“技師學院納入高等院校序列”政策價值、權屬爭論與發展理路

技工教育是我國職業教育的重要組成部分，也是國家人力資源開發和推進就業的重要載體。技工院校是實施技工教育的重要主體，而技師學院是技工院校的最高層次。習近平總書記關于“大力發展技工教育”的重要指示和李克強總理關于“辦好技工院校”的批示，明確了技工教育在國家職業教育改革過程中的作用和改革方向。在黨中央和國務院高度重視下，2019年1月，國務院印發的《國家職業教育改革實施方案》提出了“符合條件的技師學院納入高等學校序列”（實質是升格，以下簡稱“技升高”），這一政策為技工教育發展給予了巨大的想象空間和難得的發展機遇。

一、理論探索與實踐推動：“技升高”政策出臺歷程及現狀

“技升高”政策建議最早出現在陜西、四川等省級發展規劃和意見中，后經技工教育工作者及理論界呼吁[1-2]，進而最終上升到國家頂層制度設計，被列為《現代職業教育體系建設規劃（2014—2020年）》和《國家職業教育改革實施方案》中的重要內容，使該項政策具備了權威指導性，并不斷外化為政策實踐，使“技師學院納入高等學校序列”政策在各省市和地方逐步落地實施，其政策出臺歷程見表1。

二、“技升高”政策的實踐價值

非學歷教育的技工教育困境是技工教育發展的最大痛點。職業教育政策制定中的技工教育的角色缺位，引發了教育政策利益分配上的不公。職業教育政策牽涉中央和地方政府、學校以及教育部門和人社部門等多重關系，“技升高”政策即是國家經濟社會發展、技工院?，F實訴求和地方教育發展的多重利益共同驅動作用的結果。它是技工教育體系大眾化的必然選擇，是我國經濟新常態下結構調優和促進高等教育公平的客觀需要。

（一）從國家層面看，“技升高”政策能夠解決職教類型主體發展不平衡，推動供給側改革

我國現有的現代職業教育體系內，存在以學歷升學為特色導向、中職學校和高職院校為代表的辦學路徑和以技能就業為特色導向、以技工學校和技師學院為代表的辦學路徑。兩類辦學路徑在辦學特色、辦學模式和培養側重點有所不同。但二者都有國家政策支持和社會市場需求，共同譜寫了職業教育發展史。但在國家高技能人才短缺的同時，教育供給端發展不平衡，技工學校、技師學院長期被劃歸中職教育范疇，成為職教系統內邊緣化的存在。技師學院與高職院校在辦學規模、硬件水平、師資隊伍、招生政策等條件上還存在很大差距。后來在國家政策中對技師學院予以了重新定位。2006年國家出臺了《關于進一步加強高技能人才工作意見》，提出“國家發展職業教育，要突出高技能人才培養工作，充分發揮高等職業院校和高級技工學校、技師學院的培養基地作用”[6]。二者均被定位為高技能人才培養基地，解決高技能人才供給不足的問題。按照《國家職業教育改革實施方案》精神，技師學院與高等職業院校屬于同一層次、不同類型的職業教育。國家通過“技升高”政策進行教育資源利益的再分配，意在推動二者改革政策、招生政策、就業政策、教育學制等方面政策與待遇統籌協同發展，既能解決主體類型間發展不平衡，推動職業教育類型間權力、機會和發展政策公平；也有助于推動教育供給側結構改革，促進人力資本結構優化。

（二）從學校層面看，“技升高”政策能夠解決技工院校發展的現實困境

一是技工院校面臨非學歷教育困境。非學歷教育的技師學院在學歷崇拜的社會屢遭歧視，畢業證的低值性加劇了技工院校招生就業困難。技工院校主要學制生源多數是初中生，少量是高中生。在招生博弈中“兜底”招生面臨著生源質量和數量的雙重困境。技工教育作為利益相關者缺席，嚴重影響了職業教育政策公平性。為了解決技工院校學歷社會問題，一些技師學院學者和教師或通過網絡建言政府，或以公開發文呼吁“技師納入高職”，而“技升高”政策出臺恰好借學歷解決了技師學院畢業生升學、就業和發展待遇以及學歷社會認可度等問題，促進招生就業工作提質增效。在國家資歷框架尚未落地的情況下，以學歷加持賦能不失為更好的選擇。二是技工院校面臨著資金困境。目前，公辦技工院校依靠地方政府財政全額撥款發展尚好；而經濟欠發達地區的民辦技工院校，甚至一些公辦技工院校，都陷入辦學資金短缺、教學環境和硬件設施差的發展困境，僅靠學費收入難以維持學校運轉。“技升高”之后的技師學院可以享受與高職院校相當的教育部門政策資金、項目支持，促進招生規模擴大與學費增收、辦學條件改善的良性循環，緩解技師學院面臨的發展困局。

表1 “技升高”政策出臺歷程簡表

（三）從區域發展上看，“技升高”政策能為區域社會經濟發展帶來多重價值

地方邏輯和教育邏輯之間既有重合也有矛盾。高校的存立與否很大程度上可為城市帶來多重價值，目前，我國經濟發達一二線城市技師學院辦學規?？蛇_萬人以上，已與高職院校規模相當，對城市整體文化品位的提升、人口素質結構優化、相關產業發展和城市服務功能的增強都具有重要作用。技師學院與高職院校屬于同等規格、不同類型職業教育。在“大學熱”思維推動下，地方政府都會全力支持地方高校建立和發展。有的地方把高職“升本科”、技師學院“升高?！绷腥氲胤浇洕鐣l展規劃，符合主政者的政治利益訴求。目前，公辦技工院?；径加械胤秸~撥款支持，鼓勵技師學院“升高校”，地方政府除了看重高技能人才為企業社會創造的收益，也會從為本級財政減負收益來考慮?！凹忌摺敝蟮募紟煂W院歸省里管理，在一定程度上可減少地方本級財政壓力和辦學比例分擔。這在一定程度上助推該項政策的形成。

三、兩種主要意見和多元化地方實踐：升格后的技師學院管理權屬之爭

管理系統包括業務主管和行政主管（包括直接、間接主管）。而行政主管部門也是舉辦部門，主要負責人財物。以深圳技師學院為例，該校由深圳市政府投資創辦，業務主管和直接行政主管都是深圳市人社局，間接行政主管為深圳市政府。在《職業教育法》中，職業教育主要業務主管部門為兩個：人社部門和教育部門。技師學院業務主管和行政主管都屬人社部門，高職院校業務主管則屬于教育部門?！凹忌摺焙蠹紟煂W院管理權屬問題涉及教育部和人社部兩個平行部門，“誰來管”這個問題存在很大爭議。

（一）兩種主要意見

關于“技升高”后技師學院歸口管理問題，主要有兩種意見：

第一種意見，行政及業務完全歸口教育部門管理。該派意見主要以技工院校方為代表。該派意見基于兩種原因：其一，教育部門控制教育經費的政策設計和資金安排，歸口教育部門后可以獲得政策和財政支持力度的公平性。其二，人社部門沒有專管技工教育的職能處室，管理技工教育的專業力量和能力有限。技工院校由于長期受到人社部門用人審批權的審查和管理，缺少人事自主權，與人社部門管理體制性矛盾日漸突出。升格后的技師學院擺脫人社部門管理的意愿強烈，直接導致的可能性就是人社部門院校管理范圍縮小。因此，還有一種代償性意見，即通過簡縮教育部門的權屬范圍，將教育部門管理的中等職業學校劃歸到人社部門管理。但目前中職教育由于受規模以及經費投入等影響，辦學困難是個現實問題。劃走技師學院而轉入辦學困難的中職學校，人社部門是否愿意接管存在疑慮。

第二種意見，業務管理歸口人社部門，行政管理歸口教育部門。意見相對折中，實施部分歸口管理。其一，歷史上，人社部門長時間是技工院校的行政和業務主管部門，對其辦學狀況、辦學模式、教育教學情況更為熟悉和了解。其二，技工院校作為人社部門的直屬事業單位，屬于其行政管轄權的重要組成部分。其三，在目前國家出臺的《職業教育法》中規定，“國務院教育行政部門、人力資源社會保障行政部門和其他有關部門在國務院規定的職責范圍內，分別負責有關的職業教育工作”，雖然并未明確指向，但卻隱含性指出人社部門與職業教育中技工教育的對應關系。

（二）地方多元實踐探索

從地方實踐上看，在國家尚未明確權屬情況下，目前我國廣東省、陜西省、江蘇省、山東省、江蘇省、貴州省都對技工院校管理體制做出了地方性實踐探索。大體可分為以下幾類：第一種，保持隸屬關系不變。廣東省將符合設置標準的技師學院納入高等學校序列，廣東省委辦公廳和廣東省政府辦公廳印發的《“廣東技工”工程實施方案的通知》（粵辦發〔2019〕41 號）明確規定：按照“成熟一批、實現一批”的原則，將符合設置標準的技師學院納入高等學校序列，保持隸屬關系不變。第二種，全部歸教育部門管理。比如，陜西省和山東省實施的技工院校全部歸口教育部門管理，包括行政管理和業務管理[7]。第三種，雙部門統籌管理。貴州省和江蘇省都對技工教育與職業教育實施統籌管理。江蘇經驗則對高職院校、技師學院可以實施雙掛牌，原有業務管理歸口管理保持不變，隸屬人社部門管理，發揮疊加優勢[8]。

（三）歸口分開管理應為最優選

上述主要兩種意見和地方實踐探索為“技升高”提供了意見和經驗借鑒，都有其各自合理性。綜合考慮技工院校管理歷史、辦學傳統與特色傳承、管理權責劃分、政策與支持等方面，筆者認為實行行政與業務歸口分開管理較為合理。即行政管理歸口教育部門，管理技師學院的人財物，并解決其政策資金安排及學歷問題等，由教育部門統一核發學歷文憑，彌補了技工院校學歷證書的缺位；而業務管理歸口人社部門，可以解決其辦學特色與傳統保持、辦學資源供給及政策支持問題，人社部門更具有經驗、資源和優勢。理由如下：

1.人社部門對技工院校業務指導有長期的歷史和實踐經驗。回顧技工院校發展史，其管理權屬歷經數次變更，短期曾由教育部管理。建國初期，技工院校以訓練失學人員就業訓練的工人培訓學校為雛型存在，后來發展成為技工學校，在國民經濟前兩個五年計劃內，1963年技工學院移交教育部管理。技工學校經歷了“文革”停辦之后，1977年底全國計劃會議恢復，次年2月由教育部再次劃回勞動總局管理。20世紀70—80年代國家計委審批計劃招生分配，技校生分配實行勞動合同制改革。1986年勞動部和國家教委共同頒布《技工學校條例》[9]，20世紀90年代初試辦高級技工學校。因此，從技工院校管理歷史沿革中可見，人社部門對技工院校的管理權，是當時歷史條件下所賦予的，并經過了歷史檢驗和實踐證明。

2.堅持人社部門業務指導更有利于保持技工院校辦學特色。在目前的職業教育政策框架下，技工院校如果劃歸教育部門業務管理，其發展路徑基本為先改造為中職、高職中的一類。但問題在于教育部門管理方式和人社部門管理方式存在很大差異，教育部門對院校的考核、資金安排等政策無一不與院校層次、學歷培養層級掛鉤，學歷路徑依賴的慣性操作先于以人才培養水平依據劃撥經費和制定政策。而技工院校在人社部門領導下，堅持技能就業導向，秉持技工教育理念，形成了獨特的辦學特色、培養模式和目標定位。堅持人社部門業務指導有助于保持技工院校特色傳統，并將其推向縱深化，科學處理升學與就業、學歷與能力、學科教學與技能訓練的關系?！凹忌摺焙蟮募紟煂W院完全歸口教育部后，轉為高職院校模式，可能導致兩種形態的職業教育特色差異減弱問題。

3.堅持人社部門業務指導有利于促進技工院校校企深度合作和就業。人社部門負責具體業務管理和指導，具體到校企合作辦學、就業以及教學管理，聯系技工院校的行業企業參與，主要是人社部門與行業企業聯系緊密，具有豐富企業資源，掌握和了解企業用工需求和人才需求，了解企業生產經營狀況和職工待遇等，因此業務管理歸口人社部門更有利于促進“校企雙制，工學一體化”的深入推進，有助于促進技工院校畢業生就業。此舉既能順應職業教育的發展規律，也能尊重和保持技工院校發展歷史及辦學特色。

四、思路與出路：“技升高”后技師學院未來發展理路

（一）頂層制度與組織架構設計是解決“技升高”后技師學院管理權屬的根本辦法

“技升高”后的技師學院管理權屬問題，需要在地方實踐探索上加以頂層設計規制，才是最終的解決辦法。頂層制度主要如下：一是建立部際協調機制，建構統籌發展的組織框架。建議在國務院框架下，對“技升高”問題建立教育部與人社部溝通對話機制，協調職能管理劃分及權力歸屬的具體問題。國家或省市層面，也可將省市主管技工教育和職業教育職能處室單列出來，合并建立職業教育機構，統籌技工院校和職業院校發展。二是修訂《職業教育法》和地方職業教育條例。在《職業教育法》中具體增加明確“技升高”后技師學院的管理權屬和運行體制等條款；在國務院職責規定和調整的基礎上，進一步修訂和完善《職業教育法》相關方面內容。在地方性職業教育條例中，明確人社部門與教育部門為共同責任單位，并將技工院校和職業院校同等待遇予以法律形式明確。三是創新管理體制機制，統籌融合發展。首先，分級負責的統籌管理辦法。省級統籌管理高職院校和技師學院，給予二者同等政策待遇和資金支持；市級統籌中職學校和技工院校。人社部門和教育部門會同由政府部門舉辦、財政資金供養的中等職業學校進行資源整合，原主管部門繼續在政策、資金、項目等方面支持職業學校發展。其次，優化技工院校布局。整合與增設結合，優化技工院校結構布局。對存在散、亂、雜等問題的技工院校，通過撤并、聯合辦學、劃轉、轉型等進行資源整合，形成梯次化、規?；⒓s化辦學；根據辦學條件核定辦學規模，對不達標的逐步調減招生計劃甚至撤銷；對技工院校匱乏的地方，應考慮予以增設，并給予土地、財政、人事等政策支持，優化技工院校區域布局。再次，規范技工院校升格管理。嚴查行政機關直接插手或干預技工院校升格、弄虛作假、急功近利、趕超比拼等投機主義、無序競爭和脫離實際的行為，避免行政驅動下“技升高”淪為政績比拼的工具。同時，“技升高”過渡期存在“雙掛牌”現象，易造成公眾認知混亂，可借鑒陜西經驗，對“一園多校”“一校多牌”“雙掛牌”學校問題逐步予以清理和規范。

（二）機構增能和院校擴權是人社部門的主要任務

“技升高”問題折射的不僅是“誰來管”的問題，背后反映的是整個技工教育發展的普遍性問題。人社部門與技工院校在管理體制的矛盾不破解，則技工教育發展問題很難得到根本性解決。中央要加強職業教育宏觀事務管理，地方在保證黨中央令行禁止前提下，賦予省級及以下機構更多自主權。一方面，擴大人社部門管理技工教育的專門部門。目前，我國省級人社部門管理技工院校的部門只有職業能力建設處，而教育部門有若干職能處室管理職業院校。目前，在機構精簡、編制緊縮的情況下，可參照教育部門機構設置方式，在人社部門合理設置和配置技工教育管理職能機構，整合相關職能機構力量，增設技工教育管理機構，定期召開技工院校校長聯席會議，以破解人社部門管理技工教育專業及力量不足的問題。另一方面，增強技工院?，F代化治理能力，構建簡約高效的院校管理體制。目前，技工院校普遍缺少發展自主權，特別是在人事自主權方面，編制管理、聘用方式、職數待遇等都受到人社部門的直接管理。而人社部門管理技工院校人事的方式是參照公務員管理方式，應改變管理方式，在人事制度綜合配套改革上，給技工院校下放更多的人事自主權，核增人員編制數量，或實行員額制改革。轉換人才引進方向和思路，以推進薪資待遇水平市場化，采取校招和社招相結合、“編制”與“非編制”相結合的方式，采用合約形式和一事一議政策明確任務和待遇，創新人才引進模式。

（三）建立國家資歷框架是技工教育與職業教育政策公平的根本出路

職業教育改革政策合理與否，關鍵是看社會人才培養是否有利于經濟社會發展?！凹忌摺焙蠹紟煂W院管理權屬于階段性權力分配問題，背后反映的是技工教育待遇不公的實質。其政策出臺經歷問題確認、政策目標論證到政策目標終結的循環過程，它具有開放性和階段性特征。該政策是目前情況下的權宜之計，它可解決技師學院上升通道及相關的政策待遇問題，但這并非解決技工教育發展的最終方法。解決該問題的根本之策，除留出升高出口，更關鍵的出路在于建立國家資歷框架。即建立以能力標準為本，學歷證書和職業技能等級證書互通銜接，對包含各類學歷文憑、證書和先前學習成果等全社會各類資歷進行分類、分級、認定、銜接的一項新型資歷制度，形成一個連續的、可被認可的資格階梯，使技工教育與職業教育在政策待遇上對等、證書價值上等值，學分互認，橫向貫通，首尾銜接，改變職業院校教育與技工院校教育多頭管理、條塊分割、多種質量標準并存的問題。

（四）保持辦學理念、特色和目標定位是技工教育發展的根本方向

“技升高”后的技師學院是完全轉型為高職院校辦學模式，還是轉型中保持自身辦學定位和特色，這是升格后面臨的重要現實問題。技工院校有150余年的發展歷史，新中國成立后，由于各類職業院校的辦學定位和功能不同，技工院校形成了顯著區別于其他院校的辦學理念特色、辦學目標及培養定位。首先，保持技工教育辦學理念和辦學特色。辦學特色是學校賴以產生和發展的具體特定環境因素所決定的。技師學院與高職院校在辦學理念、教學傳統及人才培養特色有內在聯系和本質差異。升格后的技師學院要遵循職業教育規律，秉承“校企雙制、工學一體化”的辦學理念和特色優勢，堅持學制培養與職業培訓并重的辦學格局，繼續深化人才培養模式改革。其次，堅持促進就業為導向，提升技能為目標的培養方向。技工教育特色就是高就業導向為核心和辦學目標，而中高職貫通政策偏重升學目標導向。我國職業院校辦學導向類型有“純學歷”導向、“技能就業”導向和以“學歷為主+就業為輔”導向三種辦學模式。技師學院堅持“技能就業”導向，而不是高職院校的“學歷為主+就業為輔”導向。在國家實施“1＋X”證書制度之前，技師學院在實踐“雙證制”上遠早于高職院校，即“職業資格證書或技能等級證書”加“畢業證書”，且以技能等級證書為主，“技能+直接就業”的傳統屬性應繼續保持，將職業能力和技能水平作為人才培養水平的重要依據。再次，保持高技能人才培養定位。技工教育是有獨特定位職教類型教育，一直專注、精準培養產業技術工人，承擔高技能人才教育培養和訓練職責，以“勞模精神、勞動精神、工匠精神”為統領，并成為全國技能人才供給的穩定基地。高技能人才為經濟社會發展所需，企業需求旺盛，在設區市和縣域人才隊伍的人才類型結構比例中技能人才所占比更高。技師學院應與同區域高職院校，在專業設置上要錯位發展、特色發展，過于同質化專業縮減或撤銷，避免高職百萬擴招之后“產能過?！焙汀肮┣笫Ш狻辈⒋?，以推動職業教育供給側改革。

（五）建立技工教育評價標準體系是技工教育高質量發展的根本保障

升格后的技師學院與高職院校享有同等規格政策待遇，但不意味著兩者完全同一化辦學。二者應該相互取長補短，技工院校在教科研能力、師資隊伍建設、管理水平等向高職院校學習。在公平競爭、創新發展的政策環境實現同頻共振，共同發展，這是構建多元化辦學、多類型發展、有中國特色現代職業教育及培訓體系的必然之路。技工院校應該繼續保持人力資源開發屬性、直接就業屬性和相對獨立的技工教育體系。高職院校教學體系基礎是學科教學，主要是著重通用職業能力培養。技師學院教學體系基礎是專業技能教學，在專業設置、課程內容和教學過程上“工學一體化”，真正與產業需求、職業標準和工作過程相對接，職業技能訓練精準到每個就業崗位的具體專業技術及操作能力要求。因此不宜采取和高職院校相同的標準來評價技工院校。國家有關部門應該建立技工院校的專門評價標準體系，以“技能”評價替代“學歷”評價，以人才培養質量高低衡量職業教育辦學水平。建立技工教育的標準化評價體系，包括建立辦學標準評價體系；建立教學標準體系（專業、課程、教材、教師、教法）；建立人才培養質量標準體系，包括就業質量與就業率、綜合職業能力、人才技能等級水平、國家職業資格標準以及社會企業認可度等。技工教育評價標準體系是技工教育高質量發展的根本保障。