城市居民生活垃圾分類政策何以從引導轉向強制？

葉林 杜聯繁 郭怡武

摘 要：生活垃圾分類是我國城市治理的熱點議題。近年來我國各大城市在推進生活垃圾分類政策的過程中，地方政府的政策工具體現了從自愿性和混合性過渡到強制性的顯著特征。這一政策工具的轉變是由政治、財政、管理和技術四個維度的因素驅動的。城市生活垃圾分類政策執行模式的轉變并不意味著“全能型政府”的重現，而是突出表現為參與主體的多元性和政民關系的平等性這兩大特征，凸顯了強制性工具在中國場景的適用性和不斷優化的政策執行模式。

關鍵詞：城市治理;垃圾分類;引導;強制;政策工具

中圖分類號：D630?文獻標識碼：A

文章編號：1008-7168（2021）01-0033-13

一、垃圾圍城之困與地方實踐

隨著我國城市化進程的加快以及人民生活水平的不斷提高，城市生產生活中產生的垃圾量也迅速增加。國家統計局數據顯示，2000年至2019年間，全國城市生活垃圾清運量已從11818.8萬噸上升至24206.2萬噸①。為了減少垃圾處理給環境和民眾健康帶來的危害，生活垃圾分類已成為城市治理的熱點議題。

我國自2000年開始正式推行生活垃圾分類制度，距今已有二十年的時間，期間各地政府就生活垃圾分類做了大量的探索和嘗試。廣州作為我國的特大城市之一，也是全國最早開始推行生活垃圾分類的城市，生活垃圾清運量與日俱增（參見圖1），在40%生活垃圾回收利用率的目標下，生活垃圾分類成為關鍵一環。2011年，廣州市政府為支持生活垃圾分類的積極市民設立“生活垃圾分類貢獻獎”[1]，力求通過激勵型手段引導居民進行生活垃圾分類。2018年《廣州市生活垃圾分類管理條例》正式頒布，這標志著廣州市生活垃圾分類政策挈帶“強制”特征出現在公眾面前。同時，上海、北京等城市在推進生活垃圾分類政策的過程中，地方政府的政策工具也逐漸由獎勵引導轉變為強制執行。這類政策變遷及其影響因素十分值得研究，其反映的政策工具選擇及其執行為公共政策分析提供了典型的案例和素材。

二、文獻回顧和研究問題

戴維·奧斯本和特德·蓋布勒認為，解決公共問題的方法庫如同箭袋，政府需要做的是合理地從中選擇箭并射向靶心[2]（p.325）。政策工具的選擇直接影響政策目標，如何正確地選擇和有效使用政策工具，是政策制定者和執行者面臨的一個重要問題。霍萊特和拉梅什根據政府干預程度的強弱，將政策工具劃分為強制性、混合性和自愿性三類[3]（p.144）。其中，自愿性工具指政府較少進行介入，在實現政策目標的前提下發揮社會或市場的作用，由其自主運行;強制性工具是指政府運用所掌握的政治資源，通過法律法規、行政處罰、監督等規制手段將政策目的付諸行動，用行政整合市場和治理社會，運用干預手段構建并維護社會秩序和規范;混合性工具是指政府干預程度介于自愿性和強制性政策工具之間的部分，通過宣傳示范、政企合作等方式治理公共問題。在不同的政策工具選擇中，政府與民眾的關系成為核心變量之一。

因此，政策工具是生活垃圾分類政策目標轉為地方政府執行具體任務的中介機制，其設計和選擇恰當與否直接影響生活垃圾分類的實際效果。有關生活垃圾分類的研究最早出現在探討垃圾處置和資源化管理的文獻中。在土地資源走向稀缺化而垃圾處理技術尚待改進的時代，垃圾焚燒成為一種實現垃圾減量的捷徑。然而，居民卻對垃圾焚燒可能產生的致癌物質“二噁英”充滿抵觸，學者們圍繞垃圾焚燒及其選址的討論也由此展開[4]。生活垃圾分類成為探討公眾參與和鄰避沖突等問題的典型案例[5]，其演變過程反映了政民關系從沖突走向協商的有序發展[6]。

隨著各地政府相繼推出城市生活垃圾分類政策，對相關政策的研究也從單純的對策建議轉為對其內在邏輯的實證研究。由于政策推行過程中面臨缺乏可操作性的立法措施[7]、居民意愿與行為存在落差[8]、低價值廢棄物收集利用難[9]等障礙，學者們開始從不同視角審視居民參與生活垃圾分類的意愿與行動。孟祥林較早地對生活垃圾難以高效分類回收的問題進行分析，認為居民的分類投放行為僅受個人道德的影響，缺乏監督機制的約束，再加上后面的混收混運及其帶來的二次污染，垃圾分類難以形成社會共識[10]。曲英、朱慶華基于計劃行為理論，研究情境因素如何使居民的生活垃圾分類從意向轉向實際行動[11]。Meng等也從計劃行為理論出發，更為深入地分析居民生活垃圾分類的影響因素及其程度[12]。此外，孫鵬、王明雁從經濟學視角出發，對上海的“綠色賬戶”進行案例分析，認為“價值添附”可以激發居民參與生活垃圾分類的主動性[13]。

對于如何開展生活垃圾分類，學者們形成了兩種截然不同的觀點。一方面，生活垃圾分類涉及社會心理學、經濟學等領域，但歸根結底，其作為一項公共事務，需要政府運用制度控制和文化控制手段來強制推行。在一般意義上，強制意指政府采取高強度的政府干預手段，主要是通過出臺嚴格的法律法規和政策，如撤桶并點、定時定點、混投罰款等，運用公權力對公眾生活垃圾分類行為進行約束。強干預和弱干預手段能夠約束居民行為[14]，解決居民集體行動的困難[15]。Chen等學者發現分類設施、宣傳以及專項監督的增加對居民的生活垃圾分類有顯著的正向影響，而且監督覆蓋率每提升1%，居民的生活垃圾分類率就會相應增加3.6%[16]。尚虎平、劉紅梅從全面績效管理角度切入，發現包括正激勵與負激勵在內的監督與反饋會影響生活垃圾分類的成效[17]。另一方面，部分學者仍然質疑垃圾強制分類實施的可行性[18]，認為治理者與居民關系不對等、多元治理局面的缺失是生活垃圾分類難以實施的癥結[19]。公民與政府之間是一種委托代理關系，高強度的政府干預致使生活垃圾分類缺乏足夠的社會支持，民眾參與生活垃圾分類的積極性不高[20]。這種強制分類模式常常伴隨著政民兩端的信息不對稱，在政府更多地將其作為政治晉升基礎而非公共服務的情況下，很有可能導致政府公信力的下降，造成“塔西佗陷阱”。因此，讓廣大市民、企業等利益相關者與政府以多元共治的形式發揮作用[21]，最終形成有效的生活垃圾分類體系顯得尤為重要[22]。

綜上所述，既有研究在一定程度上為生活垃圾分類工作提供了豐富的理論支持和實踐指導思路，但是仍然存在一些不足。第一，已有研究既有從規范性的宏觀層面說理，也有對居民生活垃圾分類行為進行微觀分析，但是缺乏中觀層面的政策執行分析，即沒有通過扎實的定性研究論證生活垃圾分類的作用邏輯。第二，已有研究通常靜態地觀察生活垃圾分類現狀、問題及原因，并提供解決措施的研究思路，但在順延政策時間鏈條分析政策轉變的原因方面有所欠缺。第三，生活垃圾分類的一大難點在于，政府管理的觸角無法深入至數量龐大的居民家庭。學界對生活垃圾分類是否需要高強度的政府干預尚且存在爭論，近年來各地自上而下推行垃圾強制分類政策存在的實際困難，以及地方政府如何應對還需進一步探討。

廣州市作為國際化大都市，在經歷著經濟高速增長以及人口規模急劇擴大的同時，面臨著與日俱增的居民生活垃圾。作為我國最早探索實行生活垃圾分類試點的城市之一，廣州多次率先出臺相關的規定、條例等，與生活垃圾分類相關的政策出臺頻率、數量及執行力度具有典型性與代表性。因此，本文選取廣州市生活垃圾分類政策進行個案分析，從政策工具的視角探析地方政府政策執行模式轉變的特點及其背后的原因。首先，運用霍萊特和拉梅什提出的政策工具分類系統，基于廣州市生活垃圾分類政策文本及實踐，對廣州市政府出臺的相關政策文本進行初步編碼分析，解讀豐富的數據與材料，概述政策工具的變遷過程。其次，基于定性研究方法，通過對廣州市城市管理和綜合執法局分類管理處、各區城市管理和綜合執法局、街道辦城管科相關工作人員以及小區居民等不同主體的深度訪談，結合對官方文件等二手資料的分析，歸納影響政策工具選擇的各項約束性條件，進而理解政策的動態性，回應生活垃圾分類政策從引導走向強制的現實問題。通過研究發現對現有文獻進行驗證與補充，在現實與理論的比較中發現矛盾，反思中國場域的政策工具變遷及未來的發展趨勢。

三、生活垃圾分類政策工具變遷歷程

基于廣州市城市管理和綜合執法局官網“生活垃圾分類處置”專題專欄信息，本文梳理出廣州市歷年出臺的29份重要的相關政策文本，根據政策執行的特點將廣州市生活垃圾分類政策發展劃分為宣傳教育階段、試點階段以及強制推行階段，并運用霍萊特和拉梅什提出的政策工具三分法，歸納出各階段工作所使用的政策工具。

（一）宣傳教育階段（1992—1999年）：政府引導，倡議居民參與

國務院于1992年頒布《城市市容和環境衛生管理條例》，此后，廣州市迅速意識到生活垃圾分類對于解決城市環境問題的重要性，主動對中央釋放的政策信號進行回應。廣州市政府從1995年率先對生活垃圾分類進行調研，以了解其可行性和居民的認可度，到1998年提出“先開放、后規范;先試驗、后推廣，逐步普及”的實施路徑[23]，為生活垃圾分類的鋪開奠定社會支持的基礎。1999年，廣州市正式倡議實施生活垃圾分類，并將垃圾分為不可回收垃圾、可回收垃圾和有害垃圾三種。

在本階段，生活垃圾分類工作主要依靠政府引導推動、居民自愿參與。由于缺乏廣泛多元的宣傳教育和民眾配合，整個社會的生活垃圾分類共識度很低，生活垃圾分類工作“孤掌難鳴”，實質性進展不大。

（二）試點階段（2000—2017年）：政府動員，激勵居民參與

在2000年以后，廣州市作為我國首批生活垃圾分類試點城市之一，出臺相關的工作方案，設立8個示范點，以家庭為單位開展生活垃圾分類工作。2004年，廣州市環衛部門印發相關的評價標準、工作方案、方法技術等政策文件，為明確生活垃圾分類實施標準提供規范性指導。自2010年開始，因番禺區垃圾焚燒發電廠項目停建風波，以及配合廣州亞運會環境建設的需要，廣州市掀起新一輪生活垃圾分類運動，政府為全面推進生活垃圾分類做了大量工作。2011年4月1日，廣州市政府出臺并實施國內首份地方政府專門針對生活垃圾分類的部門規章，即《廣州市城市生活垃圾分類管理暫行規定》。該文件形成可回收垃圾、餐廚垃圾、有害垃圾和其他垃圾四大分類庫，并提出生活垃圾分類專員的職能市場化、志愿宣傳活動、使用“工作范本”等措施。一方面，該規章強調環保的宣傳力度，注重宣傳主體的多元化，對宣傳不力者進行處罰;另一方面，根據該規章，不按規定投放城市垃圾的需要按要求進行改正，拒絕者則要面臨罰款。

廣州市政府于2012年制定實施《廣州市城市生活垃圾分類評價及獎勵辦法（試行）》，對小區生活垃圾分類做出貢獻的主體設立專門的獎項，提升其參與生活垃圾分類的榮譽感，并通過社會動員方案，召開全市生活垃圾分類處理動員大會，總結各區試點效果顯著的做法。2014年，廣州市開始推廣生活垃圾分類的市場化，通過與私人企業合作和培育第三部門，形成各具特色的服務模式，提升生活垃圾分類指導的服務效率。其后，廣州市出臺《廣州市城市生活垃圾分類管理規定》，夯實了執行者推行政策的基礎;同年還制定了一系列政府規章和規范性文件，以落實“誰產生、誰付費”，實施生態補償機制和垃圾階梯式計費，促進低值可回收物的資源化使用。

總體而言，在試點階段，廣州市生活垃圾分類的重要性不斷提升，試點小區分類后的生活垃圾由環衛工人上門逐層收集，廣州市借助社會力量初步搭建起生活垃圾分類管理體系。然而，廣州市政府出臺的一系列政策文件大多是技術上的指引意見，缺乏法律層面的監督考核措施。事實上，對個人及單位的罰款幾乎沒有可操作性，執法者也未曾開過一張具有約束意義的罰單，這導致生活垃圾分類的執行權難以落實。

（三）強制推行階段（2018年至今）：政府立法，強制居民參與

2018年3月，《廣州市生活垃圾分類管理條例》出臺，以地方性法規的形式確立和完善垃圾計量收費制度，詳細規定廣州市生活垃圾從前端到終端的分類要求，并制定監督和處罰規定。2019年7月，廣州市建立生活垃圾分類聯席會議制度，生活垃圾分類成為基層黨建的重要組成部分。同年8月，《廣州市深化生活垃圾分類處理三年行動計劃（2019—2021年）》發布，為全面啟動生活垃圾分類工作確定了各項重點任務的時間安排表，提升了政策執行的導向性。同時，廣州市城市管理和綜合執法局與市委組織部聯名印發《在職黨員回社區開展生活垃圾分類服務工作方案》，黨員通過分類知識的宣傳教育，在定時投放點開展生活垃圾分類站桶督促服務，對社區內單位生活垃圾分類情況進行巡查考評。廣州市城市管理和綜合執法局于2020年4月印發《廣州市生活垃圾分類處理工作考核暫行辦法》，建構起“市—區—鎮（街）—社區”四級考核架構，居住小區、基層單位、公共場所、經營單位四類社區考核單位以及優+、優、良、中、差五檔評估體系，基于桶點情況的抽查及黨員進社區等維度，開展從各區的考核排名到生活垃圾分類責任人的分檔排名工作，考核結果直接關系到樣板小區的評定以及干部約談、調崗及其工作績效表現，在小區的生活垃圾分類工作中發揮了高度的督促作用。

可以看出，自2018年以來，廣州市政府逐步將生活垃圾分類納入地方法治議程，其政策從獎勵引導過渡到強制執行。各區在樣板小區試點開展垃圾強制分類工作，在上級領導掛帥下，制定行動方案和驗收方案，通過黨群聯動、物管服務單位協作等方式，強化生活垃圾分類的執法力度。

如表1所示，廣州市生活垃圾分類政策從無到有、逐步完善，其發展歷程與中央政策緊密銜接。就生活垃圾分類政策使用的政策工具而言，在強制分類以前，以倡導獎勵為主、規制為輔，使用較多的自愿性和混合性工具;過渡到強制推行階段后，則加大強制性工具的使用力度，強化對居民生活垃圾分類行為的規制。在政策工具從自愿性和混合性過渡到強制性的過程中，生活垃圾分類政策的可操作性不斷提高，居民的生活垃圾分類行為漸趨得到約束。

四、生活垃圾分類政策工具變遷的四維分析

從上述廣州市生活垃圾分類政策工具的變遷可以看出，自愿性、混合性以及強制性工具本質上反映了政府干預的強度：自愿性、混合性政策工具的受眾自主性較高，政府干預強度較低;而強制性政策工具的受眾自主性較低，政府干預強度較大。2018年，廣州市將生活垃圾分類提升到立法層面，越來越多地使用強制性工具，政府干預的強度在不斷提升。廣州市在近二十余年，主要以倡導教育、宣傳引導的方式推進生活垃圾分類，其效果并不理想，為何在近兩年加大推行力度并走向強制執行？政策工具的變遷說明其約束條件正發生變化。那么作為理性人，執行者受哪些因素的驅動而選擇政策工具？霍萊特和拉梅什認為，政策工具的變化取決于國家能力的強弱和政策體系的復雜性[3]（pp.281-282）。立足于中國場域，一方面由于生活垃圾分類是一項全流程治理的公共事務，政策體系的每一環都直接影響到政府采用何種方式推動居民參與生活垃圾分類實踐;另一方面，分稅制過后，政府能力的提升源于資金、人員等方面的投入[24]，這也對政策工具的選擇與組合產生了一定影響。

生活垃圾分類政策執行模式轉變的邏輯分析如圖2所示。地方政府作為政策執行者，在資源有限的情況下，面對層層加壓的諸多政策，對生活垃圾分類政策分配較多“注意力”的背后，既有縱向和橫向的政治因素，又有涉及生活垃圾分類專項經費的財政因素，還包括管理體系以及中端收運和末端處理技術體系的完善程度。其中起到支配性作用的是政治因素，財政因素同時也會對管理和技術因素產生影響。目前居民生活垃圾分類的癥結在于意愿與行為的悖離，當政府動力增大時，強制性工具就成為彌合意愿與行為之間的落差的黏合劑。優化政策工具的選擇就會助推居民做好生活垃圾分類，實現可持續發展的循環經濟體系建設。

（一）政治因素：縱向考核與橫向競爭

在單一集權制的政治背景下，地方政府權力是中央政府授予或委托的結果[25]。在各個政府層級之間，中央與地方、上下級之間有著明確的服從與被服從關系，包括中央在內的上級政府部門掌握著下級各項事務和資源的決定權，在地方政府行動中占據核心地位的始終是政治因素[26]（p.19）。以集中的人事任命權為基礎的政治錦標賽形成高強度的晉升壓力，層層下達的中央指令為地方政府具體的政策執行模式提供了動力來源[27]。因此，地方政府作為理性決策主體，即使擁有充分的自由裁量權，也會在治理過程中與中央保持一致。2000年以來，雖然廣州市一直被列為生活垃圾分類的試點城市之一，但由于并未明確具體的考核評價體系，加上居民的配合不足、中末端處理體系不完善等因素，生活垃圾分類推進緩慢。直至2017年3月，住建部對46個重點城市的生活垃圾分類提出工作安排，生活垃圾分類不再停留于口號式的倡導宣傳，而是從居民個人的環保行為上升為實質性的政治任務。廣州市城市管理和綜合執法局分類管理處工作人員指出，“廣州很多工作已經走在前列，如之前已經制定了部門管理規定，2017年住建部下發強制分類的通知以后，我們就通過人大立法，將其上升到法規層面”②。

對于住建部提出的目標和工作任務，廣州市制定相應方案進行回應，不斷明晰政策制定思路以及發展指標要求（參見表2）。2018年8月，住建部出臺考核辦法，按季度對重點城市的分類成效進行考核，這也驅動廣州市政府采取更多措施提升分類成效。同時，習近平總書記在中央財經領導小組第十四次會議、北京和上海基層考察等場合作出“生活垃圾分類工作就是新時尚”等重要指示，將全國各地的生活垃圾分類工作的實施強度再次推向高潮。2019年下半年廣州市全面推進強制分類工作，明確每月的工作重點。據廣州市城市管理和綜合執法局分類管理處工作人員介紹，“2020年以廣州市委市政府名義印發的《廣州市生活垃圾分類考核暫行辦法》成為政府規范性文件，現在全市的垃圾分類工作都要進行檢查考核。首先是每個單位的日自查，每個社區對轄內四類單位的垃圾分類投放、宣傳、體制建設等各個方面做到周巡查并打分歸檔，每個街道和每個區進行月度情況匯總，由此與第三方的日常檢查作為季度考核的基礎”③。

廣州市作為試點城市，除了直接面向中央，還要對上級即廣東省政府負責。省政府一方面作為承接方，承包中央政府派發的各項管理事務;另一方面作為轉包方，將中央政令向下傳遞，同時對下級官員進行考核與任命[28]。根據中央一直以來對試點城市的要求，生活垃圾分類也逐步成為省政府的“一把手”工程。廣東省政府在2015年發布《廣東省城鄉生活垃圾處理條例》，對生活垃圾的分類投放及管理責任人制度提出了明確要求。2019年廣東成立省級生活垃圾分類工作領導小組，由省長牽頭生活垃圾分類工作，推動省內各地生活垃圾分類工作的落實。廣州市城市管理和綜合執法局分類管理處工作人員表示：“我們以廣東省深改委的名義印發了生活垃圾分類的實施意見，這也意味著領導更加重視，畢竟廣州市不同于其他省內城市，還有省直、中直單位，我們也要讓他們發揮表率作用。”④

同時，廣州市委組織部下達的《關于組織全市在職黨員回社區報到并開展服務的通知》為在職黨員開展生活垃圾分類投放站桶指導工作提出了具體要求，充分體現了生活垃圾分類作為一項政治任務的重要性。隨著中央戰略規劃、績效考核指標的變化，橫向的府際競爭不再局限于“為增長而競爭”[29]，而是擴展到公眾滿意度[30]、社會創新[31]、高質量發展[32]等領域。

除了應對來自中央、省級政府的縱向政績考核壓力，廣州市政府也受到橫向府際競爭的壓力。雖然廣州市最早頒布與生活垃圾分類相關的規定以及條例，但不可否認的是，廈門、深圳、寧波、上海、北京等城市的生活垃圾分類模式成為焦點。如廈門在2018年就完成生活垃圾分類的小區全覆蓋，并在住建部多次的季度通報中排名第一[33];上海于2019年7月1日正式實施《上海市生活垃圾管理條例》，利用命令與管制手段開展生活垃圾分類工作，成為生活垃圾分類的“示范區”之一。在目前的試點城市中，已有30個城市將生活垃圾分類上升到立法層面，廣州市也需要在立法的基礎上探索更多創新點，從而在橫向府際競爭中占據優勢。據廣州市城市管理和綜合執法局工作人員介紹，“當時準備制定《廣州市生活垃圾分類處理工作考核暫行辦法》時還特意跑去上海學習，但是并沒有獲得上海的具體資料，最終還是得自己制定具體辦法。”⑤

（二）財政因素：生活垃圾分類專項經費

財政經費是政策執行的基礎，直接影響地方環境治理能力的提升[34]。在生活垃圾分類政策執行中，無論是在宣傳教育、生活垃圾分類設施的配置、中后端生活垃圾分類處理方面，還是在其中發揮主導作用的工作人員待遇方面，都需要投入大量的財政經費。

廣州市推進生活垃圾分類已有近三十年，但直至2012年，市政府與區政府才分別向各街道撥付相關經費，另外各區也會分配生活垃圾分類的專項經費。但從廣州市城市管理和綜合執法局年度財政預算報告來看，最初生活垃圾分類經費只是作為數字化城市管理平臺建設、培訓和經驗推廣經費的一部分，用于多次外派學習生活垃圾分類的成果案例，并未作為財政專項經費開展實質性的生活垃圾分類工作。2017年，生活垃圾分類工作才正式被列入城市維護建設資金使用計劃中，在宣傳、處理、監測等方面被給予支持。之后，廣州市對生活垃圾分類財政經費的投入力度不斷增加（參見表3）。具體而言，每年都有一部分經費用于生活垃圾分類的宣傳教育，2017年和2018年有18.7萬和21.3萬元的工作經費用于生活垃圾理化特性分析監測，以及每年26萬元用于生活垃圾填埋場礦化研究，而2018年開始增加了生活垃圾分類經驗推廣、監管、獎勵示范社區等方面的投入，為生活垃圾分類從宣傳教育走向強制推行提供了實質上的經費支持。

除此之外，2019年廣州市還采取以獎代撥的資金分配形式，在三類示范片區投入1.48億，根據檢查結果分配不同等級的資金獎勵，從而在提升執行生活垃圾分類政策財政保障的同時，提高了專項經費的使用效率。同時該年還加大了有害垃圾的處理力度，投入的財政經費從過去兩年的40萬上升到100萬。2019年以來，廣州市城市管理和綜合執法局專設400萬元及以上的財政經費引入第三方進行考評，這使得廣州成為目前全國唯一投入如此之多的財政經費用于生活垃圾分類考核的城市。正如廣州市某區生活垃圾分類辦公室工作人員在訪談中提到，“現在我區的生活垃圾分類投放和宣傳設施都需要升級改造。在提升生活垃圾分類質量水平過程中還存在很大的經費缺口，最后是生活垃圾分類處向財政局申請到的專項經費”⑥。

可以看到，財政經費是各小區推進生活垃圾分類政策的一大制約因素。由于各區財政狀況存有差異，各街道可供開展生活垃圾分類工作的經費短缺程度各有不同。在經費短缺的情況下，執行者沒有額外的工資補償，缺乏開展生活垃圾分類工作的動力。由于缺乏宣傳資源和分類設施，居民也不能充分地獲得生活垃圾分類相關知識，無法參與到實際行動中來;加上中端的收運需要增加分類運輸車以及后端的處置，如果投入不足就會導致源頭分類前功盡棄。隨著地方經濟的發展，廣州市財政能力不斷提升，也有更多的財政資金投入到城市環境建設中來，緩解了各街道的經費短缺問題，為生活垃圾分類走向強制提供了重要的執行動力。

（三）管理因素：多元主體參與

生活垃圾分類的強制性在管理層面體現于成立分類管理處、黨員回社區“當桶長”以及志愿者督導等方面。在強制性工具實施之前，廣州市并未設立專門的管理機構，而是由廣州市固體廢棄物處理工作辦公室統籌負責生活垃圾分類工作。生活垃圾分類管理負責部門具有協調性差、專業化程度不高等問題，這使得生活垃圾分類工作進展緩慢且運動式治理色彩明顯。隨著廣州市在城市管理和綜合執法局成立分類管理處，主要負責組織實施有關生活垃圾分類法規和政策，統籌指導、組織協調全市生活垃圾分類及其獎懲體系建設等工作，全市生活垃圾分類工作進入了全新的階段。該部門的設立，加強了部門間的協同性，使得“碎片化”的生活垃圾分類工作得到整合，生活垃圾分類工作中的權威性和專業性明顯提升，有力推動了強制性工具的應用。同時，各鎮街和社區配備了一定數量的生活垃圾分類管理員，指導并監督居民進行生活垃圾分類。廣州市諸多街道和社區在開展生活垃圾分類實際工作中，由黨員擔任“桶長”，志愿者作為“督導”，指導并監督居民進行生活垃圾分類，并且階段性開展入戶宣傳活動。

在生活垃圾分類工作中，黨員和民眾的參與體現出政府與社會力量的合作趨勢，實現了地方政府和社會民眾共同參與生活垃圾分類工作的耦合。在生活垃圾分類工作中，強制性工具的使用并非僅憑政府一方意志強力推行，而是有著自下而上的自主參與。“桶長”和“督導”的角色看似渺小，實則促進了政民之間的互動，增強了居民本位的意識，通過宣傳、教育并監督民眾，切實把控源頭分類。

（四）技術因素：垃圾分類綜合處理體系

生活垃圾分類和處理是一個緊密相連的環節。前端生活垃圾分類之后，中端的垃圾運輸和后端的垃圾處理必須跟得上，這樣才能形成生活垃圾從產生、收集、運輸到處理的一個完整閉環。如果中端的收運體系和末端的垃圾處理體系無法提供足夠支撐，就會使生活垃圾強制分類的政策目標落空，也會導致民眾喪失對生活垃圾分類工作的信心。事實上，民眾對于生活垃圾分類的困惑不局限于“垃圾如何分類”，他們更想知道“分類后的垃圾去哪里了”。因此，垃圾處理中后端配套措施的完善為垃圾處理提供了技術支持，是政府使用強制性工具的有力保障。正如廣州市城市管理和綜合執法局分類管理處工作人員提到，“以前會說引導，因為以前基礎設施還沒建好，能力也不夠。現在我們設施已經擺在那里了，從頭到尾的設施也比較完善”⑦。

縱觀廣州市生活垃圾強制分類的實踐過程，可以看出近兩年廣州市在垃圾處理技術層面做到了較大改變。《廣州市生活垃圾分類管理條例》和《廣州市深化生活垃圾分類處理三年行動計劃（2019—2021年）》對分類收集、分類運輸、分類處置作出了明確要求，強調后端垃圾處理要提升機械化作業水平和資源利用效率。基于此，廣州市生活垃圾分類在運輸和處理過程中改變了以往“混收混運”的局面，除了增加收運車輛和調整優化收運路線以外，還向社會公布1321條收運線路信息[35]，接受全社會監督，以提升分類投放精準度和收運能力。截止到2019年10月，廣州市已經建成15個垃圾處理設施，對于不同類別的垃圾采取差異化處置和再生利用的方式。廣州東部生物質綜合處理廠作為廣州規模最大的生活垃圾生化處理項目，標志著廣州市全流程的垃圾處理體系的建立，后端垃圾處理能力與前端生活垃圾分類基本匹配[36]，從而為生活垃圾前端的分類提供了重要支撐。

五、發現與討論：強制性工具的應用與反思

近年來，社會各界將生活垃圾邁入強制時代歸為必然，前文對何以促成此種“必然”，即推動廣州的生活垃圾分類政策走到強制的影響因素進行了分析。“強制”已經成為2018年以來生活垃圾分類政策執行的關鍵特征。生活垃圾分類由引導到強制的政策信號，反映了地方政府在社會治理過程中不斷強化的政府干預作用，凸顯其致力于尋求更為有效的政策工具和不斷提升治理能力。

從歷史傳統與現實經驗來看，“強制”特征有其存在的必然性。計劃經濟時代的各級政府就對社會實施嚴格的管理和控制，行政權力滲透于社會的各個領域，塑造“全能型政府”的形象。然而，從引導走向強制的政策執行模式的變化是否意味著“全能型政府”的重現？在參與主體的多元性方面，廣州已不再憑一己之力推動生活垃圾分類，而是吸納更多的社會主體參與其中。如今“吶吉島”等智能垃圾投放設備已成為多數小區推行生活垃圾分類的必備品，極大提升了管理效率。此外，還有社區黨員作為桶長、志愿者成為督導、第三方評估小組的抽查檢查等，多種社會力量共同監督小區生活垃圾分類，體現了行政主導下的多元參與。

在政民關系的平等性方面，地方政府更加尊重居民的主體性，注重居民參與生活垃圾分類的執行過程。在生活垃圾分類收運及處理體系處于起步階段時，廣州市并未強制居民參與生活垃圾分類，而是先從宣傳著手，提升居民分類意愿、強化通曉率和分類意識。直至生活垃圾分類中后端較為完善，廣州市才逐步將生活垃圾分類上升為居民的法定義務，使用強制性工具加快政策的執行進程。正如廣州市城市管理和綜合執法局分類管理處工作人員所言：“如果我們自己都沒有做好中后端分類處理，又怎能要求居民進行生活垃圾分類？這樣他們覺得分和不分沒有區別，不會認真配合。”⑧在社區考核中，工作人員也提到漸進推進垃圾強制分類的治理思路，“我們雖然現在會檢查具體的分類率，但是不會作為特別的重點。因為如果現在以投放準確率作為重點過于苛刻，只有那種做得特別好的小區，投放準確率才可能很高。大部分居民在我們的指導下，愿意配合就很不錯了。真正做到準確投放，事實上還是比較難的”⑨。

在生活垃圾分類政策真正在小區落地時，居民的意見也會被納入其中。如在生活垃圾分類桶設點上，如果能做到平衡不同的利益訴求，就會減緩居民起初因樓道撤桶產生的抵觸心理。根據相關報道及受訪者提供的信息，小區在生活垃圾分類設桶問題上都會征求居民的意見。一位居民在訪談中提到：“原先我們小區是在地面上設桶，離得又遠，大家意見都挺大的。后來物業就組織居民代表進行討論。現在生活垃圾分類桶改放到了地下停車場，大家都挺滿意，反對意見沒有以前那么大。”⑩

可以看到，強制性工具使用的背后并不是政府意志的單方面灌輸，使政府與居民形成支配與被支配的關系，而是強調形成多元參與的共治格局。通過納入市場、非政府組織、居民個體的力量，使其共同參與生活垃圾分類的各環節，生活垃圾分類政策贏得了社會的認可與配合，在降低行政成本的同時提高了政策的執行效率。

強制性工具使用時間不長，過去十余年，政府將資源、精力等較多地投入到對政策受眾的引導教育方面，自身管理機制有待提升，這導致強制性政策工具在實際運作時仍存在諸多問題，主要體現在管理體系、管理主體、管理方式與管理限度上亟須從碎片化走向整合，從而提升生活垃圾分類政策協調整合的治理能力。

在管理體系方面，廣州市雖然已經建立“市-區-街道-社區”縱向一體化的生活垃圾分類聯席會議制度，由分類管理處落實生活垃圾分類的各項工作，但是仍難以避免管理體系分割的問題。如落實生活垃圾減量和資源化利用涉及社區居委會、城管執法中隊和環衛站，統籌組織推進社區范圍生活垃圾分類收集容器和投放收集點設置工作還要加上城管科，落實生活垃圾分類管理責任人履行生活垃圾分類責任更要加上組織辦，諸如此類，形成管理上的“九龍治水”局面。

在管理主體方面，生活垃圾分類政策存在執行者的數量和專業性不足的困境。在沒有改革現有管理體制的情況下作為政治鏈條末端的街道，在強制執行生活垃圾分類政策時將面臨更大的行政成本。基層工作者在經費不足的情況下，需要承擔更多的任務，即還是“一根針”，但是需要對接“更多條線”。垃圾強制分類政策執行時間不長，很多工作尚未細化。專門負責生活垃圾分類工作的基層工作者在兼顧其他工作的同時，還要對接完成區的日常上報，在考評和臺賬工作上缺乏專業性，很可能導致部分數據的混亂B11。一位街道城管科工作人員表示：“城管科暫時只有一個環保員（我）和副科長（有領導檢查才會出來應付）對接生活垃圾分類工作，我平時還需要做排水戶、市政等基層工作。”B12

在管理方式方面，生活垃圾分類在實際操作時還存在精細化程度不足之處。如在投放時，經過分類的廚余垃圾和可回收垃圾較多，而有害垃圾和其他垃圾較少，但四類垃圾桶容量一致，如果垃圾收運不及時，就會導致有的垃圾桶過滿，嚴重影響美觀。有的居民甚至因此將已分類的垃圾亂投，降低小區生活垃圾分類率。“不分類不收運”實際上并不能起到倒逼居民進行生活垃圾分類的作用，反而會因拒收影響小區環境，最終還是生活垃圾分類收運站進行妥協。再比如，目前廣州市已經實行生活垃圾分類專車專線收運，卻并沒有對居民做到廣泛宣傳。一位受訪居民提到：“我覺得最好還是在小區內宣傳一下我們生活垃圾分類后中后端的處理過程，這樣也能減少我們以往對生活垃圾分類的誤解，讓大家知道我們的分類沒有白費。”B13

在管理限度方面，政策執行者對居民生活垃圾分類的執法力度有限。事實上，由于執法必須有法可依，而管理條例列舉的事項有限，執行者又難以取證，所以生活垃圾分類的執法實踐并未與法規條文對應，對居民執法僅為個案，這也帶來很高的執法成本。由于政策條文并未明確規定采取“樓道撤桶”的措施，據某區城管執法局相關工作人員反映，“有的物業可能會存在慢作為甚至不作為，還有可能會引起業主的反對”B14。在街道的執法檢查更多地面向公共機構和其他單位的情況下，行動個體受到的法律約束力仍然有限，如居民在受訪中提到，“我對生活垃圾的處理分兩種情況，在有要求需要生活垃圾分類的區域我會自覺地進行生活垃圾分類，在沒有要求生活垃圾分類的區域就沒有”B15，“隨處扔垃圾的情況仍然普遍存在，即使把垃圾扔到定點投放桶后，還需要清潔員重新分類。特別是疫情期間，生活垃圾分類成為一紙空文，小區物業也沒有人力物力進行監管，業主也不自覺了”B16。

在垃圾強制分類以前，廣州市通過倡導獎勵，逐步強化居民的生活垃圾分類意識，為現在政策的強制推行打下了較好的基礎，但是居民的參與率還需要通過有效的外部約束進行提升。值得注意的是，各區由于生活垃圾分類專項經費存有差異，生活垃圾分類體系建設的進度并不統一。同時，沒有物業管理的小區更是成為管理和監督的漏洞，居民在生活垃圾分類問題上的認知與行動還需要通過繼續完善政策設計予以提升。

生活垃圾分類政策執行模式從引導走向強制，這一轉變凸顯強制性工具在中國場景的適用性和不斷優化的政策執行模式。首先，作為我國城市管理中的重要公共政策，生活垃圾分類全面推行的首要之務是理順部門職責關系，提高基層治理能力，整合各方主體力量，完善基層治理能力。其次，需要在正確處理政府和市場關系的基礎上探索市場化運作機制，積極支持相關環保企業加入生活垃圾分類工作中，加快生活垃圾分類的推進力度。最后，需要完善政策設計，在政策執行的不同階段，精準回應居民多元化的服務需求。充分利用參與主體的多元性和政民關系的平等性，推動服務型政府的建設，提高政策工具的執行效度，達到公共政策的預期目標。

注釋：

①數據來源：《中國統計年鑒》，www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/。

②訪談資料GOVL20200227。

③訪談資料GOVG20200911。

④訪談資料GOVL20200227。

⑤訪談資料GOVG20200911）。

⑥訪談資料GOVC20200223。

⑦訪談資料GOVL20200227。

⑧訪談資料GOVL20200227。

⑨訪談資料GOVG20200911。

⑩訪談資料CTZNW20200222。

B11訪談資料CTZNW20200222。

B12訪談資料GOVJ20200302。

B13訪談資料CTZNW20200222。

B14訪談資料GOVC20200223。

B15訪談資料CTZNA20200219。

B16訪談資料CTZNS20200217。

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