淺論“十四五”期間成渝機場群協同發展策略

□ 羅 璋 陳 凈 王祥虎/文

2020 年1 月，習近平總書記主持召開中央財經委員會第六次會議，提出要推動成渝地區雙城經濟圈建設，對成渝地區作出了“兩中心兩地”戰略定位。航空是成渝地區深度參與全球資源配置的重要功能性平臺，推動兩地航空樞紐協同發展，著力打造成渝世界級機場群，以高質量航空發展助推西部大開發、成渝地區雙城經濟圈等國家重大戰略落地實施意義重大。

《新時代民航強國建設行動綱要》明確提出，新時期要著力推動京津冀、長三角、粵港澳大灣區、成渝等世界級機場群建設。從區位看，成渝地區與京津冀、長三角、粵港澳大灣區，分別落子我國東南西北四個區域，形成巨大菱形地理空間，成為我國區域經濟的重心所在。做好四大世界級機場群的協同發展規劃，是推動民航高質量發展和新時代民航強國建設的重要任務，對促進國家區域協調發展、加快形成國際競爭新優勢意義重大。

成渝雙城經濟圈區域發展現狀

（一）區域發展概況

成渝地區是我國重要的人口、城鎮、產業集聚區，是引領西部地區加快發展、提升內陸開放水平、增強國家綜合實力的重要支撐，在我國經濟社會發展中具有重要的戰略地位。推進成渝城市群一體化發展，是經濟新常態下創建新增長極的重要舉措，是城鄉協調發展的重大突破口。

成渝地區民航發展特征呈現明顯的雙核均衡發展（見表1）。相關數據顯示，2019 年成都地區與重慶市城市經濟規模（GDP）比例約為3∶2，機場旅客業務規模比例也為3 ∶2。成都、重慶兩地機場在雙城經濟圈中，2019 年旅客吞吐量占比高達94%，其余9 個機場旅客吞吐量僅占6%。成都、重慶兩地機場核心地位十分突出。

（二）成渝地區運輸機場發展情況

成渝地區共有11 個民航運輸機場（見圖1），約占全國機場總數的4%。到2030 年，規劃新增成都天府新機場、雅安、樂山、內江、遂寧、閬中、城口等7 個機場，機場數量將達到18 個。此外，為更好的滿足成渝地區民航發展需求，成都天府機場預計2021 年中投入使用（成都天府國際機場第一階段試飛工作已于1 月23 日順利完成，編者注），重慶機場T3B 航站樓、第四跑道等改擴建工程已獲得國家發改委立項批復。成渝地區機場等基礎設施保障能力將獲得極大改善。

成渝機場群業務規模大，增長快速。以成都雙流、重慶江北機場為核心的樞紐機場體系已初步形成。2019 年成渝地區主要樞紐機場共完成旅客吞吐量1.07 億人次，貨郵吞吐量108.3 萬噸，空管保障起降68.53 萬架次，是我國西部地區旅客業務量最集中的區域。成渝地區以4%的全國機場數量占比，集聚了全國16.2%的旅客吞吐量和14.4%的貨郵吞吐量，其中，成都雙流機場客運吞吐量分別排名全國第4 位。重慶江北機場客運吞吐量分別排名全國第9 位。成渝機場群在機場體系中的地位穩步提升，已成為國內航空運輸網絡的重要戰略節點，并逐步向國際樞紐邁進，具有較強影響力。此外，機場群內支線機場也發展迅速。截止目前，已擁有4 個年旅客吞吐量百萬級機場（瀘州、南充、宜賓、萬州）。

（三）機場綜合交通規劃建設情況

成渝機場群之間的軌道銜接正在逐步顯現（見表2）。成都雙流機場已建成運營線路包括：成綿樂城際鐵路、城市軌道10 號線，在建軌道19 號線、30 號線。天府機場鐵路方面：已規劃建設蓉昆客運專線、成資遂客運專線和天府機場貨運鐵路；城市軌道交通方面，已納入近期規劃建設的成都地鐵包括：18 號線、19 號線和13 號線三條地鐵線路。 重慶江北機場現已建成有城市軌道交通3號線、10 號線接入；T3A 樓前設有綜合交通樞紐，包括機場交通換乘樞紐、軌道交通10 號線T3A 航站樓站、預留鐵路站臺三部分。

其他機場與核心機場之間主要依靠國道、省道、快速路等形式進行連接，未進入軌道交通、鐵路等交通方式。

表2： 成渝主要機場與軌道交通銜接情況

（四）空域資源和空管運行情況

成都和重慶均為地處西部的航空樞紐，兩地直線距離不足300 公里，區內其他空域用戶機場眾多，其他空域用戶日常訓練任務重且機型各異，對空域的需求日益增大，空域矛盾突出；成渝航班流分布均呈東密西疏的特點，往返華東方向的航班在重慶區域出現疊加，目前成渝地區往返華東的惟一通道為B213 航路，航路兩側分布大量限制空域，該航路承載了成都和重慶30%的流量，且2/3 以上的航班需要改變高度，航班雙向對頭運行，管制運行調配復雜，安全壓力高企，航路容量受限，成為成渝地區往返華東方向的瓶頸，是目前矛盾最為突出的主干航路，空域矛盾急需得到解決。

成渝機場群存在的主要問題

與國內三大機場群相比，一方面，成渝機場群存在共性問題，包括樞紐功能不強，空域保障資源不足，保障能力亟待提高；機場同質化發展趨勢明顯，地方補貼競爭加劇，航空客貨市場競爭激烈；區域協調力度不夠。另一方面，成渝機場群也有其不同于其他三大機場群的問題，主要包括以下幾方面：

（一）核心樞紐機場離世界級機場群核心機場的要求還有一定差距

成都雙流機場2019 年旅客吞吐量5586 萬人次，占全國的4.1%，占本機場群的52.2%，全球排名第25位。重慶機場2019 年旅客吞吐量4479 萬人次，占全國的3.3%，占本機場群的41.8%，全球排名第48 位。不難發現，兩個機場的全國占比、全球排名指標低于5% 和全球前十的標準，而機場群占比指標高于30% 的標準。這說明成都和重慶機場在本區域中的核心引領地位已經基本明確，具備帶動本區域機場群高質量發展的能力，但是在國家綜合機場體系和全球航線網絡中的核心地位還有待確立，離建立世界級機場群還存在較大差距。

（二）缺乏有競爭力的主基地航空公司承運人

與國內其他三大機場群不同，成渝機場缺乏有競爭力的承運人。川航和國航作為成都雙流國際機場和重慶江北國際機場的主要承運人，其市場份額均不高，目前，國航在成都和重慶的市場份額分別是25%和13%，川航在成都和重慶的市場份額分別是20% 和12%，相較于國航在首都機場約53%的市場份額，東航在上海兩場約40%的市場份額等指標數值來看，成渝機場群中主基地航司的市場份額有待提高，航空公司的競爭力還有待進一步加強。

（三）軌道交通等綜合交通樞紐體系建設滯后

受制于成渝地區地形地貌影響，成渝地區高鐵等軌道交通建設進展較為緩慢。新建的成都天府國際機場僅有兩條客運專線，重慶江北國際機場目前尚無鐵路進入。成渝兩地樞紐機場空鐵聯運模式在陸空聯運體系中的占比較低，且高鐵設計運行速度較低。成渝機場群核心機場與機場群內其他機場也沒有軌道連接。

（四）東部地區機場對成渝機場的虹吸作用越來越大

隨著西部地區交通基礎設施的大建設，高鐵網絡密度的增加會打破原本由于西南地區山地多平原少，高鐵不如東部發達，航空出行意愿強的局面，意味著在價格、服務、優質時刻、更多通航城市和更多航線的情況下，客貨運資源可能會借由高鐵分流到東部樞紐機場，形成東部機場對西部機場的虹吸效應。

關于“十四五”時期推進成渝機場群協同發展的策略

通過對未來航空運輸市場判斷，更加需要機場群合理分工、適度競爭、差異化發展，提升區域協同發展水平，加快形成具有國際競爭力的機場群，建議重點做好以下幾方面工作：

（一）加強行業引領，充分發揮政府作用

1.強化頂層設計，明晰機場群功能定位。近年來，民航局先后與四川省、重慶市聯合制定了《成都國際航空樞紐戰略規劃》（川府發〔2019〕11號），《重慶國際航空樞紐戰略規劃》（渝府發〔2019〕24 號），對指導成都、重慶國際航空樞紐發展起到了積極作用。但隨著成渝機場群建設，單個規劃已難以統籌成渝機場群的協同發展。從歐美主要機場群以及我國三大機場群發展經驗看，明確機場定位，實現錯位發展，走差異化發展道路也是機場群協同運行的核心，提升運行效率的前提。因此，建議民航局充分發揮行業引領作用，加強頂層設計，高質量、高標準編制成渝世界級機場群協同發展意見，遵循“細分市場、錯位發展”的目標，堅持兩個國際樞紐機場定位，逐步形成以成都天府國際機場、重慶江北國際機場為核心，成都雙流機場等成渝地區其他機場多點聯動發展的 “雙核多節點 ”機場網絡格局,推動各機場差異化發展，打造整體統一、資源共享、分工明確、功能完善、發展聯動、競爭適度的雙樞紐世界級機場群。

2.探索優化資源配置政策，提升機場群競爭力。目前我國四大機場群存在的普遍問題之一便是航線同質化競爭嚴重，航空客貨市場競爭激烈。合理配置資源，規劃合理的航線網絡有利于機場群協同發展，提升運行效率，其中航權與航班時刻資源配置政策對航線網絡的打造具有關鍵作用，是機場群協同發展必須面對和解決的焦點問題。下一步應加快對航權與航班時刻資源配置的預研，探索建立基于機場群功能定位而不是單個機場的航空資源配置政策。在航權方面，特別是在國際航權資源配置中，立足成渝機場樞紐地位，在西向南向國際航線分配中將成渝兩場整體考慮并加大積分權重，便于航空公司合理規劃航線網絡，實現戰略航點班期互補，避免同質化競爭；在時刻方面，加強對成渝地區空域情況的分析，提高時刻配置的精細化水平，打造高效合理航班波。例如：對在成渝兩場加密同一條國際航線的同一家航空公司進行國內時刻資源配置的傾斜，支持基地航空公司構建以成渝為中心的輪輻式樞紐航線網絡。

（二）加強航空運輸市場建設、積極提升成渝國際航空樞紐競爭力

1.打造具有競爭力的主基地航司承運人。全球主要國際樞紐機場都有其主基地航司。主基地航司是樞紐機場建設的主導力量，樞紐機場的發展最終是主基地航司的航線布局和戰略選擇的結果。成渝機場群主基地航司份額與世界級機場群乃至國內其他機場群都有很大差距。因此，打造成渝機場群首先要打造國航、川航為主體的承運人：一是國航、川航等成渝主基地航司要堅持戰略定力，以機場戰略定位為目標，充分利用成渝“一小時都市圈”的優勢，開發符合機場戰略定位的航線產品，在國際航線方面，要持續建設成都天府國際機場、重慶江北國際機場成為西部民航市場最具競爭力的國際機場。二是成渝兩地機場要加大對國航、川航的支持。機場公司應著力于協調地方政府加快基礎配套設施建設，為主基地航司在機場提供充足的空間資源，提高本場運力和航空服務水平。

2.加強臨空產業建設，提供市場支撐。地方政府應加快臨空經濟產業的布局規劃，做好與城市規劃空間布局的銜接，有針對性地從區域交通運輸和經濟的角度進行培育和發展，打造資源互補、錯位發展的臨空經濟產業集群，通過招商引資、資本運作等方式，引進龍頭企業，培育發展航空上下游產業鏈、航空城商業綜合體等關聯產業，夯實成渝雙城經濟圈航空運輸發展的市場基礎，促進航空客、貨運輸發展。

（三）加強空管建設，構建高效空管體系

1.優化空域設置，加快航路網絡建設。一是繼續推進相關機場搬遷進度，進一步釋放空域，整合空域資源，提高空域運行效率；二是擴充干路航路資源，優化成渝地區航路網絡建設。緊緊抓住成渝地區目前矛盾最為突出的B213 航路這一關鍵問題，進一步拓寬航路，力爭在“十四五”時期有所突破，增加成渝地區往返華東地區的容量，提升航班放行效率；三是統籌建設成渝機場群內部分支線航路，實現中小機場有序接入干線航路，強化機場群協同發展。

2.加強智慧空管建設，提升保障能力。加快推動云計算、大數據、人工智能等現代信息技術在空管管理方面的應用，實現空管智慧管理。對標國際標準，加快新技術和新標準在成渝地區空管運行保障中的應用，通過建設新型管制自動化系統、建設飛行數據集中處理系統等新技術新手段提升空管的可預報性和準確性，提升空管技術服務水平。

（四）加強綜合交通建設，進一步完善成渝機場群一體化交通體系

1.構建以軌道交通為主的成渝機場群綜合交通網絡?？v觀紐約、東京、倫敦等世界級機場群建設，都建立了方便快捷、功能完善、高效順暢的一體化交通體系。從目前情況看，成渝機場群離綜合交通樞紐還有差距，導致機場對周邊地區輻射度不夠?！笆奈濉睍r期成渝機場群應進一步完善機場群一體化綜合交通模式，確保航空運輸以及機場間的地面交通運輸的有效銜接，建議規劃成渝三大機場之間的聯系軌道，提升三大機場之間的聯動服務功能，并進一步加強對成渝雙城乃至西南地區的輻射能力。以機場為中心，科學布局匯集直達機場以及機場間的高鐵、公路、地鐵等服務功能，促進成自宜高鐵（在建）、成南達萬高鐵（規劃中)、成渝中線（規劃中）、渝萬城際、達渝城際（規劃中）等高鐵線路或城際鐵路在成渝機場群核心機場或周邊1km 范圍內設站，加強成渝核心機場與其他城市機場之間的軌道、高速公路聯系，加快城際客貨交通流動。通過系列舉措，最終實現天上航線網、地上軌道網、手中互聯網的立體交通目標，著力打造軌道上的智慧成渝機場群。

2.提升綜合交通服務水平。堅持以人民為中心的發展理念，以旅客服務體驗為核心，建立民航之間，民航與鐵路之間等多種交通方式一體化協同運行服務體系。支持和鼓勵航空公司開展服務創新、產品創新和模式創新。例如：積極探索成渝兩地常旅客互認、異地轉簽互認、互為進出點等旅行產品開發，為旅客提供更加便捷高效的航空服務。以民航局與鐵總簽訂的《推進空鐵聯運戰略合作協議》為契機，支持航司、機場共同與地方鐵路局探索開展空鐵聯運合作，加強信息對接，安檢服務互認、航班車次銜接，一票到底聯程聯運服務，不斷完善機場群綜合交通服務水平。

（五）加強統籌協同機制建設，促進成渝機場群協同發展

1.建立高級別的協商協作協調平臺和工作機制。針對當前成渝機場群內的機場分別隸屬于多個機場管理機構，導致機場群內的溝通受阻、管理存在掣肘等問題，要充分借鑒國際先進機場群的成功經驗，結合成渝機場群的實際情況，構建跨區域、超行政隸屬的成渝機場群發展協調機制，打破行政壁壘，創新管理體制與機制，強化機場規劃、航線拓展、空域協調等統籌和對接。例如：當前可建立聯席會議制度，輪值舉辦成渝地區機場群協同發展論壇，為建設世界級成渝機場群提供重要交流平臺。此前重慶市渝北區和成都市雙流區簽訂了《關于締結協同發展友好城市共同推動成渝地區雙城經濟圈建設合作協議》和《推動臨空經濟協同發展合作協議》，為兩地合作發展開了個好頭，建議從省市層面進一步簽訂合作協議，統籌成渝機場群發展。

2. 探索建立以資本為紐帶的機場合作方式。機場之間交叉持股，是深度合作的一種方式，對改善公司治理、優化資本結構、提高安全服務運行水平等具有重要意義。歐洲的荷蘭史基浦機場集團和法國巴黎機場集團在2008 年簽訂長期合作協議，相互交叉持股8%，派遣高級管理人員在對方董事會交叉任職，增強合作互信基礎，建立了密切的戰略合作關系。進一步強化機場間協同效應。2018 年，巴黎機場排名全球第9，阿姆斯特丹機場排名第12，超過法蘭克福機場（排名15）。建議在“十四五”期間，四川省機場集團和重慶機場集團探索交叉持股等更緊密的合作方式，以資本為紐帶，構建利益共享、風險共克、開放共贏的機場群命運共同體，提升機場整體競爭力。

3.規范航線補貼政策，促進市場有序發展。建議成渝兩地政府改變過去為吸引航司不斷提高航線補貼的做法。從成渝機場群高質量發展的角度出發，堅持發揮市場配置資源的決定性作用，規范完善航線補貼政策。例如：由川渝兩地政府共同出資設立航線補貼基金，進一步規范補貼政策，提升資金利用效率和航線市場培育效果，有效激勵航空公司市場培育和運營的主動性。

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