基于公共基礎設施屬性的民用機場經營管理模式探討

□ 李 菲 黃 翔 顧承東/文

近年來，我國民用運輸機場數量顯著增加，機場保障能力極大提升，業內外對機場的認識不斷深化。2009 年頒布實施的《民用機場管理條例》（以下簡稱“《條例》”）將民用機場定位為公共基礎設施，具有公益性和收益性雙重特征。經過十多年的發展，雖然對機場作為公共基礎設施的認識已經得到了很大的提升，但在實際經營管理中，公益性屬性要求機場管理機構必須承擔社會責任，千方百計滿足地區經濟社會發展和對外開放的需要；收益性屬性又要求機場管理機構必須提升經營效益，確保國有資產保值增值。機場如何在保障公益性基礎上，實現收益最大化？這一問題急需破解。

我國機場經營管理中存在的問題及原因

民用機場屬地化改革后，我國機場一直以企業模式承擔著機場區域范圍的公共職責，不僅要以較低的收益滿足機場自身投資、運營和機場公共區域管理，而且部分機場還要承擔帶動省內中小機場發展的使命。隨著機場規模的不斷擴大，部分市場化意識逐漸增強的千萬級機場管理機構努力提升收益水平以平衡承擔公共基礎設施的功能性職責而產生的巨大成本，但仍困難重重。經過對部分大型機場調研，歸納總結出現這一問題的根本原因在于機場管理機構的權責不對等，主要體現在以下幾個方面。

（一）機場管理機構定位不清晰導致無法充分發揮區域主體責任

2002 年起的民航體制改革，按照屬地化原則將機場交由地方政府管理，組建機場（集團）公司，明確機場按照企業化模式運作。2009 年7 月1 日頒布實施的《條例》提出民用機場是公共基礎設施，淡化了機場的企業屬性。

《條例》雖然對機場的公共基礎設施屬性進行了定位，但隨后相關政策文件沒有對該定位給予更為有效地支撐，對機場管理機構部分必要管理職能的授權缺位，使得在實際運行中，機場與航空公司、地服公司等駐場單位以及與機場所在地政府之間的關系備受關注，特別體現在對土地的規劃及使用上。由于機場管理機構一般是國有企業，不是一級政府法定機構組織，且未獲得政府授權，因而無法代表政府對機場紅線范圍內的土地進行集中統一管理。目前，大部分機場紅線范圍內土地產權分散，且遠期規劃利用土地尚在地方政府管理范圍之內，機場管理機構無法充分發揮專業優勢更好地行使服務管理職能。

（二）屬地化管理后機場沒有被賦予與責任匹配的權利

機場一直承擔著大量的社會公共職責，包括水電轉供、消防、市政、綠化、醫療救護、應急救援等，但卻沒有被充分賦予能夠彌補其承擔社會職責成本的相關收益權，包括無法獲得機場區域范圍的土地增值收益，也無法通過特許經營轉讓部分業務。

自2020 年1 月1 日起正式實施的《交通運輸領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》明確將運輸機場相關職責定為中央和地方共同事權，地方政府負責機場的建設、運營、公安等具體事項，但是并未明確規定機場公共管理職能屬于中央事權還是地方事權，應由誰出資，經營成本由誰負擔。在實際運營過程中，行業管理機構、地方政府和機場管理機構三方關注點并不一致。行業管理機構需要在貫徹國家和行業發展規劃、滿足各地區基本發展需求的同時，大體實現區域間平衡；地方政府追求機場規模和發展臨空經濟，在盡量獲得更多的中央財政資金基礎上，通過杠桿手段最大化滿足未來地區發展需求；機場管理機構一方面是公共基礎設施的管理者，另一方面是機場企業的經營者，要在保障公共基礎設施功能、提高規模水平、確保國有資產保值增值、滿足績效考核要求等多方面之間尋找平衡。社會公共職責的受益范圍是機場所在地及周邊地區，且有較強的外部性，理應由地方政府承擔，或由地方政府授權機場管理機構承擔并給與一定的外部性補償。

（三）機場自身收益水平無法滿足龐大的建設投資需求

由于高昂的投資成本，公共基礎設施盈利水平普遍較低。同時機場航空性業務收費屬于價格管制業務，政府定價政策對機場管理機構盈利水平影響較大，而非航收入也受市場需求等因素影響。根據《民航統計年鑒》，2010 ～2017 年，我國機場平均資產負債率43%，收入利潤率5.2%，資產收益率1%。2017年的民用機場收費調整方案，部分調整了執行10年之久的機場收費價格，使得近三年來，機場行業平均營業利潤率提高到14%，資產收益率提高到1.5%。但機場對我國經濟社會的貢獻率一直保持在4.6%（見圖1），遠高于機場資產收益率水平，機場作為公共基礎設施的正外部性明顯，其社會效益明顯高于經濟效益。

近年來我國機場建設投資額不斷增加，即使有中央和地方兩級政府的資本金，機場公司也還是要承擔大量的負債。根據初步調研，我國北上廣深以及成都機場“十四五”時期平均投資額高達500億元，即使是上海機場集團這種盈利能力較強的機場管理機構也無法憑公司自身的盈利承擔如此巨大的投資，其他絕大部分機場根本無力承受。

（四）機場公共屬性與地方國資偏重于經營性指標考核存在矛盾

地方政府雖然已經意識到機場是服務于當地經濟社會發展的對外交流平臺，其產生的效益主要是推動區域發展的社會效益，但許多地方國資管理部門即使將機場管理機構定位為功能性企業，仍然在考核指標體系上設置了利潤總額、凈資產收益率、經濟增加值、成本費用占比、國有資本保值增值率等經營性指標，有的經營性指標權重甚至超過了50%。

機場是典型的資產密集型和勞動密集型企業，在建設、運營的過程中需投入大量的資金和人力，在機場因無法通過土地統一管理而開展多樣化的非航業務情況下，機場收入與航空業務量呈明顯的正相關關系，增長有限且受到政府定價限制。如果在改擴建周期，新建項目投運后的幾年機場也極大可能是虧損狀態。同時，我國部分地方機場管理機構是機場集團，還負責管轄區內中小機場，即使核心機場收益較好，但將中小機場納入后也會大大拉低機場集團的收益水平。因此，過高的經營性指標權重不利于機場管理機構提升安全服務管理能力，也不利于機場管理機構充分發揮管理職能，在一定程度上制約了機場在當地經濟社會發展中的拉動作用。

機場的基本經濟屬性

從經濟理論角度來看，機場具有準公共品屬性和自然壟斷屬性。這樣的經濟屬性讓機場可以通過獲得政策授權，既承擔公共設施職責，也能夠享受部分資產收益，構建權責對等的管理模式。

（一）機場的準公共產品屬性

機場是公共基礎設施，必然具有公共屬性，要無差別地為航空運輸企業、旅客和貨主提供航空運輸輔助服務，在特殊時期還要具備應急救援等國家公共職責。但機場本身也具有資產的可分割性，在一定擁擠程度下又具有競爭性和排他性特征。民用機場的這些經濟屬性，決定了其同時具有公共性和收益性兩種特征（見圖2）。

圖2： 機場準公共產品屬性原理

機場的公共特征主要體現在其具有較強的外部性。從橫向上看，機場是經濟發展的引擎。2017年2 月23 日，習近平總書記在考察北京新機場建設時強調，新機場“是國家發展一個新的動力源”。而對區域經濟來說，機場是一個地區對外空中交通運輸的橋梁，隨著客貨運輸規模的擴大和航線網絡的拓展，機場將最終演化成具有自我組織能力的經濟區域，并對附近產業發展和就業產生輻射效應。從縱向上看，機場是許多行業賴以生存的航空運輸網絡關鍵節點。機場的運輸服務對“航空密集型”產業的競爭能力和景氣狀況影響巨大，方便而快捷的航空運輸服務也將吸引這些產業在機場附近落戶。從整個社會經濟來看，機場快捷便利的運輸服務，四通八達的運輸網絡，降低了商業活動的交易成本，提高了經濟效率，通過發揮對橫向和縱向產業的聯結作用，推動著整個社會經濟的發展。

機場的收益特征主要體現在由流量帶來的商業價值。機場是航空運輸網絡的節點，匯集了大量的人流、物流、信息流和資金流，潛藏著巨大的商業價值，規模越大的機場，收益性越強。2016 年民航非航收入比例約為39%（見圖3），旅客吞吐量超過1000 萬人次以上的機場平均非航收入比例約為41%，其中北京首都、上海浦東等超大型機場的非航收入比例超過50%。所以，機場在企業化運作下，可以將收益資產分離出來，高效運作，提高機場整體經濟效益。

（二）機場的自然壟斷屬性

由于規模經濟、資本沉淀和生命周期長等技術經濟方面的進入壁壘，形成了機場的自然壟斷屬性。

首先，機場具有規模經濟，其平均成本和邊際成本總是隨客貨吞吐量的增加而降低。英國機場早期的研究表明，當機場的年客流量上升到100萬或150 萬時，其單位成本會急劇下降，當機場年客流量超過300 萬時，單位成本不再發生明顯變化。其次，機場具有投資整體供給特點。機場項目規模大，且各部分相互聯系，互為依存條件，必須同時建成才能發揮作用，投入初期就需要大量原始資本。第三，與一般基礎設施一樣，機場一旦形成生產能力，可持續生產運營的生命周期較長。

機場的自然壟斷屬性要求機場管理機構要形成長期、可持續發展的經營管理能力。

典型案例分析

基于機場的基本經濟屬性，世界上主要樞紐機場一般按照權責對等的基本原則賦予機場管理機構經營管理權和收益權。

亞洲主要機場大多將機場管理機構定位為經營管理主體，并賦予相應的經營管理權。中國香港地區和新加坡分別通過《香港機場管理局條例》和《新加坡民用航空法》從立法層面明確機場管理機構的責權利，機場管理機構需要承擔機場建設投資責任，也被賦予了相應收益權，從而能夠支付巨額的建設投資。其中，香港機場管理局具有機場范圍內所有業務的領導與管理地位，尤其是擁有機場土地的法定授權管理職責，在法定期限內取得、持有、出租及處置機場范圍內包括土地在內的各種資產，還可通過專營權轉讓、發放特許經營牌照及投資入股等方式讓渡部分機場經營權。新加坡樟宜機場公司享有機場范圍內土地使用權和規劃管理權，具有對機場范圍內經營性項目經營人的選擇權和管理權。

也有部分地區將機場定位為公益設施，機場管理機構也無需以企業模式運營。如紐約都市圈機場群明確將機場定位為公益屬性，作為機場管理機構的紐約港務局沒有經濟效益考核指標壓力，同時也不承擔建設投資的職責。

在上述兩種管理模式的對比下，借鑒亞洲部分機場采取的管理模式更適合。基于此，上海機場和深圳機場先行先試，通過各種政策創新緩解機場管理機構在經營過程中的定位偏離。上海市于1996 年就發布了《上海市民用機場地區管理條例》，明確上海機場（集團）有限公司負責機場的建設、運營及其相關的公共事務管理，并依照本條例的授權在機場地區依法實施行政處罰，同時將機場用地范圍內的規劃編制、調整、修訂和前置管理授權給機場集團。2013 年，上海市將上海機場（集團）有限公司定位為功能類企業，以完成戰略任務或重大專項任務為主要目標，兼顧經濟效益。同時要求上海機場聚焦航空主業的核心業務，其他業務盡量走社會化、市場化的道路。深圳市則通過“政府主導基礎設施投資，機場市場化經營管理”的方式理順機場公共基礎設施職責和機場集團經營管理目標。深圳市政府根據每期項目所需資金，結合機場集團自身承擔能力以及未來一段時間的財務情況預測，合理安排建設資金的籌集方式。同時，積極探索項目建設所需土地資源通過作價出資等方式注入機場集團，既減輕了機場作為建設單位的地價資金壓力，又讓機場可以合法取得項目用地的土地使用權。2013 年，深圳市政府出臺《深圳市國有土地使用權作價出資暫行辦法》（深府辦函〔 2013 〕 50號），選取地鐵集團、機場集團、建設發展公司三家國有企業在先試先行、封閉運行、風險可控的前提下，開展土地使用權作價出資試點。

對我國機場經營管理模式的思考

基于機場的基本經濟屬性和我國民用運輸機場定位，借鑒國內外主要機場權責對等的經營管理理念和方法，提出以下思考和建議。

（一）明確機場管理機構對機場管理的責任和權利

機場是公共基礎設施，為提高經營管理效率，我國機場管理機構普遍采取了企業化經營的手段，但不能因此否認機場的公共屬性和定位，而應進一步明確機場管理機構在機場區域范圍享有的主體責任和對等的權利，創造必要條件推動機場管理機構更好地完成公共基礎設施的管理和運營職責，全面服務經濟社會的發展。

按照財政部的相關規定，公共基礎設施是一個有形資產系統或網絡的組成部分，具有特定用途且一般不可移動，按照“誰負責管理維護、誰入賬”的基本原則，受地方政府委托的各地機場管理機構具備該公共基礎設施的建設和維護職責，可以在會計上確認資產，同時也應具備該資產帶來的經營權和收益權。

在交通運輸領域，市場化較早的我國港口管理機構很早就被賦予了經營管理權。《中華人民共和國港口法》第三章明確提出港口經營的范圍、管理責任、價格以及保持公平競爭等相關內容。2009 年交通運輸部出臺的《港口經營管理規定》，提出港口經營的定義，并進一步詳細闡述了港口經營的資質管理、經營管理、監督檢查、法律責任等內容。通過一部法律和一個部門規章將港口經營人明確為企業法人，港口管理機構承擔港口的規劃、建設管理和經營監管職責。

機場管理機構實際代表地方政府承擔機場紅線范圍內的建設、管理和運營職責，同時也承擔該區域范圍內的公共管理職責。而機場建設投資所需資金相當一部分需要機場管理機構進行貸款并償還，所以也應該具備部分資產的收益權和經營轉讓權。應該從上位文件中進一步明確機場管理機構代表國家和地方政府擁有機場區域內的經營管理權，理順機場經營管理實體的責權利關系。

（二）按照機場承擔的公共設施職責賦予相應的土地增值收益權

機場的公共屬性決定了外部效益中一部分受益人是某些局部群體和社會全體（如帶動臨空經濟區產業集聚），機場投資者無法通過市場手段取得利益返還。由于這部分公共利益的存在，政府在機場建設中應該承擔投資責任。外部效益的另外一部分，主要是周邊的土地和物業增值，受益者也不全是機場投資者，在運營過程中也并沒有直接的手段將其收回。所以，為了機場經營管理上的可持續發展，一方面政府要適當投入，另一方面還需把周邊土地、物業增值收益返還給機場投資主體。

土地是機場承載外部效益的重要可供開發資源，也是機場實現由經營型向管理型轉變的基礎條件。首先，作為公共基礎設施，機場紅線范圍內的土地都應由政府或代表政府的機場管理當局牽頭進行規劃和管理。要充分發揮機場在臨空經濟區中的核心作用和專業性，強化機場對所轄土地的“統一規劃、統一管理、統一開發、統一使用”，充分保障機場管理機構在機場土地規劃管理上的主動權。其次，機場內任何單位使用機場土地都必須是有償的，但可以根據項目差異采取不同的方式和價格。對管理保障性功能用地，可以土地開發和市政配套等實際成本支付地價，對其他經營性功能用地，則完全采用市場價格支付地價。再次，土地使用權的收益是機場重要的收入來源，要通過合理的機制、模式用于機場的開發和建設，實現外部效益內部化，支持機場長期穩定可持續發展。

（三）創新地方政府對機場的投資方式

機場屬于資金密集型行業，具有建設投資數額大、財務費用與固定費用支出大、投資回收期長、投資回報率低等特點，機場經營性用途的收益也多用于彌補運營的成本。根據《劃撥用地目錄》（國土資源部第9 號令），民用機場設施用地中大部分用地符合行政劃撥條件，目前絕大多數機場建設土地是政府采用劃撥方式供應，既不能流轉也不能用于經營性項目開發。

根據我國土地使用管理相關規定，國有土地的有償使用方式包括出租、出讓、作價出資、作價入股四種。為了實現權責對等的目標，機場管理機構需要獲得相應的土地收益權，就必須以有償使用的方式獲得土地。劃撥土地轉商業用地需繳納大量的土地出讓金，而目前政府采用作價出資模式供應土地雖不用支付土地出讓金，但卻僅限于國有企業改制中涉及的劃撥土地使用權處置。土地是政府對機場最大的投入，也是機場的核心資源之一，必須完善相應法規制度，創新地方政府對機場的投資投入方式。可借鑒深圳市對機場集團采取的土地使用權作價出資方式，制定符合各地區實際情況的政府投資方式。

（四）科學制定對機場管理機構的績效考核指標體系

機場屬地化改革的初衷和目標是在中央和地方政府的支持下，讓大多數機場具備推向市場的條件。但經過十幾年的發展，只有規模達到一定程度的大型機場具備推向市場的條件，即使有一定盈利的機場管理機構，其經營利潤率和資產收益率也都較一般的工業企業更低。

地方政府國資部門應按照機場規模的不同，制定多維度的績效考核指標體系。對于履行出資人職責、承擔重大公共職能的機場管理機構，考核指標的設計應更強調社會效益，如重大基礎設施建設進度、生產規模、服務質量、航線通達性、突發事件應急處置能力、完成地方重點工作等指標，調減經營性指標權重。小型機場可以參照事業單位財務管理模式，按照收付實現制計算經營成果，以收入是否能夠彌補運營成本作為績效評價指標，確保機場管理機構能夠更好地發揮社會效益。