“十四五”期間優化營商環境的重要意義與重點任務

“十四五”期間優化營商環境的重要意義與重點任務

中共中央黨校（國家行政學院）馬克思主義學院 張占斌

本文節選自《行政管理改革》2020年第12期

“十四五”時期，政府推動經濟發展并不僅在于直接投資、招商引資，首要任務是優化營商環境。之所以做出這樣的判斷，與我們對優化營商環境時代內涵的認識有關。從最寬的角度來理解，就是要堅持市場化、法治化、國際化的原則，建立高標準、高水平、高質量的市場經濟。市場化、法治化、國際化是統一的，營商環境是“三化”的統一。這就是國家經濟發展的環境，就是改革開放要達到的目標，就是堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。從狹義上看，就是市場主體經營的環境，包括法治環境、市場準入、政策環境（財稅金融）、規劃環境、競爭環境、政府服務、基礎設施、人力資本，等等。這里有硬件的，更多是軟件的。同時，更多取決于治理，把制度優勢轉變為治理效能，用治理效能實現制度的優越性。社會主義制度要贏得比資本主義制度更大的優越性，就必須解放、創造和保護先進生產力。我國社會主義制度優越性，要通過優良的營商環境展現出來。

營商環境就是市場主體準入、投資、建設、生產、經營、流通、物流、回款等整個活動的環境，可以說是一個價值鏈、生態圈。現在國際國內都有一些評價機構，每年就相關問題做出評價。但歸根到底，市場主體是裁判者，市場主體說了算。也就是說企業是裁判者，企業說了算。企業認同，愿意創新創業，就說明營商環境好。企業不認同，不愿意創新創業，就說明營商環境差。

“基層減負年”減負了嗎？—基于某直轄市A區259個社區的調研

清華大學 麥佩清

本文節選自《公共管理評論》2020年第4期

為探究“基層減負年”的實踐情況，筆者在某直轄市A區以社區為單位進行實地調研。選取A區259個社區的黨委書記、居委會主任為對象展開問卷調查，并對社區工作者代表、政府部門的18位代表進行深度訪談，通過調查問卷與訪談相結合的方法開展調查研究。

研究發現，“基層減負年”社區減負的政策組合拳并未達到預期目標，社區減負增效的落實情況并不樂觀，在諸多方面依然存在問題，社區干部的整體負擔感較重

社區減負問題是社會治理問題在社區層面的縮影。一方面，減少轉嫁到社區的行政性事務需要一個過程，需要與政府職能轉變一起協同改進。另一方面，社區本該履行的公共服務性事務和居民自治類事務日益繁重，而能夠分擔這些事務的公益組織、專業社會組織、社會企業等十分緊缺，只能社區來承接，使得社區肩上承載的社區治理任務越來越重。隨著時代的發展和社會的進步，在整個社會進入全面深化改革和社會轉型發展的關鍵階段，在這樣的時代背景下，社區自然也面臨著自身的轉型問題。如果拋開社會轉型發展和社會矛盾交織的時代特征，僅僅從減少社區行政性事務的剛性措施出發，以簡單化、公示性的措施推進社區減負，好比西醫的小手術，動刀切小口，可謂治標不治本。這就需要我們以實事求是的態度去看待當下的城市基層社區減負問題，找到既符合社區長遠發展又契合基層實際的解決路徑。

社區工作的“彈鋼琴”指的是基層干部在工作中能夠實現上級任務的整合，通過結合本地實際，并與各類任務的同類項合并，實現人力、物力資源的調配與分工，以實現社區工作的有序進行。但隨著時代的發展，社區在國家治理體系中地位上升，社區工作逐漸偏離了“心中有數”的“彈鋼琴”，而成了“即興演奏”。社區工作所面臨的種種困境，還需要進一步協同政府職能改革，提升社會各主體參與社區工作的實質性，基層改革任重而道遠。

風險的規避、轉嫁與控制策略：上下左右—部門征求意見中的利益吸納和責任排斥

廣東金融學院公共政策與治理創新研究中心 張國磊，東北大學文法學院 曹志立

本文節選自《公共行政評論》2020年第6期

在科層制體系中，部門征求意見，不僅影響政策供給的有效性，也影響后續政策執行能否實現公共利益最大化的目標。尤其在協商民主的情境下，公共政策的制定不僅要吸納外部民眾意見來獲取社會性支持，更需要向科層制體系中各部門征求意見來獲取合法性支持。雖然一項政策需要整合外部民眾意見才能體現出政策的公共性與普適性意義，但政策制定環節不完整（缺乏科層制體系內部的征求意見），很可能在執行過程陷入“中梗阻”的困境，導致政策難以落地。

首先，在公共政策制定中，政府各部門進行內部征求意見即是利益吸納和利益再分配的重要過程。縱向型征求意見是上級部門按照“上下對口”原則向下級傳達征求意見稿，要求其在一定的時限內反饋意見，如超期則默認為“同意執行”。在科層權威之下，下級通常默許該征求意見稿所涉及的任務要求，即使提出異議也難以改變上級部門的決策。正因為剛性約束力的存在，下級部門無法擺脫上級的合法性干預，即政策目標已明確，無論下級部門提出何種意見都難以避免被動式執行的命運。橫向型征求意見是平級部門通過政策文件往來進行對稱性溝通，但由于各部門行政級別相同，以致征求意見稿的剛性約束力可能在其他部門的拖延下逐漸消解。畢竟不是牽頭單位，只要不損害到部門利益，各部門通常都傾向于合作，因為“抬頭不見低頭見”，將來到本部門牽頭起草文件時也需要其他部門的協助。交織型征求意見是處在復雜性的科層制體系中，各“條塊”之間的非對稱溝通很可能囿于信息不對稱，所提出的意見較為謹慎，畢竟職責范圍的差異性較大，只要在合法化的框架下，通常都得到附議和認可。

其次，由于各部門之間的價值取向與利益訴求具有差異性，因而對征求意見稿的態度具有明顯的差異性。組織高層主要從宏觀層面對征求意見稿進行總體性風險把控，對不符合本部門工作范疇的意見則及時向發文機關反饋，以降低被問責的風險。中層領導從中觀層面對政策進行詳細解讀，使政策目標明晰化與部門職責進一步細化。基層干部從微觀層面對政策執行過程中可能遭遇的問題進行預設，如超越個人權限的事務則及時向組織高層反饋。在利益驅動下，各行動者通常會考慮落實該項政策后自身的利益能否得到實質性增長，因而長期處在“公益”與“私利”的沖突中。在風險最小化的原則下，各行動者提出的意見通常具有自利性傾向，即過于關注政策有利的一面，并竭盡全力支持來文機關的工作，而選擇性排斥一些亟須解決社會問題的政策。由此一來，不僅造成政策供給的公共性不斷被制度排斥，而且政策執行的普適性也逐漸被弱化。

最后，無論對科層制體系內部意見的征求，還是對外部民眾建議的吸納，都需要在一定的合法性框架內進行。如果政策的頂層設計過度依賴科層制體系自上而下的法定程序，那將會加劇政策執行異化的風險，因為隨著行政層級的增加與管理鏈條的延長，政令信息在向下傳遞過程中“失真”越嚴重，加上各層級部門利益分化的存在，導致行政運作的成本不斷加大。因而在公共政策制定的過程中，不僅要向各部門征求意見，以充分吸納各方意見的方式來緩和各主體的內在沖突，也要在政策落地的過程中持續性地跟進，使各方利益訴求在動態調適下得到均衡性分配。如只注重科層制體系內部意見的征求，則會過度排斥民意而無法調節“公益”與“私利”之間的矛盾；如過于注重對外部民眾建議的吸納，則很可能因部門利益沖突而出現選擇性執行的自利性行為，即對本部門有利的政策則優先排序，而有意識地忽視其他難以執行的政策。