自不同的獨立數據系統。因此，有必要探索整合建立預算、收支、績效目標結果一體化信息系統，保證整體績效結果的精確，真實反映因預算安排所產生的績效情況。

民航全面開展部門整體預算績效管理工作，既是時代和國家提出的要求，更是推動民航全面預算管理進步的必然。為推動部門整體預算績效管理的發展，提高理論與實踐相結合的效率，就要從民航業務實際出發，科學合理設置預算目標，完善監督控制制度，深化績效評價格局，強化績效結果應用，盡快建立全過程、全方位的完整績效管理體系，從而提高預算執行效率，提高民航整體管理水平，為實現民航強國目標作出貢獻。

資料圖片