高等職業教育由管理向治理變遷的發展歷程與內在邏輯

黨的十八屆三中全會以來，國家治理體系和治理能力現代化上升至國家戰略的高度，職業教育治理能力現代化是國家治理能力現代化的重要組成部分?；仡櫄v史，高職教育發展沿著“從行政化到去行政化”“從單維主體管理到多元主體治理”“從外生強制到內生自發”的邏輯展開，逐步改善“強發展、弱治理”的發展困局。

一、高職教育由管理向治理變遷的內涵表述

治理是政治學研究中的術語。1989年世界銀行在概括當時非洲情形時，首次使用“治理危機”（crisis in governance）。長期以來，治理與統治交叉使用。20世紀90年代，西方學者提倡用治理替代管理，通過利益相關者共同參與，形成一種新的制約機制和激勵機制，促使外生的約束轉化為內在的制度結構。目前，對治理概念的闡述最具代表性的是全球治理工作委員會的界定，指各級各類政府部門的、公共的和私人的機構或組織，管理服務其共同所有事務的諸多方式方法的總和，它是使相互沖突、相互依存的或相異的利益得以順利調和解決并且采取共同行為持續的過程[1]。治理理論強調多元主體參與，通過協商和利益博弈，追求公共利益最大化，實現“善治”。治理理論的魅力在于不僅將民主、參與、協商、分權、合作等諸多價值融入其中，而且在實踐過程中展現出相對于垂直統治的巨大靈活性，在一定程度上降低了國家管理的成本與風險[2]。

高等職業教育是改革開放的產物，是工業化和城鎮化發展催生的一種新的高等教育類型。高職教育作為市場經濟發展的產物，與地方經濟社會發展聯系緊密，具有與生俱來的跨界性，表現出較強的外部適應性，專業設置具有靈活性，注重實踐教學和學生實訓，立足工作崗位和任務項目開發課程，教師隊伍強調“雙師”素質。高職教育發展歷程是中央政府、地方政府、行業企業、高職院校多元利益之間相互作用和平衡的過程，通過調整資源配置方式，逐步從權力高度集中的科層制管理體制向高職教育發展的利益相關者適度放權與分權轉型，實現中央政府、地方政府、行業企業、高職院校之間的合作共治，以共治求善治，兼顧效率與民主，達到高職教育辦學效益最大化。

二、高職教育由管理向治理變遷的發展歷程

高職教育由管理向治理變遷是教育資源進行合理性分配的必然產物，受特定的經濟、政治和社會發展的深刻影響，表現出不同的發展特性，不同時期既呈現歷史邏輯的連貫性，又有其獨特性；不同歷史時期的階段性矛盾不同則表現出不同的治理形態，體現著制度對社會組織和成員利益的平衡與規范。

（一）高職教育作為一種新興高等教育類型的誕生

高職教育作為一種新興的高等教育類型，是在我國改革開放后產生與發展起來的，1980年誕生的短期職業大學標志著高職教育作為一種新型教育類型的誕生[3]。地方職業大學花錢少、可收費、短學制、見效快、不轉戶口、不包分配、雙向選擇就業。1980年，全國批準建立了13 所職業大學，最多時有126 所職業大學[4]。高等職業教育發展初期主要是通過不斷擴大專科規模、積極舉辦短期職業大學、擴大多種形式的成人高等教育規模，為本地區和本單位培養人才。1985年，上海電機制造學校、西安航空工業學校、國家地震學校三所中專學校探索初中起點的五年一貫制高職教育。1991年，國家教委批準同意試辦邢臺高等職業技術學校，1997年更名為邢臺職業技術學院，是國家第一所以“職業技術學院”命名的高職院校。1994年，全國教育工作會議提出，通過對高等?？茖W校、職業大學、成人高校進行改制與改革，辦出高職教育特色，必要時將個別重點中等專業學校改制舉辦高職教育，明確了“三改一補”的發展方式。1985年，《中共中央關于教育體制改革的決定》首次提出，積極發展高等職業技術院校。1993年，《中國教育改革和發展綱要》強調，鼓勵各部門、企事業單位、全社會積極參與職業教育辦學。1996年和1998年先后頒布的《中華人民共和國職業教育法》和《中華人民共和國高等教育法》，將高等職業教育的職業教育屬性和高等教育屬性在法律上得以確立。1999年，全國教育工作會議提出“大力發展高等職業教育”，招生計劃增量主要用于高職教育。1999年，教育部印發的《試行按新的管理模式和運行機制舉辦高等職業技術教育的實施意見》提出“三不一高”政策，形成了“六路大軍辦高職”的生動局面，拉開了高職教育規模擴張的序幕，高職教育實現了超常規、跨越式發展。

國家通過“三改一補”“三多一改”“三教統籌”“六路大軍辦高職”等多種形式，整合高等專科學校、職業大學、職工大學、管理干部學院、廣播電視大學、國家重點中等專業學校、成人高校、本科院校等資源發展高等職業教育，對原有的高等教育制度作了具有前瞻性的重大改革和創新，在高等教育體制上突破了中央、省兩級辦學的體制，開啟了地級市辦大學的先河；突破了傳統的教育投入機制、傳統的學制體系、傳統的統包統配，逐步克服了職業教育規模小、層次結構單一的問題，解決了地方急需的應用型技術技能人才的培養問題，標志著一種新的高等教育類型的誕生。

（二）高職教育管理體制的改革

高職教育發展過程中形成了多種辦學形式、多種辦學主體、多種人才培養途徑、多種辦學體制機制的格局，以行政隸屬關系為主線，實行條塊結合、以塊為主的多元管理體制。1998年，《國務院關于調整撤并部門所屬學校管理體制的決定》中指出，通過共建、合并、合作、調整等方式，進行管理體制的調整，打破條塊分割、重復辦學的局面，較好地實現優勢互補、資源合理配置，中央部門所屬高校原則上實行中央與地方共建，以地方管理為主。1999年，《國務院關于進一步調整國務院部門（單位）所屬學校管理體制和布局結構的決定》中規定，除少數行業外，原則上國務院部門和單位不再直接管理學校，少數高校劃歸教育部管理或由教育部負責調整，其他高校實行“中央與地方共建，以地方為主”的體制，由地方統籌管理。國務院部門（單位）所屬的55所成人高校和198 所中等專業學校、193 所技工學校由業務部門辦學轉為地方辦學。隨著行業部門所屬高職院校管理權限全部劃轉為地方政府，行業辦學的力量得以削弱，經濟體制和行政體制改革使得行業部門以及企業辦學由此退出了高職教育領域，教育行政部門辦高職教育的職能得以強化。

1998年，教育部印發的《面向21世紀教育振興行動計劃》指出，深化高等教育改革，逐步形成中央和省級政府兩級管理、分工負責，在國家宏觀政策指導下，以省級政府統籌為主的條塊有機結合的新體制。2000年，國務院辦公廳印發的《關于國務院授權省、自治區、直轄市人民政府審批設立高等職業學校有關問題的通知》進一步明確了省級政府發展高職教育的統籌管理權限與職責。世紀之交以來，我國高職教育管理體制從高度集中統一的集權管理向中央與省級政府分級管理、以省級政府管理為主轉變，逐步加強省級政府對高職教育的決策權和統籌權。高職教育管理體制改革過程中，通過合并、共建、聯辦、劃轉，調整中央和地方的關系，確立了中央和省兩級管理、以地方為主的管理體制，理順了宏觀管理體制，管理體制的條塊分割得以有效解決，形成了以省級政府統籌管理為主，國家進行宏觀調控和質量監控兩級管理的高職教育治理格局。

（三）高職教育質量內涵的提升

世紀之交以來，高職教育實現了從“異軍突起”向“半壁江山”的跨越。當高職教育數量積累到一定程度時，質量提升必然成為發展重心。為進一步提升高職教育質量，國家出臺多項政策加以引導。2004年和2006年，教育部分別出臺《以就業為導向深化高等職業教育改革的若干意見》和《關于全面提高高等職業教育教學質量的若干意見》，明確了高職教育的性質和地位、辦學方向和宗旨，尤其是明確指出高職教育是高等教育發展中的一種類型，開啟了高職教育由規模擴張的外延式發展模式向質量提升的內涵式發展模式的轉型之路。2006年，教育部和財政部頒布的《關于實施國家示范性高等職業院校建設計劃加快高等職業教育改革與發展的意見》明確指出，啟動示范性高等職業院校建設計劃。2011年，教育部頒布的《關于充分發揮職業教育行業指導作用的意見》指出，注重發揮行業指導作用，主動對接行業，矯正行業從教育體制剝離的運行模式。2011年，教育部和財政部聯合下發《關于支持高等職業學校提升專業服務產業發展能力的通知》，強調以專業服務產業發展能力為出發點，整體提高高職教育辦學水平和人才培養質量。2011年，教育部頒布的《關于推進高等職業教育改革創新引領職業教育科學發展的若干意見》和《關于推進中等和高等職業教育協調發展的意見》中強調，高職教育在現代職教體系中發揮引領作用。2014年，教育部等六部門印發的《現代職業教育體系建設規劃（2014—2020年）》指出，系統設計現代職業教育體系框架，推進了“3+2”、“4+0”、五年制高職教育模式的發展進程。此外，國家還出臺了《高等職業教育創新發展行動計劃（2015—2018年）》《國家職業教育改革實施方案》《職業教育提質培優行動計劃（2020—2030年）》等一系列深化職業教育改革的重大政策文件，對高職教育高質量發展進行了科學的制度設計。

高職教育是一種政策驅動下的外生型發展模式[5]。政府以國家示范高職院校建設、現代職教體系構建為抓手，強化特色、注重質量提升、提高整體辦學水平，通過專業與課程改革提高教學水平，強調人才培養模式轉型，通過完善層次結構，凸顯類型特色，助推高職教育由量的積累向質的提升的跨越。

（四）高職教育企業重要辦學主體地位的回歸

隨著高職教育規模和質量的不斷提升，政府一元辦學體制的弊端日益顯現。尤其是在市場經濟不斷完善的條件下，“政府失靈”的現象越來越嚴重，高職教育創新發展的土壤與根基在不斷削弱，高職教育供給與市場需求脫節越來越嚴重，行業企業參與高職教育辦學的積極性難以調動起來，也限制了高職教育面向行業企業辦學?！秶抑虚L期教育改革與發展規劃綱要（2010—2020年）》明確了職業教育實行校企合作、工學結合的人才培養模式，鼓勵學校與企業合作辦學、合作育人、合作就業、合作發展的辦學體制機制。2014年，國務院印發《關于加快發展現代職業教育的決定》，首次在國家文件中提出，企業成為重要的辦學主體，企業的社會作用和地位由職業教育辦學參與者一躍成為真正的主人?！冬F代職業教育體系建設規劃（2014—2020年）》中再次強調，充分發揮企業辦學主體作用。

《國務院辦公廳關于深化產教融合的若干意見》和《職業學校校企合作促進辦法》的頒布將產教融合上升至國家戰略高度，打出校企合作“組合拳”，進入產教融合發展軌道；《國家職業教育改革實施方案》系統設計，按下改革“快進鍵”；《國家產教融合建設試點實施方案》和《建設產教融合型企業實施辦法》是產教融合政策的落地文件，多省份已開始積極遴選產教融合型企業和產教融合型城市，多管齊下、多措并舉，發揮企業重要辦學主體作用。江蘇省、福建省、安徽省、河北省等省份出臺文件并試點培育產教融合型企業，給予“金融+財政+土地+信用”的激勵政策，激發企業參與高職教育辦學的動力。高職院校大多有著深厚的行業辦學背景，行業指導在高職教育發展中起著至關重要的作用。全國建立了62 個行指委，覆蓋了職業院校95%的專業，調動了行業主管部門參與高職教育辦學的積極性。2015年，全國46 個行指委承接了《高等職業教育創新發展行動計劃（2015—2018年）》中的324項任務、1774 個項目。

（五）高職院校內部治理結構的完善

高職教育治理逐步改變長期以來對國家政策和財政支持的外部誘致型變遷的依賴，建立有效的內生型治理范式，內部治理被視為實現高職教育辦學目標的核心路徑?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》 明確提出推進管辦評分離、完善學校內部治理結構?！蛾P于深化教育體制機制改革的意見》和《關于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉變的若干意見》等系列文件的核心精髓是轉變政府職能、簡政放權、優化服務，擴大學校辦學自主權，完善學校內部治理結構，建設現代大學制度，加快教育治理體系和治理能力現代化成為一種話語體系。

2015年，教育部專門制定《職業院校管理水平提升行動計劃（2015—2018年）》，圍繞治理、制度、質量等多個層面建構當代高等職業院校內部治理的結構范疇，將高職院校依法制定章程、完善治理結構、提升治理能力作為高職創新發展重心，合理進行權力分配，整合高職院校內部政治權力、行政權力、學術權力和民主權力，通過建立校企合作聯盟理事會（董事會）調動社會力量參與學校內部治理，使各權力主體作用得以充分發揮，各種權力實現動態平衡，激發高職院校辦學活力，不斷提升辦學質量和辦學水平。高等職業教育創新發展行動計劃在任務和項目承接時均由高職院校依據實際進行自主選擇，給予了高職院校發展自主權，成為高職教育治理的新思路和新范式。

三、高職教育由管理向治理變遷的內在邏輯

高職教育由管理向治理變遷的內在邏輯表現為，地方政府自下而上的需求型變革與中央政府自上而下的供給型變革相互作用，政府角色定位由主導向統籌管理變遷，辦學主體由多元到單一再回歸多元的變遷，國家重大專項驅動向高職院校內生自發的變遷。

（一）地方政府自下而上需求型的變遷

高職教育作為一種高等教育類型的崛起是一種地方政府自下而上的需求制度創新。20世紀80年代，在經濟發達的沿海城市，由于地方經濟發展所需的技術技能人才短缺，中心城市掀起了辦大學的熱潮。全國第一所職業大學在江蘇南京率先興辦。職業大學開創了中心城市辦大學的先河，地方籌資、社會贊助、集資辦學，調動了中心城市和社會各界的辦學積極性，實現了“學校辦社會”向“社會辦學?！钡霓D變。

高等教育的治理既是不同主體的權力分配問題，也是權力結構問題[6]，體現為政府公共管理權力授予和權力配比[7]。高職教育中央與地方政府分級管理的主要因素應歸結于國家的分稅制改革，分稅制使分級管理、分級負責的管理體制得以強化。隨著經濟體制改革的推進，教育體制改革成為必然。1991年中央正式提出中心城市政府辦學的體制；1993年，國家號召各級政府重視職業教育發展；《中國教育改革和發展綱要》中提出，做好高等?？茖W校和高等職業學校審批權下放的試點工作；《教育振興行動計劃》提出，要逐步將高職教育招生計劃、入學考試和文憑發放權力下放給省級政府；1999年，省級政府獲得高職教育招生、考試、文憑發放權力；2000年，省級政府獲得高職院校審批權及高職教育事業發展統籌權，形成了中央政策指導、省級政府統籌管理的管理體制。國家示范（骨干）高職院校建設期間，地方政府財力發揮主導作用；2015—2018年高等職業教育創新發展行動計劃從項目申報到建設都是以地方為主，中央引導；中國特色高水平高職學校和專業建設計劃依然是發揮地方政府的統籌保障作用，高職教育管理強化省級政府統籌管理職能，重心在地方政府。

（二）中央政府自上而下供給型的變遷

制度屬于公共產品，僅靠誘致性制度變遷的制度供給是不足的，強制性制度變遷也是必要的。政府通過自上而下強制性變遷來矯正制度供給不足。高職教育是一種政策驅動下的外生型發展模式。政府主導、政策引導的自上而下的發展模式是高職教育得以快速發展的重要因素。高職教育是在世紀之交高等教育大擴招的國家政策引導下實現了超常規、跨越式發展。在規模和數量得以快速增長后，國家積極引導高職教育提高質量和提升內涵。2006—2012年，國家先后分批建設了100 所國家示范性高職院校和100 所國家骨干高職院校，使得高職院校辦學質量得以極大提升；2015年，國家通過高等職業教育創新發展行動計劃建設任務引導高職教育高質量發展；2019年，國家立項建設197 所中國特色高水平高職學校和專業建設院校，推進高職教育高水平發展；2020年，國家提出職業教育提質培優行動計劃，打造職業教育創新發展高地和職業教育樣板城市，目前已形成了東部山東、西部甘肅、中部江西創新發展高地聯動的格局，教育部與江蘇省共建整體推進蘇錫常都市圈職業教育改革創新，打造高質量發展樣板，體現了探索城市群職業教育一體化發展的制度創新。

20世紀90年代，政府除“三改一補”政策發展高職教育外，還提出了部分本科院校設立高等職業技術學院（即大學辦高職）的政策。這種制度設計是在高職教育資源緊缺條件下，通過調動多方資源滿足人民群眾對高等教育的需求。普通高等?？茖W校在新中國成立后很長一段時期地位低下、定位模糊、發展道路坎坷，在大力發展高職教育政策的引導下，才得以長足發展，但其發展定位并沒有得到很好解決。老牌的高等?？茖W校并不愿意辦高職教育，使出了渾身解數、通過各種途徑紛紛升本，實現了本科的華麗轉身，從校名來看絲毫沒有職業教育的痕跡。盡管國家和地方出臺引導新建本科院校向應用型高校轉型的政策，但新升格的本科院校依然處于觀望之中，躊躇不前，總覺得職業教育低人一等。此外，“大學辦高職”辦得不倫不類，“掛羊頭賣狗肉”“穿新鞋走老路”，人才培養質量并不理想，辦成了“本科壓縮餅干”，一定程度上造成了高職院校生源緊張，擠占了高職院校發展空間，各地逐步停止了大學舉辦高職教育的實踐。

（三）角色定位由政府主導向政府統籌的變遷

高職教育發展的不同階段展現著中央政府、地方政府對高職院校的不同態度、權力實踐策略等，政府角色定位的變化，影響著高職教育相關資源的重組與規則的重構。在高職教育發展初期，表現出強烈的政府辦學特征；2002年《國務院關于大力推進職業教育改革與發展的決定》的出臺，使得“政教合一”的管理體制受到挑戰；2005年《國務院關于大力發展職業教育的決定》提出“府管校辦”的模式；2010年《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》提出建立現代大學制度；2014年《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》 提出政府要加強對職業院校的規范管理和監督指導，完善現代職業學校制度；2015年《職業院校管理水平提升行動計劃（2015—2018年）》對現代職業學校制度提出新要求；2019年《國家職業教育改革實施方案》 將政府角色定位由主導向統籌管理轉變，經過5—10年，職業教育基本完成由政府舉辦為主向政府統籌管理、社會多元辦學的格局轉變。

高職教育管理向治理變遷過程中歷經中央政府主導向地方政府主導，又由政府主導向政府統籌管理轉型，政府的職能定位越來越清晰。政府作為重要辦學主體的地位，逐步向高職教育改革與發展的推動者和統籌管理者轉變，注重擴大高職院校辦學自主權，完善現代職業學校制度體系；注重社會多元辦學，健全行業企業、社會共同參與的治理體系。

（四）辦學主體由多元到單一再回歸多元的變遷

20世紀80—90年代，國家倡導各行各業舉辦職業學校，通過多渠道、多規格、多模式來發展高職教育，提出“三改一補”的方針，積極探索新管理模式和運行機制發展高職教育，形成職業大學、職業技術學院、民辦高校、高等?？茖W校、本科院校內設的二級學院、國家重點中等專業學校、成人高校等“多車道”一起辦高職教育的局面。

20世紀90年代末，國有企業改革，實施政企分開，中央業務部門、行業難以維持部門辦學體制，行業企業舉辦的職業院校改由政府出資，統一劃歸教育行政部門主管。這種“一刀切”的改革舉措和激進式的制度變遷使得教育行政部門成為高職教育唯一辦學主體，形成了單一的辦學主體格局。高職院校大多脫胎于中職學校，有著深厚的行業辦學背景，盡管教育體制改革剝離了行業企業辦學權限，但高職院校有著與企業合作的強烈需求和愿望，行業企業仍與高職院校有著深厚的感情。2014年《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》首次在國家文件中提出“企業成為重要的辦學主體”，對企業社會作用進行重新定位，確立了企業作為職業教育的重要辦學主體地位。企業的角色定位由辦學參與者一躍成為真正的主人。職業教育是現代企業的衍生物，將企業作為重要辦學主體實質是企業社會價值和使命的歷史性回歸。

企業參與職業教育辦學經歷了辦學主體——完全剝離——辦學主體的發展軌跡，引入市場力量，確立企業在職業教育中的辦學主體地位是一種回歸，不僅是企業作為辦學主體的回歸，更是職業教育人才培養的回歸。高職教育辦學由封閉走向開放，由單一辦學主體向多元投資辦學轉型，將“混合所有制”引入高職教育，鼓勵探索股份制、混合所有制高職院校，形成政府、學校、社會共同參與的高職教育多元治理格局。高職教育多元辦學主體制度變遷，歷經上世紀90年代“一刀切”的激進式變遷模式，形成單一辦學主體格局；本世紀通過企業辦學主體地位回歸的漸進式變遷模式，逐步形成了政府、學校、企業、社會多元辦學格局。

（五）國家重大專項驅動向高職院校內生自發的變遷

政府和高職院校的理性選擇成為高職教育政策變遷出現路徑依賴的根本原因[8]。行動者基于理性社會人出發，當沿襲已有路徑報酬收益日益遞增，而變更路徑成本日益增高時，往往習慣依賴于已有路徑。政策引導和專項經費支持是高職教育質量得以提升的有效治理模式。長此以往，國家重大專項驅動就成為了高職教育發展的路徑依賴。2006—2015年，中央政府實施國家示范高職院校計劃和國家骨干高職院校計劃，重點扶持建設200 所高職院校。2015年，國家示范高職院校建設任務結束后，高職院校陷入“后示范”時代的迷茫期。盡管國家及時出臺《高等職業教育創新發展行動計劃（2015—2018年）》，但由于國家優質高等職業學校缺乏中央項目資金的支持，高職院校管理者積極性并不高，甚至一再通過各種方式呼吁設立國家專項引導高職教育發展，直到2019年中國特色高水平高職學校和專業建設計劃開始啟動，高職院校發展才找到方向。

高職教育在國家重大專項支持下，不斷改革創新，以優勢專業、特色專業為抓手推進內涵建設，以教學資源庫、精品課程為突破口推動教育教學改革，以專業集群引領高質量發展，以混合所有制辦學、產業學院、現代學徒制為載體探索校企合作、產教融合合作共享機制，建立多元、多層、立體化的組織體系，實現了從“本科壓縮餅干”教育模式向工學結合、校企合作人才培養模式的跨越，更重要的是確立了一種全新的高等教育類型。高職教育的自我認同感和自我發展意識在不斷增強，制度自信、理論自信、文化自信、道路自信得以強化。

高職教育治理歷經中央政府主導向地方政府主導，又由政府主導向政府統籌管理轉型，政府的職能定位越來越清晰。由政府作為重要辦學主體的地位，逐步向高職教育改革與發展的推動者和統籌管理者轉變，注重擴大高職院校辦學自主權，完善現代職業學校制度體系；注重社會多元辦學，健全行業企業、社會共同參與的治理體系。高職教育從管理向治理的變遷，實質是政府全能管治轉向政府、市場、高職院校和社會協調發展的過程，是由單一向多元權力主體的轉型，是政府強制向多元協商權力運行方式的轉變，旨在整合資源，調動市場和社會力量參與高職教育辦學與管理，逐漸化解高職教育供給側與需求側的結構性矛盾。