軍民通用物資軍地聯(lián)儲研究綜述

甘 明，梁 梅，顧宏波

（陸軍勤務(wù)學(xué)院 軍事物流系，重慶 401311）

0 引言

我國是世界上自然災(zāi)害最為嚴(yán)重的國家之一，地震、洪水、雪災(zāi)頻發(fā)，對應(yīng)急救援物資的需求量極大，尤其是2020年新冠肺炎疫情爆發(fā)初期，全國各地醫(yī)療物資短缺，暴露出我國應(yīng)急物資儲備種類不齊全、儲備數(shù)量較少、組織應(yīng)急生產(chǎn)的能力較差等問題[1]。軍民通用物資軍地聯(lián)儲，可分為民用物資軍地聯(lián)儲和軍用物資軍地聯(lián)儲，一方面利用我軍數(shù)量多、分布廣的后方倉庫代儲部分國家儲備物資，另一方面，我軍通用物資也可儲存在國家和各級政府的儲備庫中。

1 軍地通用物資軍地聯(lián)儲可行性和必要性

從我軍成立以來，后方倉庫長期擔(dān)負(fù)多種戰(zhàn)備物資的儲存和管理任務(wù)，經(jīng)過多年的建設(shè)和發(fā)展，設(shè)施設(shè)備較為齊全，人員配備也較完善，在完成我軍現(xiàn)有物資儲備與保障任務(wù)的同時，還有一定剩余庫容。而且我軍后方倉庫分布廣泛，能夠迅速將物資送達(dá)全國各地，提高應(yīng)急反應(yīng)速度。因此利用我軍后方倉庫剩余儲存能力或者對我軍現(xiàn)有倉庫進(jìn)行一定改造，滿足我國應(yīng)急救災(zāi)物資儲備的部分需求，可快速提高國家應(yīng)對自然災(zāi)害和突發(fā)事件的能力，同時也可為國家節(jié)省大量建設(shè)經(jīng)費(fèi)，提高經(jīng)濟(jì)效益。

中央和各級政府儲備庫大多位于大中型城市，交通便利，且規(guī)模較大，將我軍部分通用物資儲存在此類儲備庫，可增加必要物資的實(shí)物儲備量，同時在發(fā)生緊急情況時，可利用發(fā)達(dá)的交通路線和多樣的交通工具將物資快速送達(dá)一線，提升我軍戰(zhàn)時物資保障效率。

軍民通用物資軍地聯(lián)儲是實(shí)現(xiàn)軍地雙方資源共享、探索物資儲備軍民融合式發(fā)展的重要途徑，可以有效解決國家儲備和軍隊(duì)?wèi)?zhàn)備物資儲備存在的不足，提升儲備效益和效率[2]。

2 軍民通用物資軍地聯(lián)儲研究現(xiàn)狀

在軍民通用物資軍地聯(lián)儲方面，國內(nèi)的專家學(xué)者進(jìn)行了大量研究，形成了一定的理論基礎(chǔ)，下面主要從民用物資軍地聯(lián)儲和軍用物資軍地聯(lián)儲兩個角度對其思想、模式和機(jī)制等方面進(jìn)行整理和歸納。

2.1 民用物資軍地聯(lián)儲

在民用物資儲備方面，我國目前的儲備方向主要有以鋼材、成品油、煤炭等為主的生產(chǎn)類物資儲備，以食鹽、橡膠、糧食為主的民生類物資儲備，以帳篷、急救箱、飲用水為主的應(yīng)急救援物資儲備[3-4]。由于我軍近年來在應(yīng)對地震、洪水等自然災(zāi)害時，消耗了大量戰(zhàn)備物資，因此面對種類紛繁復(fù)雜的物資，可考慮將軍地通用的救災(zāi)維穩(wěn)物資作為重點(diǎn)項(xiàng)目，加快推進(jìn)落實(shí)軍地聯(lián)儲[5]，針對不同區(qū)域進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，按照軍民通用性強(qiáng)、時效性強(qiáng)、重要性高等原則，合理確定軍地聯(lián)儲物資的種類[6]。文獻(xiàn)[7]選取時效性、重要性、可獲得性和預(yù)計(jì)需求量四個指標(biāo)構(gòu)建軍隊(duì)代儲應(yīng)急物資品種選擇指標(biāo)體系，通過實(shí)地走訪調(diào)研、咨詢專家意見并進(jìn)行定量分析，形成結(jié)論：在應(yīng)對突發(fā)事件時作用重大的物資，應(yīng)該實(shí)行軍隊(duì)代儲；時效性較強(qiáng)，且重要性較高，且可獲得性一般的物資具有一定的籌措風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該進(jìn)行代儲；重要性較高且可獲得性好的物資籌措風(fēng)險(xiǎn)很低，可以不代儲；時效性一般或較弱的物資可由國家和各級政府自行儲存和管理，不實(shí)行代儲。

國家應(yīng)急救災(zāi)物資軍隊(duì)代儲的基本思路是國家主導(dǎo)、軍隊(duì)代管、軍民融合、一體化保障，由國家和政府負(fù)責(zé)頂層設(shè)計(jì)和總體把控，授權(quán)軍隊(duì)代為儲存和管理部分應(yīng)急救災(zāi)物資，國家儲備物資、軍隊(duì)提供倉庫、軍隊(duì)管理儲備、國家調(diào)撥使用[8]。實(shí)行基數(shù)化儲備和模塊化儲備，即針對部隊(duì)人員編制、裝備配備的具體情況，采用單元化組套方式，按照具有某種特定功能的物資模塊進(jìn)行儲備，如醫(yī)療救護(hù)物資模塊、搜救作業(yè)模塊等[9]。

依托軍隊(duì)后方倉庫儲備國家應(yīng)急救災(zāi)物資，要建立權(quán)威高效的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃和儲備調(diào)用軍地通用應(yīng)急物資，對物資儲備布局、規(guī)模和管理等做出規(guī)劃[10]。

在儲備布局方面，根據(jù)近些年我國自然災(zāi)害和突發(fā)事件發(fā)生的地點(diǎn)、時間等數(shù)據(jù)信息，分析規(guī)律，預(yù)測其發(fā)展趨勢和物資需求，劃分成不同保障區(qū)域，選擇幾個重點(diǎn)城市作為應(yīng)急救災(zāi)物資儲備中心，并圍繞儲備中心對周邊地區(qū)職能相對單一的軍事物流節(jié)點(diǎn)進(jìn)行系統(tǒng)整合[11]，形成縱向貫通、橫向銜接，和全縱深、多層次的儲備網(wǎng)絡(luò)布局[12]。儲備規(guī)模則要緊密結(jié)合地區(qū)影響較大的災(zāi)害和突發(fā)事件，與當(dāng)?shù)貙?shí)際人口數(shù)量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模和社會發(fā)展?fàn)顩r等條件相適應(yīng)。

在物資管理方面，堅(jiān)持走智能化、信息化道路，采用國家統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，充分利用物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)[13]，建立救災(zāi)物資可視監(jiān)控平臺，運(yùn)用射頻、二維條碼、門禁系統(tǒng)等自動識別技術(shù)，規(guī)范救災(zāi)物資編目、物資包裝標(biāo)識和集裝化技術(shù)，實(shí)現(xiàn)代儲救災(zāi)物資全過程、全時段可視可控[14]。在動用和補(bǔ)充方面，可以建立軍隊(duì)?wèi)?zhàn)備物資和國家救災(zāi)物資交替輪換機(jī)制，降低戰(zhàn)備物資使用審批權(quán)限和程序，縮短戰(zhàn)備物資儲存期，在平時，將儲存到期戰(zhàn)備物資轉(zhuǎn)為應(yīng)急救災(zāi)物資，同時將成新率較高的軍民通用應(yīng)急救災(zāi)物資轉(zhuǎn)為戰(zhàn)備物資儲存，確保戰(zhàn)儲物資隨用隨新的同時提高了經(jīng)濟(jì)效益[15]；應(yīng)急救災(zāi)時，也可動用戰(zhàn)備物資進(jìn)行救援，提升救援時物資保障速度和效益。

2.2 軍用物資軍地聯(lián)儲

在軍用物資軍地聯(lián)儲方面，我軍戰(zhàn)備物資儲存在中央和地方政府儲備庫，要統(tǒng)籌好作戰(zhàn)行動和救災(zāi)維穩(wěn)任務(wù)需求，明確國家和軍隊(duì)各級儲備庫的任務(wù)，作戰(zhàn)行動以及各軍兵種專用物資的儲備主要由軍隊(duì)負(fù)責(zé)，軍民通用物資由國家和軍隊(duì)組織聯(lián)儲，區(qū)分職責(zé)、分工協(xié)作[16]。堅(jiān)持與軍事方針相符合、與國家戰(zhàn)略相適應(yīng)、與政府儲備布局和社會儲備布局相銜接、與交通和自然條件相結(jié)合[17]，在國家儲備和社會儲備不足的區(qū)域，加強(qiáng)軍隊(duì)自身儲備能力的建設(shè)。依托國家物流業(yè)振興計(jì)劃，選擇4-5個大型物資儲備保障實(shí)體，進(jìn)行現(xiàn)代化改造，使其發(fā)展為區(qū)域軍事儲備中心，做到重點(diǎn)方向儲備專而全、要害區(qū)域儲備精而齊、戰(zhàn)略后方儲備多而廣[18]。

在儲備規(guī)模上，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、交通便利、資源充足的區(qū)域，軍用物資要進(jìn)行較高層次、較廣范圍的聯(lián)合儲備；在經(jīng)濟(jì)落后、資源匱乏、自然環(huán)境較為惡劣的區(qū)域，要不斷提升部隊(duì)自身的物資儲備能力，以軍隊(duì)儲備為主，儲備規(guī)模須能滿足戰(zhàn)時初期的物資需求，同時加強(qiáng)與當(dāng)?shù)貒覂潴w系統(tǒng)籌和生產(chǎn)能力儲備建設(shè)；在重點(diǎn)區(qū)域和突發(fā)事件頻發(fā)的區(qū)域，應(yīng)將聯(lián)合儲備的比例控制在一定范圍之上，適應(yīng)緊急情況下的快速保障[19]。文獻(xiàn)[20]認(rèn)為應(yīng)結(jié)合戰(zhàn)爭形態(tài)、作戰(zhàn)規(guī)模、持續(xù)時間、物資消耗以及國家經(jīng)濟(jì)潛力來確定總體儲備規(guī)模和軍地各自的儲備規(guī)模。

文獻(xiàn)[21]則研究了交通戰(zhàn)備器材軍地聯(lián)儲的模式，利用現(xiàn)有高速公路養(yǎng)護(hù)應(yīng)急綜合基地儲備交通戰(zhàn)備器材，由國家和地方交通戰(zhàn)備部門負(fù)責(zé)總協(xié)調(diào)和政策把握，國家主要負(fù)責(zé)儲備物資及配套設(shè)備的配備，并優(yōu)化物資的品種結(jié)構(gòu)，地方政府主要負(fù)責(zé)倉庫的建設(shè)，高速公路集團(tuán)及所屬相關(guān)主要負(fù)責(zé)倉庫的管理，高速公路養(yǎng)護(hù)應(yīng)急綜合基地及其保障隊(duì)伍主要負(fù)責(zé)日常訓(xùn)練和軍事交通的保障，在國家和省級兩個層面先做一兩個試點(diǎn)，再逐步推進(jìn)。同時，為確保項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展，要實(shí)施軍地資金聯(lián)合保障模式，確定中央、軍方、地方和企業(yè)四方投資比例和額度，并大幅提高中央或軍方的投資比例[22]。

文獻(xiàn)[23]則探討了邊防后勤物資軍地聯(lián)儲的模式和機(jī)制，后勤物資可依托省軍區(qū)、人武部、預(yù)備役儲存，協(xié)同地方有關(guān)部門，在任務(wù)主要方向和預(yù)定集結(jié)點(diǎn)上，實(shí)施預(yù)置儲備，由保障點(diǎn)所在的縣（市）負(fù)責(zé)管理，省軍區(qū)統(tǒng)一掌握使用，建立軍地聯(lián)合辦公機(jī)制，掌握突發(fā)事件預(yù)警信息，適時組織聯(lián)合保障演練。

3 軍地通用物資軍地聯(lián)儲發(fā)展現(xiàn)狀

3.1 民用物資軍地聯(lián)儲發(fā)展現(xiàn)狀

近年來，軍隊(duì)代國家儲備成品油建設(shè)逐步形成規(guī)模，成品油軍地聯(lián)儲成功開創(chuàng)了軍民通用物資軍地聯(lián)儲的先河。我軍為保障戰(zhàn)時油料需求，在全國各地建設(shè)了諸多油庫，數(shù)量多、分布廣，國家和各級政府與軍隊(duì)協(xié)商，利用其現(xiàn)有儲備潛力或者對現(xiàn)有油庫進(jìn)行改造，提升油庫儲存量，完善基礎(chǔ)設(shè)施，代儲國家成品油，迅速提升國家成品油儲備規(guī)模，全面擴(kuò)展儲備網(wǎng)絡(luò)和供應(yīng)范圍[24-25]。

在成品油軍地聯(lián)儲方面，沈陽聯(lián)勤保障中心某倉庫與中國石油天然氣股份有限公司開展合作，代國家儲備十幾萬噸成品油，軍隊(duì)成品油和國家成品油定期輪換，滿足地方油料需求的同時確保軍隊(duì)成品油的儲備質(zhì)量，戰(zhàn)時也可快速動用國家成品油保障軍隊(duì)急需。在此次合作中，沈陽聯(lián)勤保障中心倉庫負(fù)責(zé)方案制定、組織建設(shè)、協(xié)調(diào)控制等環(huán)節(jié)，規(guī)范現(xiàn)地發(fā)油秩序，制定應(yīng)急處置措施，講解安全常識。在物資輪換上，雙方根據(jù)《關(guān)于軍隊(duì)代儲國家儲備成品油輪換協(xié)議》等有關(guān)規(guī)定簽訂了油料輪換協(xié)議，明確油料輪換出庫工作由倉庫負(fù)責(zé)組織，出庫費(fèi)用由地方承擔(dān)，并對輪換油料的名稱、數(shù)量、具體接收地點(diǎn)、出庫起始和完成時間、運(yùn)輸方式、數(shù)質(zhì)量交接辦法等問題作了說明。軍方還聘請遼寧省計(jì)量院對倉庫發(fā)油系統(tǒng)的質(zhì)量流量計(jì)進(jìn)行檢定，三方現(xiàn)場確認(rèn)復(fù)核，防止在發(fā)油數(shù)量上產(chǎn)生糾紛[26]。

借鑒軍隊(duì)代國家儲備成品油的成功經(jīng)驗(yàn)，其他軍地通用物資軍地聯(lián)儲工作也在逐步展開。早在2008年，我軍人大代表就已經(jīng)根據(jù)我軍參加抗震救災(zāi)等非戰(zhàn)爭軍事行動的實(shí)踐，建議實(shí)行應(yīng)急救災(zāi)物資軍地聯(lián)儲，走軍民融合發(fā)展道路，擴(kuò)大儲備規(guī)模，完善儲備布局，提升儲備效益[27]。為全面提升我國救災(zāi)物資儲備能力和管理水平，我國先后發(fā)布了《中央級救災(zāi)儲備物資管理辦法》（2002）、《救災(zāi)物資儲備庫建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》（2012）、《中央救災(zāi)物資儲備庫管理暫行辦法》（2012）、《中央救災(zāi)物資儲備管理辦法》（2014修訂）、《關(guān)于加強(qiáng)自然災(zāi)害救助物資儲備體系建設(shè)的指導(dǎo)意見》（2015），而且自2013年起，民政部每年都會修訂印發(fā)《自然災(zāi)害應(yīng)急救助物資生產(chǎn)商參考名錄》。這些法規(guī)和文件明確了應(yīng)急救災(zāi)物資管理辦法，規(guī)范了儲備庫建設(shè)和維護(hù)，為軍隊(duì)代儲國家救災(zāi)物資提供了參考和遵循。目前，各級政府部門和軍隊(duì)都建立了救災(zāi)物資應(yīng)急采購機(jī)制，豐富儲備方式，合同儲備、生產(chǎn)能力儲備、經(jīng)費(fèi)儲備和技術(shù)儲備多種儲備方式并行，與地方企業(yè)達(dá)成協(xié)議，增強(qiáng)救災(zāi)物資后續(xù)供給能力[28]。但是目前在軍地聯(lián)儲的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范方面，還沒有相關(guān)文件出臺。

3.2 軍用物資軍地聯(lián)儲發(fā)展現(xiàn)狀

軍地通用物資軍地聯(lián)儲不僅指軍隊(duì)代儲國家儲備物資，軍隊(duì)?wèi)?zhàn)備物資也可儲存在中央和各級政府儲備庫。1998年，我國建立了應(yīng)急物資儲備制度,民政部先后在北京、天津、沈陽、哈爾濱、合肥、福州、鄭州、武漢、長沙、南寧、重慶、成都、昆明、拉薩、渭南、蘭州、格爾木、烏魯木齊、喀什等地設(shè)立19個中央救災(zāi)物資儲備庫。此外，各省（自治區(qū)、直轄市）和多災(zāi)易災(zāi)的地市和縣（區(qū)）設(shè)立了本級救災(zāi)物資儲備庫，基本形成了“中央-省-市-縣-鄉(xiāng)”五級救災(zāi)物資儲備網(wǎng)絡(luò)[29-30]。但是目前我國部分物資儲備庫建設(shè)時間較早，技術(shù)不夠成熟，而且是救災(zāi)時臨時建造，庫房規(guī)劃設(shè)計(jì)不合理，庫容小，部分設(shè)施設(shè)備較為陳舊，附屬用房（即庫房附屬用房、工作人員生活用房和行政辦公用房）匱乏，為推進(jìn)軍地聯(lián)儲，還需進(jìn)行一定改造[31]。

4 結(jié)語

從前面文獻(xiàn)分析可知，近年來軍內(nèi)外研究軍民通用物資軍地聯(lián)儲的文獻(xiàn)逐漸增多，尤其是國家應(yīng)急救援物資，重點(diǎn)研究軍地聯(lián)儲的基本模式和機(jī)制，包括領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制、管理機(jī)制、輪換機(jī)制等，對基本模式的研究和闡述較為深入，但是對各種保障性機(jī)制的分析較為淺顯，全而不精。在具體建設(shè)方面，軍隊(duì)代國家儲備物資目前建設(shè)得較快，尤其是軍隊(duì)代國家儲備成品油的模式和機(jī)制已經(jīng)比較成熟，而軍用物資軍地聯(lián)儲受到各級儲備庫建設(shè)不合理等條件限制，還有很長的路要走。

目前而言，要建設(shè)軍民通用物資軍地聯(lián)儲機(jī)制，可從以下3點(diǎn)加以改進(jìn)：

（1）加強(qiáng)物資儲備庫建設(shè)。無論是軍隊(duì)后方倉庫還是中央和地方物資儲備庫，都需要在科學(xué)論證的基礎(chǔ)上按照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行維修改造或擴(kuò)建，規(guī)范物資管理，統(tǒng)一作業(yè)流程，實(shí)現(xiàn)信息共享，確保軍地雙方能夠恰當(dāng)儲存和管理物資。

（2）制定法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)。國家各級政府和軍隊(duì)針對軍民通用物資軍地聯(lián)儲，制定相關(guān)的文件和保障性措施，規(guī)范軍地雙方各自的職責(zé)范圍、建設(shè)任務(wù)，明確資金來源，制定管理辦法，確保軍地聯(lián)儲可持續(xù)發(fā)展。

（3）組織試點(diǎn)示范。軍地通用物資軍地聯(lián)儲的建設(shè)剛剛開始，為確保該項(xiàng)目的可持續(xù)健康發(fā)展，可參考成品油軍地聯(lián)儲的成功案例，選擇某一種軍地通用物資，先在局部地區(qū)試點(diǎn)，再推廣到其他物資和其他區(qū)域，走出一條高效率、高效益的軍地聯(lián)儲道路。