后扶貧時代青海省金融支持貧困治理研究

張家澤

1.研究背景及意義

2020年是決勝全面建成小康社會的最后一年，也是“十三五”規劃綱要實施的最后一年。青海省是實施脫貧攻堅的重點地區之一，在很大程度上會影響全面建成小康社會的進程。青海省地處我國的西部地區，同時也是少數民族聚居的省份，存在著少數民族人口數量眾多，貧困人口占比較大，經濟發展水平和金融發展水平與全國平均水平差異較大，貧困程度較深等扶貧的不利因素。更因為青海省地廣人稀，使得貧困地區的范圍更加廣泛，為扶貧工作的實施帶來了諸多困難。因此，為實現脫貧攻堅，青海省積極利用金融手段幫助貧困地區擺脫貧困，充分發揮金融手段在扶貧工作中的重要作用，助力經濟發展，并取得了十分顯著的成效。同時在扶貧工作接近尾聲的后扶貧時期中，更應該積極關注防返貧等扶貧工作的后續問題，充分了解后扶貧時代青海省面臨的扶貧新趨勢和新挑戰，為青海省完善貧困治理體系，提高金融支持貧困治理能力，進一步邁向鄉村振興，作出有效的應對措施。

2.青海省金融扶貧情況概述

2.1 金融扶貧政策措施

自2015年開始，青海省建立了《精準扶貧金融服務檔案》，內容包括貧困地區居民的生產、生活等自然情況，以及貸款的需求額度、使用范圍等信息。對貧困戶的情況進行了詳細的記錄。2017年，為了對貧困地區人口進行有針對性的幫扶，中國人民銀行西寧中心支行組織相關金融機構對建檔立卡貧困戶進行“三有一無”認定工作，“三有一無”即“有勞動能力、有發展意愿和項目、有資金需求、無欠貸欠息”。對符合此標準的貧困戶給予小額貸款全覆蓋支持，并建立了《“三有一無”建檔立卡貧困戶扶貧小額貸款臺賬》。此外青海省還建立了精準扶貧信用評價體系、創建信用修復機制、建立精準扶貧金融服務主辦銀行制度、建立扶貧貸款貼息與風險分擔機制、建立金融支持精準扶貧聯動工作機制、開展“金惠工程”項目等工作幫助貧困戶實現脫貧。

2.2 青海省金融扶貧工作的具體實踐

青海省是六盤山和四省藏區兩個集中連片特殊困難地區全覆蓋的省份，這樣的特殊地理位置，為青海省的扶貧工作帶來了挑戰。2020年4月21日青海省民和縣等17個國家級貧困縣實現脫貧摘帽，至此，青海省全省42個國家級貧困縣全部完成了脫貧的工作任務，53.9萬貧困人口在現行貧困標準下實現了脫貧，絕對貧困被完全消除，改善了區域性整體貧困狀態。同時這也意味著青海省進入廣義的“后扶貧時代”。青海省的貧困問題已經由全部國家級貧困縣實現脫貧之前的絕對貧困現象的存在轉變為相對貧困現象的長期存在，這表明青海省的扶貧工作目前雖然取得了階段性勝利，但并沒有完全實現消除貧困的社會主義初級階段目標，扶貧的后續工作形勢依舊嚴峻。

在實現脫貧致富的過程中，青海省各個地區的金融機構和定點幫扶機構都因地制宜充分發揮自身優勢為扶貧工作提供支持。海西州烏蘭縣多種措施共同發揮作用，為鞏固脫貧攻堅成果，省州縣財政為扶貧設立專項資金，用于光伏產業扶貧；并利用涉及農業的項目資金，推動產業扶貧發展。與此同時，定點幫扶機構積極投入資金，幫助對口支援的地區鞏固脫貧成果。國家能源集團為曲麻萊縣提供3250萬元，用于生態保護工作，既解決了生態問題，又為貧困地區提供了脫貧的渠道。2015年至2019年，青海省金融精準扶貧貸款年度累計發放1516億元。其中建檔立卡貧困戶及已脫貧人口累計貸款86.5億元，產業精準扶貧貸款累計發放442億元，建檔立卡貧困人口累計貸款筆數27萬筆。截至2020年11月，全省貧困勞動人口就業人數已達到17萬人，人均年勞務收入超過6000元。

3.青海省金融支持貧困治理過程中的問題

3.1 深度貧困地區返貧風險大

青海省屬于典型的民族地區，有著民族地區特殊的人文生態環境，諸多因素導致了青海省目前的相對貧困地區，尤其是深度貧困地區具有較大的返貧風險。首先是由于深度貧困地區本身的貧困脆弱性導致的返貧風險。金融扶貧主要是通過政策性銀行提供的低息扶貧貸款來實施扶貧工作的，貸款沒有從根本上解決貧困的脆弱性。利用提供低息貸款的方式可以有效緩解深度貧困地區的貧困現狀，但是并不能完全解決貧困本身具有的脆弱性問題，由于貧困的脆弱性導致的返貧問題依然存在。其次，扶貧的一些手段本身就具有政策性特征，如利用基礎設施建設等形式為貧困地區勞動人口提供就業機會。2020年國家發改委向青海省下發1.9668億元，用于農村扶貧公路的建設。這一舉措在決勝脫貧攻堅的關鍵時期具有非常重要的意義。但是如果僅僅依靠這些政策性手段依然很難鞏固脫貧攻堅成果，一旦基建工程完工，必然會導致參與基建的勞動者再次失業，發生返貧的現象。此外，青海省的深度貧困地區分布于黃南、果洛、玉樹以及海西等州（市）均位于青藏高原腹地，生態環境脆弱，并且有“三江源”等重點生態功能區，相對不適宜人居的生活環境以及國家對生態環境的政策性保護都在制約著深度貧困地區的經濟發展。這些地區同時也受著頻發的自然災害的干擾，“三州三區”地區3級以上有災地震共發生13次，造成經濟損失258.37億元，約占全國的46.40%；共發生嚴重水旱災害20多次，造成經濟損失65.65億元，約占全國1%。這樣頻發的自然災害使得原本就在靠天吃飯的深度貧困地區在通過政策性的扶貧手段脫貧之后更加容易產生返貧的風險。2020年突然發生新冠肺炎疫情，由于受疫情防控手段的影響，居家隔離，信息不暢，銀行等金融機構的扶貧工作難以開展，也會加劇貧困地區的返貧風險。

3.2 金融生態環境差

由于青海省自身的經濟環境較差導致金融機構難以在省內經濟發展狀況的大環境下充分發揮金融機構在經濟發展中的作用，在扶貧方面難以取得更加有效的進展，從而也導致了金融機構自身對扶貧工作的積極性不高。嚴重阻礙了扶貧工作的進程。省內貧困地區大多數處于偏遠山區，這些地區的村民文化水平不高，因此金融素養較低，對金融扶貧政策的了解程度也比較低。這樣村民自身的情況加上相對較差的地理環境的約束為金融支持精準扶貧工作帶來了嚴峻的挑戰。金融扶貧貼息貸款是扶貧的主要手段，在這樣的金融生態環境下，扶貧貸款的發放和使用過程中出現了諸多問題。從發放貸款的過程來看，最突出的問題就是傳統的信用評價指標體系不適用當前的經濟社會發展狀況。由于貧困地區本身經濟發展水平較差加上信息不暢等原因，使得貧困地區村民很難滿足現行標準下的貸款使用條件。傳統的放貸標準局限于借款人的文化程度個人信用評級或者個人現有的資產狀況，但是不能體現出借款人的資金需求程度以及資金用途等借款后可能產生的風險狀況，這無疑又提高了金融機構的信貸風險。從貸款的使用過程來看，扶貧貸款的收益率和使用率都比較低。從宏觀經濟環境來看，東西部發展不平衡，由于西部地區不論是面向企業還是面向個人的信貸投資收益都比較低，因此大部分信貸投資都集中在我國東部區域，西部區域獲得的資金投入相對較少，青海省作為典型的西部地區，同樣受東西部二元結構的影響，金融機構體系尚未完善。這樣的情況一方面使得原本就發展緩慢的西部省份更難以獲得相對高質量的金融資源，經濟發展緩慢，扶貧效率低下，金融機構的作用很難得到充分發揮，造成惡性循環。另一方面，貧困地區村民信用觀念相對薄弱，過分依賴于財政的保底政策，很可能會出現貸款到期不還，或者將專項貸款用于其他方面等情況。此外，由于青海省的貧困地區基本都地處于偏遠山區，自然環境較差，容易發生自然災害，這些村民基本都在靠天吃飯，一旦發生雪災等自然災害就會難以償還貸款。在這樣多重因素的制約之下，造成了扶貧貸款使用效率低下，違約情況時有發生。

3.3 信用監督和風險補償機制尚未健全

信用缺失的現象在青海省保險行業當中尤為明顯。政策性保險作為金融扶貧的重要手段之一，對保護青海省牧區居民的財產安全具有顯著的成效。由于青海牧區處于海拔較高的省內西部地區，自然條件相對較差，發生自然災害的頻率較高。因此，畜牧業保險的出現為牧民分擔了自然災害發生或者病害發生的經濟損失。然而在實施保險的過程中，由于保險標的本身為活體動物的特殊性，很可能會發生信息不對稱的情況，有些牧民為本身帶有病害或者具有潛在病害的牛羊作為投保對象，保險公司在勘察工作中并沒有及時發現，為保險公司帶來了經濟損失。此外在理賠過程中，保險公司并不能準確勘察牛羊受災原因，可能會出現由于其他原因造成的家畜受傷也被算在了賠付標的當中的情況。

4.青海省金融支持扶貧工作對策

4.1 脫貧不脫政策，既要鞏固脫貧又要防止返貧，建立健全金融行業防止返貧保障和監督體系

防返貧問題已經成為后扶貧時代扶貧工作的重要導向，扶貧工作的中心已經由治理轉變為預防，而預防貧困的再度發生，離不開金融機構的有力幫扶。構建嚴密、科學、完備的金融扶貧體系，不論是對返貧風險事前發生的預先管理和監督防范，還是對已經發生返貧情況地區的事后應急補償管理工作，都有著積極的作用。各類金融機構積極主動為防范貧困風險再度發生提供資金支持，健全金融扶貧長效機制，守住脫貧攻堅成果。

防返貧再保險作為防止返貧的重要手段，為青海省循化撒拉族自治縣防止貧困問題再度發生提供了有力的保障。2018年，中再集團幫助青海省循化撒拉族自治縣完成了脫貧摘帽的任務，同時為防止循化縣發生返貧問題，中再集團提出了“防返貧保險方案”，為循化縣7萬多人口提供了超過百億元的保險保障。有力地防止了返貧風險的發生。這項保險方案不但覆蓋了傳統保險對疾病災害和意外的保障范圍，同時也將其他可能會引發返貧風險的情況納入了防返貧的保險保障范圍之中。并且加快推動產業扶貧進程，支持循化縣的拉面產業轉型升級，并將從業人員納入保障范疇，這一舉措保障了循化縣建立長效穩定的脫貧機制，有效地預防了返貧風險的發生。

同時為實現防返貧的目標，金融扶貧體系也應將返貧問題置于金融的監督之下，為有效避免了由返貧問題引發的金融風險，各金融機構應通力合作，利用手中已有的信息資源構建金融扶貧數據平臺，借助外省的優秀經驗，構建金融扶貧網格體系，對返貧風險進行全方位多領域的監督監測，為維護青海省的金融運行穩定以及經濟的穩定發展提供有力保障。

4.2 因地制宜制定貧困評價監督體系，完善金融生態環境

制定適宜青海省當地情況的信用評價體系和貸款監督體系有利于更好的利用金融資源支持貧困治理。中國人民銀行西寧中心支行因地制宜制定與省內具體情況相適宜的貧困戶信用評價體系和適宜的評估方法。建立主辦銀行制，以主辦銀行為主導，按照相關政策要求，主辦銀行與當地村委會展開合作對貧困戶的信用進行評級，對符合條件的貧困戶發放信用證，獲得信用證的貧困戶即可免擔保獲得補貼性小額貸款用以改善貧困狀態，進行生產活動。不僅如此，中國人民銀行西寧中心支行還對精準扶貧貸款進行有效管理，使得扶貧貸款不僅能夠精準投放，更有較高的利用效率。此舉有效利用扶貧資金資源，提高了精準扶貧效率，準確把握了扶貧貸款的使用情況以及資金流向等問題。通過銀行和地方法人的合作將每筆貸款的去向及使用人等詳細信息進行記錄。并建立專項臺賬記錄扶貧貸款的使用情況，確保具有優惠利率的扶貧貸款可以有效的為扶貧工作提供支持。這一舉措有利于滿足貧困人口對資金的需求，扶貧資金可以得到充分利用，同時完善青海省的金融生態發展環境，有利于推動省內的經濟發展。

4.3 發展農牧業保險，健全信用監督和風險補償機制

農牧業保險業務作為保障扶貧成果的惠農政策，防范災害發生帶來的事后風險與發放扶貧貸款相結合，能夠有效防止貧困風險的再度發生。積極開展涉農保險業務，政府應對農業保險進行一定程度的補貼以支持保險公司為農牧業發展提供保障，加強引導保險行業開展涉及農牧業的保險業務。保險公司和政府都應加大向農牧民宣傳農牧業保險的力度，從而使有意向參保的農牧民對保險的種類，參保范圍，賠付范圍，理賠方式，辦理方式，保障金額等問題有詳細的認識和了解，有利于提高農牧民的參保積極性。同時加大典型案例的宣傳，完善營業網點的構建，使得農牧民能夠更加方便地購買保險和辦理理賠手續，切實感受到農業牧業保險帶來的實惠。

針對理賠工作中的道德風險問題，政府有關部門與保險公司可以聯合成立監管機構，對涉保地區的自然情況進行監管，并對保險事故多發地區的自然情況實施動態監測，一旦發生自然災害，相關工作人員應及時到現場進行勘察處理，才能得到準確的受災情況，減少道德風險的發生。同時多部門聯合出臺相關法規政策，對已發生的騙保問題進行及時有效處理，完善監管體系和風險補償機制。