海員作息時間履約機制為何系統性失效？

崇明海事局 丁寶喜

海員休息時間作假屢屢出現，背后原因值得深究。

海員作息時間的履約機制，按照要素依次為海員、航運公司、船旗國政府和港口國政府，分屬執行者、推動者和監督者三個維度。世界海事大學的最新研究報告指出，海員作息時間的履約機制存在系統性失效。

何為系統性失效

作為管理學上的概念，系統性失效指體系運行出現系統性失效或多次重復出現失效的現象。某一過程多次重復發生不符合現象，而又未能采取有效的糾正措施加以消除，如產品質量問題的“常見病”“多發病”等，又如在多個部門或多個活動現場均發現有不同版本的文件同時使用，這說明文件管理失控，而且在體系實施過程中也未加以糾正。2010年，墨西哥灣BP公司的“深海地平線”鉆井平臺發生爆炸，給墨西哥灣的海洋生態環境帶來了災難性的危害。事故的調查報告指出，此次事件的深層次原因在于系統性失效。

回歸到海員作息時間的議題，海員、航運公司、船旗國和港口國政府不同程度的“不作為”導致海員作息時間的履約機制出現系統性失效。人人都知道海員作息時間記錄被大范圍的造假，但人人都聽之任之，使得海員作息時間記錄非但沒能實現減少海上疲勞的初衷，反而成為海員的一種新的負擔。

失效原因分析

對海員作息時間履約機制系統性失效背后的原因進行分析，發現三個維度的根源，具體如下：

1、執行者——多重因素綜合導致履約第一環嚴重違規

總的來說，ISM規則的實施導致書面工作量激增，海員在不對等就業環境中的自我保護、金錢激勵、“正常化偏誤”現象、船員的高強度勞動負荷、航運業安全文化缺失、船岸管理標準差異、作息時間記錄漏洞，促使海員在作息時間記錄方面進行調整。

作者對這一問題的調研中，得到的實際回饋典型觀點如表1。

通過表1不難得出：作息時間記錄的調整，實際情況是遠遠超過世界海事大學研究報告中62.7%的違規率。換而言之，作為海員作息司理應成為海員作息時間記錄履約的有力推動者。然而，逐利的特性，使得航運公司長期漠視海員作息時間未被正確遵守的事實。盈利是航運追求的最終目的。在這一目標的引導下，航運公司在不斷追求更低的安全配員規模和堅持兩班倒的工時間履約的直接執行者，海員群體的高概率違規，使得海員作息時間履約機制的第一環就出現了嚴重的問題。

表1

2、推動者——逐利性使得海員作息時間問題長期被漠視

作為海員的直接雇主，航運公作機制。具體如下：

（1）逐利使得航運公司不斷追求更低安全配員

在過去幾十年里，隨著海員權益保護的日益受到關注，人力成本在航運公司各項成本中比其他各項成本增加的都要快。來自世界海事大學的航運經濟專家馬碩教授指出：“對于許多航運公司來說，人力成本支出是在所有成本中支出最高的”。來自Drewry 2007年報的數據顯示，2001～2005年期間，散貨船、集裝箱船和超級油輪的人力成本支出在船舶日均運營成本中可達34%～50%。具體詳見表2。

表2

在航運經濟低迷的大背景下，追求更低規模的船舶配員是船東不竭的動力。以某集裝箱船為例，其體量比航空母艦還要大，全船配員卻不足20人。通過前文的分析可知，不斷降低的配員規模是海員作息時間記錄調整的根本原因。因此，也可以說，航運企業的逐利是海員作息時間履約最大的障礙。

（2）逐利使得部分航運公司堅持“兩班倒”工作機制

目前，海員在船工作機制分為兩種：一種是三班倒，將工作時間分為0～4時、4～8時、8～12時三段，三班人員循環倒班；另一種是兩班倒，將工作時間分為12～6時和6～12時兩種。與三班倒的工作機制相比，兩班倒的工作機制對海員的身體健康傷害更大，更容易促使疲勞問題的產生。有關專家和英國海事調查局的研究報告對兩班倒的工作機制的危害性進行了研究。

實際上，在STCW公約馬尼拉修正案之前，2009年STCW議題小組會上，國際海事組織成員國與具有咨詢商地位的非政府組織就兩班倒工作機制的內在危害性和不能使海員得到充分休息的危害性展開了辯論。但最后，廢止兩班倒工作機制的提議未被通過。

3、監督者——利己選擇導致監督失去效力

在海員作息時間履約機制中，作為監督者的船旗國檢查官和港口國檢查官，具有一定的自由裁量權。在實踐中，他們的利己選擇傾向，使得對海員作息時間的監督失去應有的效力，具體如下：

（1）船東“用腳投票”促使船旗國政府放松規制

所謂“用腳投票”，是指資本、人才、技術流向能夠提供更加優越的公共服務的行政區域。在實踐中，比較寬松的規制環境往往成為另一種意義上的“優越的公共服務”。根據規制的寬松程度，船舶登記可以分為封閉登記、半開放登記和開放登記。其中，開放登記又稱為方便旗幟登記。

對于船旗國政府來講，更多的船旗國噸位，意味著更多的稅收。在航運不景氣的大背景下，船東在想盡辦法削減各種開支，其中人力資源的開支首當其沖。嚴格的勞工條約實施與監督，必然會削弱船旗國政府在吸引船東方面的比較優勢。如今的世界航運，船東的一舉一動影響巨大如果船東決定要換旗，沒有任何人可以阻擋。總之，船東的“用腳投票”，會對船旗國政府認真執行海員作息時間的公約規定產生影響。

（2）現存的檢查機制使得港口國檢查官很難對海員作息時間深入檢查

為了指導主管當局發現違規行為并采取適當行動，國際海事組織（IMO）和國際勞工組織（ILO）制定了相關的公約和導則。這些公約和導則，成為船旗國政府和區域性組織制定檢查導則的基礎性文件。具體來說，在涉及海員工作和休息時間合規性檢查的規則主要由國際海事組織（IMO）和國際勞工組織（ILO）的系列文件以及港口國監督區域性組織的備忘錄，具體詳見表3。

表3

在現行工作機制下，如果沒有明顯的證據，港口國檢查官的行動只能局限于初始檢查中對證書、值班表和日常作息時間記錄的簡單核對。在明顯證據 和投訴的支持下，港口國檢查官有權進一步深入檢查。這種情況下，通常會采用交叉檢查的方法，通過核對諸如法定值班日志、油類記錄簿中的加油記錄、消防救生演習記錄，甚至是加班表中的記錄來確定是否合規。以2021年1月1日當天，由上海海事局實施的新年首艘PSC檢查為例，該外輪缺失的作息時間記錄表導致了港口國檢查官的詳細檢查，最后因海員作息時間記錄作假問題，被開具滯留項目。缺陷詳見表4。

表4

通常，國際海事組織制定的港口國監督程序，將初始檢查和詳細檢查加以區分，值得注意的是，與任何其他執法活動一樣，檢查的特點和深度取決于資源的分配，例如可用時間、檢查官人數、國家或區域組織的優先檢查事項以及當局壓力。面對清楚了解檢查局限的海員，港口國檢查官往往很難在初始檢查中發現作息時間記錄的“蛛絲馬跡”。此外，國際海事公約和檢查指南中反復提及的避免不適當延誤方面的規定，使得港口國檢查官即使在有較好的專業判斷時也不得不考慮避免對船期造成的延誤。因此，在實際的檢查中，港口國檢查官的精力大多分配在消防、救生、通信、機械等容易發現缺陷的設備方面，對需要精力和耐心的海員作息時間記錄方面往往象征性帶過，結果導致海員作息時間履約在監督層面上失效。

“我知道我在作假，你知道我在作假，我知道你知道我在作假，你知道我知道你知道我在作假”，這句繞口令式的網友評論，戲謔的指出了海員作息時間履約機制嚴重失效的事實。執行者的嚴重違規，推動者的長期漠視和監督者的利己選擇，使得海員作息時間履約機制出現系統性的失效。更可怕的是，面對有關海員作息時間的公約的相關要求被系統性的違反問題，現行公約機制卻不能提出有效的應對之策。因此，如何對現行的公約、規則進行改革，使得海員作息時間的公約規定重回消除海上疲勞問題的初衷，是航運界急需努力的方向。