國企是中國加入CPTPP的障礙嗎？

何子維

中國是國有經濟的故鄉。千百年來，治國者從來沒有放棄在這一命題上的持續變革。

最近，引人注目的是，中國領導人表態積極考慮加入CPTPP（全面與進步跨太平洋伙伴關系協定）。

CPTPP相當于一個沒有美國的TPP（跨太平洋伙伴關系協定），并脫胎于TPP，后者是美國主導為排斥中國而制定了黃金標準的自貿協定。

按照學者、政界等人士的預判，當下中國的國企如果直接邁入CPTPP，不僅吃虧，還可能是中國加入該協定的主要障礙之一，也可能是最大障礙。

要知道，國企是中國經濟的重要支柱并且規模龐大。2019年，中國國企其比重占中國經濟的60%，中央企業多達112家，且都是巨無霸。

而在全球化開始復蘇之際，率先宣布考慮加入CPTPP的中國，其問題其實并不出在國企按不按規則出牌，而是有沒有勇氣改革。“積極考慮加入”的表態本身其實也已經意味著對相關改革問題（包括國企）是思想準備的。

CPTPP說的國企還是不是國企

作為第一個為國企問題設立專章（第十七章《國有企業和指定壟斷》）的自由貿易協定，CPTPP對國企制訂了嚴格的紀律要求。

要加入CPTPP，首先要確定的是自己是不是長了一副CPTPP心目中的“國企”模樣。這就好比一名學生想要出國留學，在申請國外大學期間，對方學校要先審核成績、語言、特長等資質，查看你是否符合申請條件。

既然大家都是學生、都是國企，CPTPP和其他協定相比，對國企的定義怎么就不一樣？

事實上，CPTPP對“國企”的定義主要包括兩個方面。

一方面，CPTPP要確定你這家國企，政府是否擁有所有權和控制權，并具體列出了三種情況。只要你符合三種情況中的一個，就算是CPTPP眼里的“國企”，反之亦然。

情況一，政府在其中直接擁有超過50%的股份資本。情況二，政府通過所有者權益控制著超過50%的投票權的行使。情況三，政府有權任命董事會或與之相當的其他管理機構的多數成員。

我國現有的國企來大部分至少是符合這三種定義中的一個。

另一方面，CPTPP要確定你這家國企必須是企業。

國企當然是企業，這看上去似乎是一句廢話，但CPTPP的意思是說企業必須“主要從事商業活動”。

CPTPP所謂“商業活動”，據世界銀行東太區民營經濟發展部首席專家張春霖介紹，主要指三個方面。

第一，企業從事該活動以營利為目的。第二，從事該活動的結果是生產了一種貨物或提供了一種服務，并將該貨物或服務售賣給了相關市場的消費者。第三，售賣的數量和價格是由該企業決定的。

先說前兩點。我國現有的國企與非國企，除了產權屬性之外，最大的不同就在于，后者運用生產要素，以追求盈利最大化為最大目的，而國企卻不以賺錢為唯一目的。

數據佐證了這一說法。2018年，中國的國企超過了15萬家，擁有4000多萬在崗職工，上繳稅費約占財政收入的1/5，增加值約占全國GDP的1/7。

但在凈資產收益率上，國企僅為3.9%，中央企業為5.6%，地方國企則只有2.7%。

由此來看，對中國國企來說，“國企必須是企業”顯然不是一句廢話。

需要區分的是，誰來解讀這句話。其實大部分國字號的經濟組織處于“做什么都不對”的狀態已經不是一兩天了：不賺錢的時候，被指責效率低下；賺錢了，被提醒別忘了服務公眾。

CPTPP規則的制訂者根本沒想到，中國國企的復雜性遠超他們的想象。

當一家企業的運營基于“不以營利為目的”或“只追求成本回收”為原則的時候，就不屬于商業活動。那么，這家企業不僅不屬于CPTPP規則適用范圍的國企，甚至在CPTPP眼里，連企業也談不上。

它屬于“政府機構”，也就是政府興辦的為社會提供公共品的專門機構，這類機構是不能參與市場競爭的。

而一家企業如果得到政府允許，只求回收成本，而不追求營利，它實際上等于得到了政府的補貼。最直觀的例子是，在稅收方面獲得豁免，或通過政府支持獲得融資上的便利。這會給那些必須給股東回報的企業，構成不公平的競爭。

此外，根據CPTPP對商業活動的定義，不能自主決定售賣數量和價格的企業也不算國企，那對中國國企來說就比較麻煩了。最典型的就是“三桶油”，其生產銷售的產品價格最終是由國家發改委確定的。

但有必要指出的是，從得到CPTPP豁免的國企來看，有些企業的銷售價格雖然受政府管制，但也仍然被CPTPP當作國企對待。

CPTPP規則的制訂者根本沒想到，中國國企的復雜性遠超他們的想象。

比如，越南國家電力集團。這家國企是目前越南唯一可以購買各個發電廠所發的電的企業，并且它歸屬工商部，其政府允許工商部自主制定售電的市場價格。

約束國企的規則可能會被濫用

如果你已經滿足了CPTPP對“國企”的定義，也就意味著，得到了入學Offer，有資格參與市場競爭了。

但是，上了學還得守學校的規矩。作為國企，你就得按照CPTPP對國企所制訂的特別規則而受到約束。

以第十七章的框架來說，CPTPP對國企的約束，重點是圍繞“如何控制國企減少獲得額外的照顧”來進行的。

道理很簡單，這些由政府領導和控制的國企，參與市場競爭，在資源配置和政策方面會更加受到政府的傾斜，這對于同樣參與競爭其他企業來說，顯然不公平。