構(gòu)建城市利益共同體是TOD落地最核心關(guān)鍵
——中日TOD對比與中國實踐感悟

西南交通大學(xué)（上海）TOD研究中心

近年來，在軌道交通持續(xù)高速建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化/城市高質(zhì)量發(fā)展以及基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革這三大浪潮的復(fù)合推動下，我國TOD發(fā)展勢頭迅猛。本次新冠肺炎疫情過后，TOD更將伴隨著新基建浪潮高速發(fā)展?；仡櫧赥OD開展情況，雖然各城市對TOD的了解越來越深、積極出臺支持政策、不斷推出各類TOD項目，但實際推進過程依然坎坷，多數(shù)項目無法完全按照預(yù)期設(shè)想落地。反觀日本，針對鐵路沿線的綜合開發(fā)實踐已持續(xù)百年，遠遠早于90年代初美國提出TOD概念，涌現(xiàn)出早期的多摩田園都市、近期的二子玉川、柏葉新城、澀谷未來之光等大量TOD經(jīng)典作品。在此過程中，日本政府并沒有刻意倡導(dǎo)與強力推進，TOD更似“自然生長”。日本TOD成功秘訣何在？我國TOD落地的核心難點是什么、應(yīng)該如何破解？

一、日本TOD研究體會

筆者多次深入考察學(xué)習(xí)日本TOD，以下幾點體會尤為深刻：

以人為本深入骨髓。日本TOD的成功，不是體現(xiàn)在宏偉的地標建筑，而是體現(xiàn)在處處從方便旅客出行和市民工作生活出發(fā)。為了營造最安全、便捷、舒適的步行動線和環(huán)境，不惜花費巨大工程代價，同時，還處處照顧高齡與低幼群體，細節(jié)考慮周全極致。對人的深刻尊重和理解，換來的是舒適宜人的居住社區(qū)、繁華的商業(yè)氣氛和充滿活力的工作與娛樂場所，物業(yè)的銷售和長期經(jīng)營回報自然也更高。

珍惜善用土地資源。日本資源稀缺，絕大部分土地私有，大部分軌道也是由私企投資建設(shè)運營。與生俱來的珍惜資源意識加上對私產(chǎn)的尊重，日本幾乎沒有短期內(nèi)大建大拆的“大手筆”TOD項目，無論是軌道還是土地開發(fā)，都是數(shù)十年甚至上百年逐步迭代更新，以最為高效的資源和空間整合利用，保持著項目的長期最佳成本效益。在日本，無論軌道和車站是何種敷設(shè)方式，都可以通過精心設(shè)計和建設(shè)，與周邊建筑實現(xiàn)無縫對接。

工匠精神打造作品。日本大多數(shù)TOD項目的開發(fā)周期都很長，例如二子玉川，從1982年就開始籌劃、歷經(jīng)30年才建成。而主城區(qū)結(jié)合都市更新的TOD項目，其歷程更為漫長。在整個開發(fā)周期中，前期策劃設(shè)計以及與當?shù)厥忻竦纳钊霚贤ń涣魉ㄙM的時間，常常超過建造時間。正是因為前期研究充分、市場定位精準，再加上不放過任何一個細節(jié)的精心設(shè)計與施工，方能打磨出一個個傳世精品。

利益共同無間合作。東京有51家客運鐵路公司（2家原國鐵公司、9家大規(guī)模私有鐵路運營企業(yè)、2家地方國企、38家中小規(guī)模私有鐵路運輸企業(yè)），軌道制式和運營方式不盡相同。為了最大程度減少旅客換乘以及追求資源整合最大效益，各家鐵路公司的協(xié)作可以說是想盡辦法做到了極致，諸如：共線運營、一列車搭載多套控制系統(tǒng)、兩家鐵路公司互換司機分段運營等。在有多條線路換乘的樞紐綜合開發(fā)中，也是相關(guān)鐵路公司合作進行。

筆者認為，日本TOD成功的奧秘可總結(jié)為在技術(shù)、體制和文化層面，形成了有利于TOD生長的生態(tài)：技術(shù)層面，以東京為例，一方面軌道一直是東京公共交通主干，未像美國那樣受到小汽車巨大沖擊（因而也不需要倡導(dǎo)“公共交通導(dǎo)向”來糾偏）；另一方面，軌道建設(shè)與東京人口和城市擴張同步，TOD迎合了軌道和城市發(fā)展兩方面的需求。體制層面，日本絕大部分土地私有，且軌道市場對民間開放，私營企業(yè)在買地修建軌道時同時購買開發(fā)用地，然后把全部土地進行整體規(guī)劃設(shè)計、按照市場規(guī)律統(tǒng)籌實施。文化層面，日本有濃郁的鐵路文化和強烈的珍惜土地意識，加上對私產(chǎn)的尊重以及工匠精神，十分有利于多方協(xié)作精心打造TOD。在此生態(tài)中，TOD成為市場力量驅(qū)動的各種資源整合、高效利用的自然選擇。

二、中日TOD對比

對比中日TOD，在國情體制、發(fā)展階段、發(fā)展模式等方面有諸多不同：

images/BZ_7_1119_447_1909_591.png發(fā)展歷程 近100年上世紀90年代末開始探索，2013年起進入快速發(fā)展期發(fā)展背景適應(yīng)城市規(guī)模和人口快速增長、以及中心城區(qū)都市更新的需求中國除少數(shù)幾個城市外，大部分發(fā)展軌道交通的城市面臨經(jīng)濟和人口增速下降、房地產(chǎn)走低的嚴峻局面發(fā)展基礎(chǔ)未經(jīng)歷小汽車無序發(fā)展階段，鐵路一直都是公共交通主干軌道基礎(chǔ)薄弱，大多數(shù)城市已出現(xiàn)類似美國過度發(fā)展小汽車而導(dǎo)致的城市病軌道市場鐵路市場向民間開放，大部分原國有公司也完成私有化軌道交通基本由國企投資建設(shè)運營，僅少數(shù)社會資本通過PPP參與軌交項目土地性質(zhì) 城市土地90%以上私有 國家或集體所有開發(fā)模式政府引導(dǎo)、市場主導(dǎo)；軌道與TOD由同一主體同步規(guī)劃建設(shè)政府主導(dǎo)、市場被動配合；TOD參與主體多、軌道與TOD規(guī)劃建設(shè)時序錯位嚴重配套政策TOD主要靠市場力量驅(qū)動，亦有土地區(qū)劃整理、容積率獎勵等輔助政策TOD主要靠行政驅(qū)動，部分先行先試城市出臺系列政策，但普遍存在系統(tǒng)性不夠、缺乏實施細則、不切合市場等問題開發(fā)周期通常在20～30年以上，前期研究、市民征詢時間長推進速度快，前期研究時間短開發(fā)效果TOD與城市和軌道同步發(fā)展，前期研究充分、市場定位精準、產(chǎn)品成功率高重設(shè)計、輕策劃；重房地產(chǎn)、輕產(chǎn)業(yè)；在人口和經(jīng)濟增長下行形勢下，項目風(fēng)險高發(fā)展趨勢應(yīng)對人口超老齡化挑戰(zhàn)、迎合城市新發(fā)展方式；TOD項目結(jié)合智慧城市、注重新經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)孵化、吸引年輕人、倡導(dǎo)新生活方式和場景打造。部分城市已把TOD提升到城市戰(zhàn)略高度，TOD從解決軌道交通投融資問題向“TOD+”軌道交通產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈發(fā)展

三、有關(guān)我國TOD推進的思考

提升認識，構(gòu)建TOD城市戰(zhàn)略。東京、香港、波特蘭等公交都市已證明TOD是未來城市發(fā)展的必由之路，后來者也必須站在城市戰(zhàn)略的高度來深刻認識TOD。成都市政府提出“TOD模式是軌道交通時代城市發(fā)展的一場思想解放運動，是城市開發(fā)理念的更新和城市運營方式的重構(gòu)”，“TOD開發(fā)推動城市“生產(chǎn)空間”集約集聚、城市“生活空間”多元復(fù)合、城市“生態(tài)空間”自然和諧、城市“動能空間”重組擴張等。政府有如此深刻之認識，當屬世界領(lǐng)先。

圍繞“市場主導(dǎo)”開展頂層設(shè)計。日本TOD能夠成功的最大秘訣就是圍繞市場需求、由同一主體（或是利益共同體）同步規(guī)劃建設(shè)軌道交通與TOD項目。我國在推進TOD工作時，要把“政府引導(dǎo)+市場主導(dǎo)”的口號落到實處，切實圍繞有利于TOD項目能夠在市場上落地來開展頂層設(shè)計。同時，要發(fā)揮我國土地非私有、規(guī)劃統(tǒng)籌能力強、政府協(xié)調(diào)力度大、以及軌道交通和TOD發(fā)展的后發(fā)優(yōu)勢，在“政府引導(dǎo)”層面出臺更為完善的支持政策、建立更為有力的協(xié)調(diào)機制，真正實現(xiàn)“政府引導(dǎo)+市場主導(dǎo)”雙輪驅(qū)動。

探索“TOD+”復(fù)合發(fā)展模式?！癟OD+”指在TOD區(qū)域內(nèi)以產(chǎn)業(yè)落地為導(dǎo)向主動開展策劃規(guī)劃，通過提高基礎(chǔ)設(shè)施與公服配套的集聚度和智能度等舉措，促進新經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展、創(chuàng)新場景應(yīng)用和人口快速導(dǎo)入，引領(lǐng)嶄新工作和生活方式。目前我國TOD推進存在著政府行政主導(dǎo)、產(chǎn)品以房地產(chǎn)為主、注重短期利益等情況，還未真正形成政府、軌道公司與城市開發(fā)運營商，尤其是與相關(guān)新經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)共同策劃規(guī)劃、共同建設(shè)運營的長期合作共贏模式。建議充分利用軌道交通建設(shè)和TOD發(fā)展契機，搭建“TOD+”資源整合平臺，探索政、產(chǎn)、學(xué)、研、金、用一體化發(fā)展，共同構(gòu)建“TOD+”產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈，形成可復(fù)制推廣的“TOD+”復(fù)合發(fā)展模式。

依托本土力量策劃推進路徑。TOD理念簡單，難在實施！中日TOD所面臨的挑戰(zhàn)和賴以發(fā)展的環(huán)境不同，可以學(xué)習(xí)日本TOD的先進業(yè)態(tài)、先進設(shè)計方法和先進建設(shè)與運營經(jīng)驗，但無法照搬其發(fā)展模式。目前很多城市都聘請頂級國際顧問開展策劃和規(guī)劃設(shè)計，但往往發(fā)現(xiàn)方案難以落地，其主要問題是缺乏可供國際顧問發(fā)揮自身優(yōu)勢的工作基礎(chǔ)和邊界條件。我國城軌的TOD探索已有十多年，先行先試城市的軌道公司和部分咨詢機構(gòu)已經(jīng)積累了本土TOD實施推進的經(jīng)驗，建議鼓勵“TOD全過程總顧問”做法，依托這些具備實操經(jīng)驗的本土專家策劃“TOD推進路線圖”，制定符合中國國情的工作推進方案；同時開展相關(guān)基礎(chǔ)研究，用來明確和穩(wěn)定開展業(yè)態(tài)策劃以及TOD一體化規(guī)劃設(shè)計的邊界條件，這樣才能確保后續(xù)規(guī)劃設(shè)計及工作推進在夯實的基礎(chǔ)上有序開展。

四、新津?qū)嵺`經(jīng)驗

筆者認為在我國推進城市軌道交通TOD所面臨的諸多挑戰(zhàn)中，最具代表性、最難解決的問題是：如何讓市政府/市軌道集團、區(qū)（縣）政府/平臺公司、社會資本形成真正利益共同體。成都市新津縣近期的探索實踐，為解決該難題提供了非常好的成功經(jīng)驗。

提高思想認識，主動擁抱地鐵時代。新津牢固樹立“參與TOD開發(fā)就是融入城市利益共同體”、“支持TOD開發(fā)就是支持城市發(fā)展”的清醒認識，始終將TOD綜合開發(fā)擺在大成都提升城市未來競爭能級的大格局下考慮，堅持市、縣兩級“一盤棋”，堅決執(zhí)行成都市政府相關(guān)政策文件，積極主動匹配資源，將TOD綜合開發(fā)作為引領(lǐng)縣域空間重塑、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟地理、塑造公園城市品質(zhì)的重要力量和共建高質(zhì)量發(fā)展示范區(qū)的重要路徑。

強化頂層設(shè)計，構(gòu)建高效TOD工作架構(gòu)。TOD是典型的跨界、多專業(yè)、多產(chǎn)業(yè)鏈、全過程整合產(chǎn)品，需強化源頭策劃和頂層設(shè)計，搭建多方參與、全程連續(xù)、前后閉環(huán)的工作架構(gòu)。通過構(gòu)建多元參與的工作架構(gòu)，可彌補政府和合資公司在TOD專業(yè)和經(jīng)驗方面的不足，同時在前期充分考慮后續(xù)運營需求，有利于TOD項目貼近市場、優(yōu)化資源組合、形成城市利益共同體，實現(xiàn)長期合作共贏。新津遵循“政府引導(dǎo)+市場主導(dǎo)”原則，探索“政府+政府顧問+市縣公司+策劃/設(shè)計團隊+品牌城市運營商”工作架構(gòu)，成立TOD領(lǐng)導(dǎo)小組和指揮部，聘請西南交大（上海）TOD研究中心作為全縣TOD綜合開發(fā)總顧問和全流程顧問，制定新津TOD總體工作框架和實施推進線路圖，提供頂層設(shè)計；與成都軌道集團組建新津軌道城市發(fā)展有限公司，招引國際知名策劃、設(shè)計團隊和品牌城市運營商，形成多元力量參與TOD綜合開發(fā)的工作格局。

引入社會資本，促進國有公司轉(zhuǎn)型升級。軌交企業(yè)以及與之合作的區(qū)（市）縣屬國有公司，是大多數(shù)TOD項目的實際操盤者，肩負著軌道交通和城市可持續(xù)發(fā)展的使命，引入社會資本參與合作開發(fā)，有利于國有公司在格局擔當、思維方式、專業(yè)人才儲備等方面全面升級，完成從“軌道建設(shè)運營方”向“城市綜合運營商”的角色轉(zhuǎn)變。新津主動開放股權(quán)實施TOD綜合開發(fā)，旨在破除TOD開發(fā)效益等同于土地收益、杜絕“一錘子買賣”，讓國有公司深度參與項目建設(shè)和后期運營，不但實現(xiàn)前端土地溢價收益，亦獲取中端地產(chǎn)開發(fā)收益和后端物業(yè)運營收益，完成“股權(quán)轉(zhuǎn)讓+地產(chǎn)開發(fā)+商業(yè)運營”資金“三回流”，形成持續(xù)反哺地鐵建設(shè)和TOD綜合開發(fā)的良性循環(huán)。

更新營建理念，以“TOD+5G”科創(chuàng)賦能。TOD是精明增長的產(chǎn)城融合單元，新津提出5G時代應(yīng)堅持以“物理+數(shù)字”雙開發(fā)模式更新城市營建理念，以“空間載體+數(shù)字賦能”提升城市能級，以場景植入和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入引導(dǎo)上下游產(chǎn)業(yè)聚集，推動“城市+產(chǎn)業(yè)”雙運營，構(gòu)建人城產(chǎn)融合發(fā)展格局，實現(xiàn)一個TOD綜合開發(fā)項目就是一個產(chǎn)業(yè)社區(qū)目標。新津創(chuàng)新建立“物理+數(shù)字”雙開發(fā)體制機制，通過公園城市領(lǐng)導(dǎo)小組+公園城市建設(shè)局+西南交大（上海）TOD研究中心，制定“公園城市+全域旅游”規(guī)劃技術(shù)導(dǎo)則，打造公園城市物理底板；通過數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)導(dǎo)小組+數(shù)字經(jīng)濟中心（智慧治理中心）+5G技術(shù)團隊，構(gòu)建“1+3+N”智慧服務(wù)體系，打造公園城市數(shù)字底板，實現(xiàn)項目高效推進。

TOD綜合開發(fā)知易行難，需要打破城市既有工作格局進行優(yōu)化重組，TOD參與各方能否形成城市利益共同體是TOD能否落地的最核心關(guān)鍵。在解決好此問題的基礎(chǔ)上，發(fā)揮我國的制度優(yōu)勢以及軌道交通TOD后發(fā)優(yōu)勢，完全可以打造出世界一流的完美TOD作品。