城市中小學編外教師發展狀況的歷史變遷與實踐檢視

【摘 要】“編外教師”是我國公立中小學教師隊伍中的一個特殊群體，自新中國成立以來，城市中小學編外教師發展先后經歷了起步、擴張、收縮和反彈等四個發展階段。近年來，隨著我國城市化進程的推進和流動兒童入學政策的實施，城市中小學編外教師的數量和占比增加，實踐過程中出現教師待遇雙軌運行、編外用工擴大化等問題。對此，可以通過建立省級事業編制“周轉池”、實施教師編制“市域調劑”、完善編外教師聘用管理制度等方式積極應對城市中小學編外教師發展過程中的難題，深化教師隊伍建設。

【關鍵詞】教師編制;城市編外教師;城市代課教師;教師隊伍建設

【中圖分類號】G451 ?【文獻標志碼】A ?【文章編號】1005-6009（2021）79-0022-07

【作者簡介】俞明雅，江蘇省教育科學研究院（南京，210013）基礎教育研究所副研究員，教育學博士，主要研究方向為基礎教育政策。

2018年1月，中共中央、國務院印發《關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》，教師隊伍建設被上升到前所未有的戰略高度。“編外教師”作為一個特殊群體，是當前中小學教師隊伍中的鮮活存在，也是影響我國基礎教育發展和教師隊伍建設的因素之一。長期以來，學術界和政策層面對此的關注點多聚焦于以“民辦教師”為代表的農村編外教師群體，對城市中小學編外教師的分析探討相對較少。然而，近年來隨著我國城市化進程的推進和流動兒童入學政策的實施，農村學齡人口大規模向城市流動，編外教師的分布呈現出在城市的比例增加、在農村的比例減小的趨勢[1]。城市中小學編外教師群體亟須引起足夠的重視。

一、城市中小學編外教師發展狀況的歷史變遷

城市中小學編外教師是指在城市公立中小學校從事教育教學工作但沒有正式事業編制的教師群體。自新中國成立以來，他們一直是中小學教師隊伍中的重要組成部分。根據城市中小學編外教師群體的變遷特征和發展趨勢，可大致歸納為四個發展階段。

（一）1949—1977年的起步階段：編外教師以臨時性民辦教師為主

新中國成立后，人民群眾子女的入學需求增長與中小學師資供給不足之間的矛盾日益突出。此后很長一段時間內，由于入學需求激增，師資匱乏成為教育工作中的棘手問題。在當時城鄉二元體制下，城市中小學的師資得到了優先保障和充分補給。1949 —1977年，全國小學生數從2439.1萬人增長到14617.6萬人，小學教師數從83.6萬人增長到522.6萬人，其中民辦教師數為343.9萬人，占比65.8%。然而，在343.9萬民辦小學教師中，鄉村民辦教師數達到334.4萬人，占比超過97%。與此相對，城市民辦教師數僅為9.5萬人，占比不到3%（數據來源：中華人民共和國教育部1979年編印的《三十年全國教育統計資料（1949 —1978年）》）。由此反推，可以認為1949 —1977年城市中小學校的師資以在編正式教師為主體。新中國成立后的一段時間，在優先發展城市的背景下，城市中小學編外教師大多是臨時性民辦教師，其數量少、占比低，主要在編內專職教師病假、產假、事假期間臨時代課或短期代課。

（二）1978—1997年的擴張階段：編外教師以長期頂編代課教師為主

改革開放后中國基礎教育事業快速發展，但全國中小學師資短缺問題依舊嚴峻，其中城市中小學教師缺口呈進一步擴大的趨勢。一方面，長期積壓的教師隊伍建設問題進一步凸顯，1978年1月國務院轉批的《教育部關于加強中小學教師隊伍管理工作的意見》指出，這一時期中小學教師隊伍存在教育事業編制被占用、在編不在崗、空編不補、師范院校畢業生未完全分配到教育崗位等問題，影響師資隊伍的有效補給。另一方面，隨著教育事業的發展，教師隊伍專業素質日益被重視。國家加強民辦教師的規范管理，逐步壓縮民辦教師數量，并于1986年下發通知要求各地停止招收新的民辦教師。受此影響，原本主要依靠民辦教師作為師資補給主渠道的農村學校出現大量的教師缺口，為了彌補這一缺口，原先主要補充城市中小學校的中等師范畢業生逐漸被分配到農村學校，成為農村學校師資補充的主要來源[2]，而這反向加劇了城市中小學教師短缺的現象。此外，在1986年《中華人民共和國義務教育法》頒行后，義務教育階段入學率和在校生數大幅增加，與此相應的中小學教師需求也持續增加。為了解決師資短缺問題，國家先后發布《中共中央國務院關于普及小學教育若干問題的決定》《關于進一步改善和加強民辦教師工作若干問題的意見》，允許短時間補充不上公辦教師的地方可由縣以上教育行政部門進行嚴格考試，聘請代課教師補充教師空缺[3-4]。由此，代課教師逐步取代民辦教師成為教師隊伍補給的重要渠道。數據顯示，自1986年停止招收民辦教師之后，全國中小學代課教師隊伍不斷壯大，由1986年的36.8萬增長到1990年的55.24萬，再猛增到1997年的100.55萬，其中城市中小學代課教師數量于1997年達到歷史峰值18萬人，占全國代課教師總數的17.9%（數據來源：《中國教育統計年鑒》）。

（三）1998—2010年的收縮階段：代課教師數量縮減

1997年，城市中小學代課教師數量達到峰值18萬人，這之后代課教師被逐步清退、數量開始收縮。1999年，城市中小學代課教師數量是15萬人，比1997年數量頂峰時期減少了3萬人，2005年進一步縮減到13萬人，至2010年城市中小學共有代課教師12.56萬人，相比1997年的峰值減少了約5.4萬人（數據來源：《中國教育統計年鑒》）。這一時期，城市中小學代課教師不斷縮減的原因主要有以下三方面：一是1998年開始的高等院校擴招和教師教育體系的改革，使師范類畢業生逐年增加，中小學教師補給有了較為充足的保證。二是隨著教師資格考試制度的落實和2001年新一輪基礎教育課程改革的推進，國家對中小學教師的素質提出了更高的要求，學歷和資質不符合要求的城市代課教師被列入清退范圍。2001年5月，《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》中提出堅決辭退不具備教師資格的人員，并逐步清退代課人員。2006年，教育部發言人指出要在短時間內將44.8萬中小學代課教師全部清退[5]，這其中包含13萬城市代課教師。三是中小學人事制度的改革和事業單位公開招聘制度的實施，導致代課教師的聘用遭遇制度困境。2001年9月，中央機構編制委員會辦公室要求清退各種編外人員，2007年人事部、教育部發布《關于義務教育學校崗位設置管理的指導意見》，嚴禁產生新的代課教師。

（四）2011年至今的反彈階段：編外教師數量增加、類型多樣

2001年，國家提出清退代課教師的同時并沒有出臺彌補師資短缺的配套性政策，中小學師資缺口問題尚未根本解決。與此同時，隨著城市化進程的不斷推進，大量農村人口持續性大規模地向城市流動。為了滿足進城務工人員子女的入學需求，國家實施了“以流入地政府負責為主、以公辦學校接納為主”的入學政策。這一旨在促進教育公平的教育政策，在取得積極成效的同時也導致城市中小學教師的大量缺口。在代課教師清退政策實施近10年后，2010年教育部在新聞通氣會上首次提出不設清退代課教師的最后期限，國家對代課教師由硬性清退轉向彈性清退。在此背景下，2011年城市中小學代課教師數量開始反彈，僅一年時間就從12.56萬人增長到15.55萬人。也正是在2011年，我國中小學代課教師數量首次出現城市超過農村的情況，此后城市中小學代課教師數量不斷增加、農村則持續減少（數據來源：《中國教育統計年鑒》）。全面二孩政策出臺后，中小學學齡人口數量持續增加，而中央先后出臺規定明確要求機構編制不得突破一定的總量基數。由此，城市中小學師資供給和學位需求之間的矛盾進一步激化，甚至在某些外來人口較為集中的城市中小學校出現編外教師數量超過在編教師數量的情況。在此背景下，為了解決師資缺口保障新增學齡人口“有學上”的剛性要求，2017年國務院印發《國家教育事業發展“十三五”規劃》，2018年中共中央、國務院印發《關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》，提出可以通過購買服務等方式為公辦中小學補充師資。在國家宏觀政策的導向下，不少地方積極探索教師編外用工方式來解決教師缺口，其中備案制、年金制、政府購買服務型師資等成為中小學師資補給的新方式。

二、城市中小學編外教師發展狀況的實踐檢視——基于江蘇省的分析

江蘇省是我國外來人口流入大省，也是我國城鎮化率較高的省份。近年來，隨著城市化進程的持續推進和流動兒童入學政策的實施，大量農村學齡人口跨省域、跨市域向江蘇各大城市流動，給各市中小學的師資配置帶來了嚴峻挑戰，主城區師資短缺尤為突出。數據顯示，2020年全省基礎教育各學段教師總缺口為12.05萬人，其中主城區教師總缺口為5.23萬人。在事業單位編制總量控制的原則下，江蘇各市積極探索編制外用工方式，以緩解城市中小學的師資供需矛盾。

（一）城市中小學教師編外用工的主要類型

相關調研顯示，目前，江蘇省城市中小學編外教師的主要類型包括備案制教師、年金制教師、政府購買服務類教師、企業化身份管理教師、合同制教師、專任教師、編外聘用教師等，各類型的招聘方式、工資收入、社會保險、晉升空間、用人主體等情況各異。

（二）城市中小學教師編外用工的主要特征

1.招錄方式為公開招聘擇優錄取。

江蘇各地遵循事業單位公開招聘制度的相關規定，由教育主管部門（或是由教育主管部門委托第三方公司）統一公開招聘中小學編外教師。各地的編外教師招聘堅持公開公平、競爭擇優的原則，面向社會公開招聘，并對招聘范圍、招聘基本條件、報名程序、考試辦法、體檢要求、錄用待遇、紀律監督等做出明確規定。目前，江蘇絕大多數地區招聘編外教師的基本條件、資格標準、學歷要求都與編內教師一致，要求具備全日制本科及以上學歷和崗位所需要的專業，并擁有教師資格證書。

2.崗位實施合同管理。

目前，江蘇各地編外教師的用人主體有教育主管部門、學校、勞務派遣公司、教育局委托的第三方公司等多種類型。但無論哪一類用人主體，都要求按照勞動合同法相關規定與編外教師簽訂勞動合同，明確編外教師的聘期、試用期、崗位職責、薪資待遇、保險福利等。此外，部分地區規定編外教師勞動合同的簽訂、履行、變更、解除和終止，需報教育主管部門審核，并報編辦、人社部門備案;一些地區則在勞動合同中規定，如經考核不勝任教學崗位要求，由用人單位退回勞務派遣機構，勞務派遣機構按合同條款解除勞動關系，并依法進行經濟補償。

3.考核管理參照事業編制教師相關規定。

編外教師的用人主體相對多元，但主要是由用人學校和教育主管部門參照事業在編人員管理規定進行考核管理。目前，編外教師的日常考核和教學業務等主要由用人學校進行考核管理;其崗位設置、職稱評聘、進修培訓等由教育主管部門負責。例如，無錫錫山區、蘇州相城區等地區因為實施“區管校聘”改革，招聘的編外教師不僅接受教育主管部門的指導、管理、協調和督查，而且根據工作需要，由教育主管部門統籌配置、統一交流使用。

4.工資福利由財政予以統一保障。

目前，江蘇中小學編外教師所需經費基本由財政予以統一保障。在具體實踐中，有兩種不同的方式：一類是由區級財政予以保障。我國義務教育實行以縣為主的管理體制，依此規定，江蘇大部分地區編外教師工資福利等所需經費是由區級財政予以保障。另一類是由區（市）、鎮（街道）兩級財政統一安排。蘇南地區鄉鎮經濟較為發達，鄉鎮財政收入較高，因此編外教師所需經費是由區（市）、鎮（街道）兩級財政共同予以保障。就江蘇省域范圍內看，編外教師工資福利的保障力度與所在地的經濟發展水平和財政收入水平正相關。但一些經濟相對薄弱的地區也較好地落實了教育優先發展戰略，著力保障編外教師待遇。比如，宿遷市某區管委會統一安排資金，保障編外教師待遇不低于事業編制人員，并設立優質人才津貼吸引優秀人才加入教師隊伍。

（三）城市中小學教師編外用工的風險點

在事業單位編制總量有限的背景下，城市中小學編外用工是應對學齡人口持續增長與師資供給不足之間矛盾的現實之策，但不是至善之舉。現實中，不論是教育行政部門還是學校，抑或是編外教師群體，都面臨著一些實踐困境和風險隱患，亟待重視。

1.教師面臨退休待遇雙軌制的風險。

目前，江蘇大部分地區編外教師在職期間的薪資待遇、住房公積金、住房補貼等都是比照事業同類在編人員執行。一經錄用，在崗位設置、職稱評聘、職務職級晉升、進修培訓、考核獎勵等方面也享受編內教師同等待遇。南京、蘇州部分地區編外教師在職期間還享受補充醫療待遇、體檢待遇和子女醫療待遇。但有所不同的是，編外教師參加企業職工社會保險，退休待遇按企業職工養老保險待遇有關規定執行;編內教師則參加機關事業單位社會保險，退休待遇按照機關事業單位養老待遇執行。換言之，這個問題具有延遲性風險，未來編外教師群體養老待遇的問題可能成為棘手問題。

2.學校面臨教師隊伍不穩定的風險。

雖然大部分編外教師在職期間的薪資報酬、職稱晉升等參照同類事業編制人員執行，但事實上編內教師與編外教師的人事身份是截然不同的，這種短時間內很難彌合的差異性會加劇編外教師的流動意愿。一方面，很多地區同時招聘編內教師與編外教師，這在客觀上加劇了編外教師的流動性。以S市為例，該市不同區既有以招聘編內教師為主的情況，也有以招聘編外教師為主的情況，某區自2015年開始全面招聘編外教師，但與此同時對招聘的優秀骨干教師仍然按事業編制性質引進，該市某縣級市則在同一年度既招聘編內教師也招聘編外教師。S市域范圍內各區招聘教師（不論編內編外）的學歷條件、任職資格等基本一致，但人事身份卻有編內編外之分，這種客觀存在的身份差異使編外教師不斷尋求獲得正式編制的機會，進而導致學校教師隊伍的不穩定。另一方面，編內教師與編外教師的待遇差異往往導致部分教師把編外教師崗位作為一個臨時跳板，以獲取更好的職位。就江蘇的實踐來看，部分經濟相對薄弱地區編外教師的待遇低于編內教師，待遇上的客觀差異使編外教師的流動意愿較強，這種高流動性一定程度上影響了學校正常的教育教學活動。

3.管理部門面臨編外用工擴大化的風險。

一方面，目前的編制管理存在滯后性，教師編外用工尤其是主城區中小學編外用工有進一步擴大的趨勢。比如，蘇南某縣級市中小學教師編制數在很長一段時間參照1989年的編制核定數，這一編制數是1989年按照當時該市50萬人口核定的。到2019年，該市戶籍人口已達約98萬，常住人口更是多達167萬，其中處于義務教育階段的隨遷子女數占比超過60%。在人口急劇增長、學位需求逐年遞增的背景下，該市中小學教師的編制數量在教育部門反復爭取下才從8336個調整到11000個，仍然存在較大缺口（數據來源：2019年7月筆者調研所得）。如果要保障學齡人口入學的剛性要求，每年仍需招聘1000多名教師;若要進一步滿足江蘇省教育現代化要求，則需要增加更多的教師。而編制數之外招聘的教師絕大部分只能依靠編外用工的形式予以解決。未來一段時間內，受學齡人口持續增長、化解大班額問題、教育現代化發展指標等多種因素的影響，外來人口流入地和城市主城區的師資短缺問題可能會進一步加劇。

另一方面，編外教師的財政保障面臨挑戰。目前，江蘇中小學編外教師所需經費基本由區級（區鎮兩級）財政予以統一保障，但實踐中遇到諸多困難。一是地方財政普遍面臨較大壓力，例如，蘇北等經濟較為薄弱地區的教育經費50%以上依靠省級財政轉移支付，對這部分地區而言，在基本教育經費之外再增加編外教師經費的財政預算存在較大困難。二是政府財政撥款的持續性和穩定性有待檢驗，現實中很多地區尚未建立制度化的編外教師經費保障機制，將政府的持續買單納入制度框架，這就容易導致政府財政撥款的不穩定。

三、城市中小學編外教師發展狀況的應對之策

（一）建立省級事業編制“周轉池”

在不新增事業編制的前提下，如何充分盤活存量編制資源是破解當前中小學教師總量缺編問題的一個重要思路。我國的編制管理實行中央統一領導、各級黨委和政府按財政管理權限分級管理的體制，即在國家編制方針政策框架下，中央、省級、市級、縣級黨委和政府統一領導并集中管理本地區所屬行政事業單位的編制總量。這種情況下，編制的“所有權”和“使用權”高度統一，單位、系統、地區、層級之間存在明顯的編制壁壘，往往出現 “無編可用”和 “空編不用”并存的情況，影響編制資源的使用效率。2019年，江蘇省小學在校生數為560.4萬人，小學專任教師31.6萬人，全省小學生師比為17.73∶1，優于國家設定的小學生師比19∶1這一水平，但江蘇13個設區市中的徐州、常州、宿遷三市的小學生師比分別為20.04∶1、19.05∶1、20.10∶1，尚未達到國家規定的小學生師比水平（數據根據《江蘇統計年鑒（2019）》的相關數據計算得出）。這種情況下，若能省級統籌跨地區調劑小學教師編制，則可以補足上述三市所缺編制。鑒于此，建議可以在省級層面建立動態調整、統籌使用的編制“周轉池”制度，充分發揮省級編制部門統籌協調作用，在不增加事業單位編制總數的前提下，設置一定比例的空編率，對全省事業單位空編率超過省定標準的空余編制實行集中管理、統一使用、動態調整，并通過跨地區、跨層級、跨行業的調劑，優化編制資源布局結構，重點保障教育等民生服務領域的編制需求，最終形成全省一體、余缺調劑的編制管理新模式。

（二）實施中小學教師編制“市域調劑”

現實中，城市中小學教師編制的空間結構矛盾主要集中于兩方面：一是城市新區和保障房片區的教師編制緊缺。以南京市江北新區為例，2015年7月其獲批成為江蘇首個國家級新區后，人口急劇增長，導致中小學教育資源供給不足，其中教師編制缺口較南京其他區尤為突出，2021年江北新區編制內教師4670人，備案制教師542人，自聘教師690人，編外教師占比超過20%（數據來源：南京市江北新區管委會網站）。二是外來人口集中區域的教師編制缺口大。2019年，蘇州全市小學在校生數為78.1萬人，專任教師4.2萬人，生師比18.66∶1;初中在校生數26.1萬人，專任教師2.1萬人，生師比12.54∶1;高中在校生數9.8萬人，專任教師9978人，生師比9.83∶1;中小學各學段都符合國家規定的生師比標準。但是蘇州市域范圍內的吳江、昆山、張家港等外來人口集中流入地的生師比尚未達到國家標準，其中昆山小學生師比21.12∶1、初中生師比14.35∶1，遠低于蘇州市平均水平（數據來源：《蘇州統計年鑒（2019）》）。2018年年底蘇南某縣級市處于義務教育階段的隨遷子女占比已超過60%，2019年3月該市落戶政策放寬后，僅2019年3 — 6月入戶該市的0 — 14歲人口就超過一萬名，人口的大量流入將進一步加劇教師編制的增量缺口（數據來源：2019年7月筆者調研所得）。可以認為，類似該市這樣的人口流入地區在未來相當長一段時間內將持續面臨教師編制短缺、師資供給不足的嚴峻挑戰。針對上述中小學教師編制“空間錯位”問題，亟須從破解教師編制的“空間性”和“終身性”著手：一方面，市級編制管理部門要打破依據戶籍人口核編的傳統管理方式，根據學齡人口監測數據科學核定市域范圍內的中小學教師編制，并根據各區（縣、市）人口規模和年齡結構數據，提高學齡人口監測的精確性，適時調整編制規劃。另一方面，要讓教師真正從“單位人”“區域人”轉變為“系統人”，市域范圍內的教師編制單列為教育系統專項編制，在市域范圍內統籌使用、動態調劑。

（三）完善中小學編外教師聘用管理制度

當前，我國事業編制總量有限，學齡人口持續增長。在此背景下，保障新增學齡人口“有學上”的剛性需求可能就意味著在相當長一段時間內，各級各類政府仍然需要通過編外用工的方式來解決教師資源短缺問題。換言之，在當前情況下教師編外用工不是至善之舉，但確實是現實之策。從這個層面上說，如何在現有的體制框架內，通過不斷完善編外教師聘用管理制度建設，努力讓編外教師成為中小學教師隊伍中充滿活力的一個群體，是解決編外教師問題的另一個重要思路。

一方面，要突出制度建設，推動教師編外用工模式更加成熟更加定型。一是制定編外教師聘用管理辦法，從頂層設計層面深入探索靈活用人機制;二是將經費問題納入制度框架，建立制度化的編外教師經費保障機制;三是加強理論研究，對當前教師編外用工中已形成的優秀經驗和創新做法進行凝練，通過配套政策和制度建設穩固下來。

另一方面，要多措并舉，保障編外教師隊伍的穩定性和專業性。一是嚴把編外教師入口關，保證所設定的學歷條件、專業要求、資格標準等符合國家相關規定;二是保障編外教師待遇，吸引優秀人才進入教師隊伍，可通過提高編外教師在職期間待遇或者設立專項基金補足編外教師養老待遇等方式，保障“同工同酬”;三是加強培訓，保證編外教師的基本專業水準，一些社會經濟發展相對落后的地區，可能因無法給編外教師支付較高的工資待遇而降低編外教師的入職門檻，這種情況下需要加強編外教師的入職培訓和跟崗培訓，保證其具備基本的教師專業水準。

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