21世紀以來我國中等職業教育經費投入及影響因素分析

張文靜 冉云芳

[摘要]利用2000—2018年相關數據，對我國中等職業教育經費投入進行描述性和差異性分析，并在固定效應模型檢驗基礎上，對形成區域差異性的影響因素進行回歸分析，發現我國中等職業教育經費投入仍存在總量不足、生均經費偏低、經費來源結構不合理、地區投入不均衡等問題。為此，建議政府通過實地調研，制定合理的生均經費標準;建立合理的績效評價體系，設立完善的監督機制;提高社會力量參與職業教育的積極性，發展混合所有制辦學模式;加大對中部地區中等職業教育的投入，縮小地區間經費差異。

[關鍵詞]中等職業教育;教育經費支出;地域差異;中部薄弱

[作者簡介]張文靜（1994- ），女，山西大同人，蘇州大學教育學院在讀碩士;冉云芳（1984- ），女，土家族，重慶人，蘇州大學教育學院，講師，博士。（江蘇? 蘇州? 215000）

[基金項目]本文系2019年國家社會科學基金教育學一般項目“職業教育校企合作的成本收益與博弈行為研究”的階段性研究成果。（項目編號：BJA190091）

[中圖分類號]G710[文獻標識碼]A[文章編號]1004-3985（2021）04-0032-08

一、問題的提出

教育投入作為教育事業的物質基礎，制約著教育發展的規模和質量，奠定了國家發展的根基，是公共財政的重要職能體現。職業教育作為一種類型教育，在培養高素質勞動者和技能型人才、轉變經濟發展方式、促進產業結構調整、改善民生等方面發揮著越來越重要的作用。與普通高中教育相比，職業教育更強調通過實踐操作培養學生的職業技能，因此更需要充足的經費支撐。近年來，各級政府高度重視中等職業教育（以下簡稱“中職教育”）的發展，相繼出臺了一些保障中職教育經費投入的政策。《國家職業教育改革實施方案》指出：“地方政府要按規定制定并落實職業院校生均經費標準或公用經費標準。在保障教育合理投入的同時，優化教育支岀結構，新增教育經費要向職業教育傾斜。鼓勵社會力量捐資、岀資興辦職業教育，拓寬辦學籌資渠道。進一步完善中等職業學校生均撥款制度，各地中等職業學校生均財政撥款水平可適當高于當地普通高中?！痹趪艺叩拇罅χС窒拢瑹o論從總量還是地區差異來看，我國中職教育經費投入狀況都有了較大改善，但仍然存在一些問題亟待解決。

學術界也在持續關注中職教育經費投入問題，主要從以下幾個方面展開：第一，中職教育經費投入現狀與問題分析。趙永輝、高金嶺發現“我國中職教育各項經費支出總量在逐年增加，但占全國教育經費總支出的比重卻呈下降趨勢 ”①。馬國湘認為：“中職教育的總投入比例大幅度下降，‘高成本與‘ 低投入矛盾非常突出?！雹谌皆品颊J為：“在各級各類教育經費中，中職教育經費投入所占比例偏低，不能滿足辦學需求?！雹鄣诙新毥逃涃M的差異性分析。沈有祿以2007年為例，分析指出“有半數以上的地區預算內生均經費各項的指數值高于全國平均水平，且省際生均經費的離差程度較大”④。周鳳華通過調研發現“生均經費在政策的制定和執行方面，存在很大的地區差異，在基本標準的核算上缺乏核算依據和數據支撐”⑤。冉云芳、石偉平的實證分析發現“省際生均經費的非均衡性呈縮小態勢”⑥。蘇薈、孫毅認為：“我國中職教育經費整體投入效率不高，且東中西部地區的規模效益存在差異?！雹叩谌?，中職教育生均經費投入的影響因素分析。陳昌兵、徐海燕的研究發現“在西部地區，影響各地區間生均經費投入的主要因素有人均GDP、人均受教育年限和產業結構，且存在顯著的結構性差異”⑧。趙永輝、沈紅從地方財政對中職教育總投入和生均投入兩個層面分析了各省財政投入保障的綜合能力。蔡文伯、劉爽指出：“我國各省中職教育生均經費支出差距較大，且受地區間經濟差距的顯著影響?！雹?/p>

盡管眾多學者從不同角度對中職教育經費的狀況進行了分析，但在微觀層面還存在諸多不足，如對中職教育的學生規模關注不足，對數據的分析方法和中職教育經費的影響因素分析較為單一。本文結合中職教育的學生規模討論經費投入狀況，與同一階段的普通高中進行多角度的比較分析，運用面板數據對中職教育生均經費投入進行差異性分析，并從不同維度對產生的差異進行闡釋，進而提出改善中職教育經費投入狀況的對策。

二、中職教育經費投入現狀與問題分析

（一）中職教育經費投入總量增長，但增長比例偏低，與在校生規模不相適應

21世紀以來，我國經濟穩定發展，國家也加大對職業教育的重視，逐年增加經費投入，但與全國總教育經費投入相比，情況仍不容樂觀。2000—2017年，全國教育經費和中職教育經費分別從3849億元和408億元增長到42562億元和2320億元，增幅依次為1005.8%和468.6%，而普通高中教育經費增幅高達1956.2%。從年增長率來看，如表1所示，2005年以前，中職教育經費年增長率遠低于全國和普通高中。2005年10月，國務院做出了大力發展職業教育的決定，從2006年開始，這種趨勢稍有扭轉。但在2010年，中職教育經費年增長率再次低于全國教育經費年增長率，且在2011—2014年逐漸下降，甚至在2014年出現負增長。近年來，其增速減緩，年增長率在5%以下。總體而言，中職教育經費基數小，除2006～2010年，其年增長率均低于全國和普通高中的增長率，增長速度也相對較慢。另一方面，2008—2012年，中職教育與普通高中在校生規模相近，其經費占比卻明顯低于普通高中;且自 2006年開始，中職教育經費比重低于其在校生數的比重，這進一步說明中職教育經費投入與在校生規模不相適應。

（二）與普通高中相比，中職教育生均經費投入低，仍不能滿足辦學需求

我國中職教育與普通高中生均預算內教育事業費和公用經費均呈逐年增長的趨勢，且自2007年以來，增幅比較明顯，增速逐年加快。如圖1所示，就生均預算內教育事業費而言，兩種類型教育大致相當，但2016—2018年，中職教育的增長速度有放緩的趨勢，被普通高中反超。就生均預算內公用經費而言，2000—2006年，中職教育與普通高中基本持平，自2007年以來，中職教育超過普通高中，且逐年增長，這體現出國家對中職教育的重視程度和投入力度在加大。就兩類教育生均經費的投入比值來看，中職教育生均預算內教育事業費與普通高中的最高比值為1.31，二者生均預算內公用經費的最高比值為1.49，均與國際標準之間存在差距。參照國際標準，職業教育的生均成本應該是普通教育的2～3倍，可見我國中職教育經費仍未達到作為一種類型教育的標準和要求。

（三）中職教育經費來源以國家財政性教育經費為主，結構比例有待改善

中職教育經費來源中各要素間的比例如圖2所示：第一，國家財政性教育經費投入占比總體呈增長趨勢，2000—2017年從59%上升到87.88%。這表明中職教育經費始終以國家財政性教育經費投入為主，體現了國家在中職教育投資中的主體地位。第二，社會團體和公民個人辦學經費占比較低，2017年所占比例已降至0.36%。第三，社會捐資和集資辦學經費所占比例非常低，2000—2017年，從0.91%下降為0.07%。第四，2000—2007年，事業收入結構比例總體呈增長趨勢，從28.71%上升至34.7%，從2008年起該比例結構開始呈下降趨勢，降至2017年的8.99%。這說明在國家免學費政策的作用下，個體承擔的中職教育成本降低。可見，需要提高社會參與中職教育的積極性，優化中職教育經費來源結構。

三、中職教育經費投入的差異性分析

（一）省際生均預算內教育經費支出基尼系數情況

基尼系數是國際上用來綜合考察居民內部收入分配差異狀況的一個重要分析指標?；嶂笖档臄抵翟降停砻髫敻辉谏鐣蓡T之間的分配越均勻。文中特指從總體上衡量全國各省每年生均預算經費支出不均等的相對統計指標。經計算，如圖3所示：生均預算內公用經費的基尼系數值在2000—2005年均在0.4及其以上，這表明生均預算內公用經費支出不均等的現象比較明顯。但從2006年開始，總體呈下降趨勢，到2018年達到最低值0.11，相比最高年份的0.46，已降低了0.35，說明不均等現象有了較大改善。相對而言，各年生均預算內教育事業費支出的基尼系數值波動較小，2000—2018年均在比較平均線（<0.3）以內?？傮w趨勢表明：生均預算內公用經費支出省際不均等的現象有明顯改善，生均預算內教育事業費支出省際不均等的現象近年來呈縮小趨勢。

（二）東中西部生均預算內教育經費差異情況

受經濟發展和政策影響，東中西部中職教育也呈現不均衡性和差異性。2000—2018年的數據顯示，各區域中職生均預算內教育事業費和公用經費的平均值均呈上升趨勢。就生均預算內教育事業費而言，東部地區的平均值均高于全國平均水平，西部地區除2003年、2004年外，其平均值也高于全國平均水平，但中部地區的平均值在2012年前明顯低于全國平均水平，直到2016年以后，該狀況才有所緩解，但僅略高于全國平均水平。東中西部地區生均公用經費投入狀況與生均事業費大致相同。可見，中部地區生均經費投入明顯低于西部和東部地區，這反映出我國區域間中職教育經費投入的不均衡。當然，西部地區生均經費投入高于中部地區的部分原因在于國家對西部地區實行支付轉移，但若經費投入非均衡勢態越來越嚴重，勢必影響到中職教育區域間的均衡發展。

四、中職教育經費支出的影響因素分析

上述分析表明，中職生均預算內教育經費支出水平可能在一定程度上受地方財政能力的牽制，但不能完全解釋地區間生均經費支出差異。針對我國地域廣闊、各地社會經濟發展條件和中職教育發展規模不均衡的現狀，本研究運用Stata軟件建構計量模型，基于面板數據從中職學校學生數、地方財政能力以及產業結構三個維度探討與中職生均預算內教育經費間的關系。

（一）計量模型

面板數據從時間和截面兩個維度將數據組織起來，同時反映同年各省間和不同時間同一省份的預算內生均經費支出變化情況。本研究的觀測樣本為2000—2018年全國30個省、自治區、直轄市（剔除西藏自治區）的中職生均預算內教育支出，根據公共教育財政支出的供求因素影響理論構建中職教育生均預算內教育事業費和公共經費支出的回歸模型，其中，生均預算內教育事業費支出的回歸模型為：

1nEXPsyit=[αi]+[β1]1nPFIit+[β2]SIit+[β3]1nSTUit，i=1，…，n ;t=1，…，t;

生均預算內公用經費支出的回歸模型為：

1nEXPgyit=[αi]+[β1]1nPFIit+[β2]SIit+[β3]1nSTUit，i=1，…，n;t=1，…，t

模型中，i表示第i個省份，t表示第t年。變量含義具體為：EXPsy為生均預算內教育事業費支出;EXPgy為生均預算內公用經費支出;PFI為人均財政收入，指代省份財政能力;SI為產業結構，具體為第二、三產業產值占地區GDP的比重;STU為各省中職學校在校生數，指代中職教育規模;[αi]為常數，[β]為待定參數，代表不可觀測的地區效應。

（二）影響因素分析

本文應用Stata15.0統計軟件對面板數據做豪斯曼檢驗（Hausman-test）以確定模型應采用固定效應模型（Fixed effect）或隨機效應模型（Random effect）。通過豪斯曼檢驗，結果均拒絕原假設，因此，確定面板數據的回歸使用固定效應模型。

1.生均預算內教育事業費支出的回歸分析。從模型擬合度來看，生均預算內事業費回歸結果的R2和調整后的R2分別為0.9541和0.9513，表明生均預算內教育事業費模型的擬合效果較為理想（回歸結果見表2）。第一，中職學校學生數在1%水平上對生均預算內教育事業費有負的顯著性影響。在控制其他變量的情況下，中職學校學生數每增加1%，從全國來看，其預算內教育事業費支出下降0.55%，東、中、西部地區分別下降0.76%、0.57%和0.30%。第二，人均財政收入在1%水平上對預算內教育事業費有正的顯著性影響。從全國來看，偏回歸系數為1.23，這表明在控制其他變量的情況下，人均財政收入每提高1%，生均預算內教育事業費提高1.23%。東、中、西部地區人均財政收入每提高1%，生均預算內教育事業費分別提高1.18%、1.28%和1.09%。第三，東部地區第二、三產業的比重在1%水平上，對生均預算內教育事業費有正的顯著性影響。在控制其他變量的情況下，第二、三產業比重每提高1%，生均預算內教育事業費提高3.00%。但是，從全國范圍、中部地區和西部地區來看，第二、三產業比重對生均預算內教育事業費無顯著性影響。

2.生均預算內公用經費支出的回歸分析。從模型擬合度來看，生均預算內公用經費回歸結果的R2和調整后的R2分別為0.9276和0.9233，表明生均預算內公用經費模型的擬合效果較為理想（回歸結果見下頁表3）。第一，中職學校學生數對全國、東部和中部地區的生均預算內公用經費在1%水平上有負的顯著性影響，但西部地區中職學校學生數對生均預算內公用經費支出并無顯著性影響。第二，人均財政收入均通過了1%水平的顯著性檢驗，對生均預算內公用經費支出有顯著的正向影響。從各地的偏回歸系數來看，在控制其他變量的情況下，人均財政收入每提高1%，全國和東中西部地區的生均預算內公用經費支出分別提高1.86%、1.63%、2.11%和1.70%。第三，第二、三產業比重在1%水平上僅對東部地區的生均預算內教育事業費有正的顯著性影響。在控制其他變量的情況下，第二、三產業比重每提高1%，生均預算內公用經費支出提高6.30%。

五、改善中職教育經費投入狀況的對策建議

（一）根據中職教育發展規模，適當調整經費比重，并制定合理的生均經費標準

中職教育辦學成本平均高于普通教育的特殊性，要求經費的投入應與其在校生規模相適應，這樣才能改善職業教育的辦學條件，保證教育教學的順利開展?！蛾P于建立完善中等職業學校生均撥款制度的指導意見》指出，地方是建立完善中職學校生均撥款制度的責任主體，省級要統籌推動本地區全面建立完善公辦中職學校生均撥款制度。因此，建議中央、省級、市級政府組織相應的教育部門、財政部門等負責人成立“層級式”的生均經費標準制定領導小組，定期開展信息交流，為生均經費標準的制定與實施提供有力的組織保障。各省市需參照國家生均辦學成本最低標準，結合本省市經濟發展水平等指標，通過實地調研，依據規模效益原則和專業差異性原則，切實制定本省市生均經費投入最低標準政策，形成“中央—省級—市級”三級經費標準體系。不同地區再以省市相關政策為指導，因地制宜形成地方性生均經費投入標準，以指導每個學校，有力保障中職教育的深入發展。中央政府不僅應實現使國家財政性教育經費占國內生產總值4%的目標，還應根據不同教育培養人才的成本差異，調整教育經費在各級各類教育中的分配，重視職業教育，不斷提升職業教育財政投入占財政性教育經費的比重，逐步達到25%的國際標準。江蘇省根據《國家職業教育改革實施方案》的要求，結合本省實際，提出“到2020年，中職學校的生均財政公用經費要達到當地普通高中的1.5倍”。河南、湖南、山東等地也分地區建立了中職學校生均經費標準。中等職業教育生均撥款制度的建立，為中等職業學校的發展提供了基本保障。

（二）建立合理的績效評價體系，設立完善的監督機制，提高經費使用效率

在職業教育經費投入和分配方面，美國、德國、日本等國家均重視以績效為核心。借鑒這些國家的成功經驗，我國應建立合理的績效評價體系，設立完善的監督機制，并作為干部考核的標準之一。一方面，各省應設立中職生均經費使用效率評價體系和績效考核體系，建立與績效掛鉤的獎補機制。在考核的過程中，鼓勵使用第三方評價機構，對各地、各校的資金使用情況進行監督和考評，判斷是否存在經費挪用、濫用的情況，從而保證評價結果的客觀性和科學性。浙江省設立中等職業教育質量提升轉移支付資金，考察各地職業教育的總體發展狀況、年度發展業績和財政教育投入等狀況，對事業發展成效、學校布局和專業結構調整、實訓條件建設等8個方面、21個指標進行考核。根據地區發展水平差異，把各市縣分為欠發達地區和發達地區兩類分別考核排序，每類地區設A、B、C、D四個等級，根據考核情況，對職業教育發展成效明顯的市縣給予不同額度的獎勵和補貼。各省可借鑒浙江省模式，建立與績效掛鉤的獎補機制，提高中職教育發展的活力。這樣既可以約束和監督學校經費的使用，也可以為政府劃撥下一階段的經費提供參考。另一方面，各級政府和各職業院校要高度重視監督工作，構建完備的監督體系。各省、市可成立“中職經費監督小組”，既可以使職業院校事務在“陽光”下進行，優化教育經費配置，提高資金利用率;又可以對職業院校行政人員的權力進行制衡，減少腐敗現象的發生。在監督的過程中，尤其要重視對經費的使用過程進行監督，運用現代科技手段，通過“大數據”分析模擬真實的情境，從而更準確地分析經費使用情況。此外，建立經費使用情況定期公開制度，讓社會能夠找得到、看得懂、能監督，提高中職教育在社會中的曝光度，吸引社會力量的關注和參與。

（三）提高社會力量參與中職教育的積極性，發展混合所有制辦學模式，優化經費結構

職業教育與普通教育具有同等重要的地位，但受傳統的“重道輕器”和“學而優則仕”思想的影響，職業教育總被認為是“末等教育”，社會參與辦學的力度有限，發展受限。對此，第一，可以開展職業教育啟蒙教育，從小培養學生對各行各業工作的尊敬和熱愛，培養職業榮譽感，增強社會公眾對職業教育的了解和認識，改變社會公眾對中職教育的認識誤區。從政府到企業，都需要在人事制度上進行合理引導，提高技術型人才的社會地位，逐步更新我國的傳統觀念，糾正社會公眾對中職教育的認識誤區，為職業教育的發展提供更好的社會環境。第二，國家要加大投資力度，重點發展一批高水平的中職學校，保障學生的就業質量，同時更應積極拓寬融資渠道。學?？梢园l揮自身優勢和所在地區優勢，努力將科研成果轉化為社會生產力，積極創收，同時吸引更多的社會力量參與辦學，實現教育經費投入的多元化?！秶抑虚L期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》指出，應實行政府、行業和企業及其他社會力量等多渠道依法籌集經費投入的機制。提高中等職業教育經費投入，必須以政府為引導，鼓勵和引導社會力量的參與。職業教育經費投入的多元化，不僅可以減輕國家的財政負擔，還可以增強職業院校辦學的自主權，擴大職業院校的發展空間。第三，支持并規范社會力量興辦職業教育培訓，鼓勵發展不同所有制類型的職業院校和各類職業培訓機構。各相關部門要充分認識到發展混合所有制職業院校對職業教育發展的重要意義。各類職業院校要認識到混合所有制辦學是職業教育發展規律的客觀要求，是激發我國教育市場活力的重要舉措。例如，大力發展民辦中職教育，通過價格機制的調節作用，有助于引導公辦和民辦的競爭，提高整個中職教育的辦學質量。因此，政府對于民辦職業院校應與公辦學校一視同仁，給予充分的政策支持和法律保障。企業管理者要提高認識，積極響應國家號召，盡力參與職業教育混合所有制辦學，創造更大的社會價值。中職教育是與勞動力市場結合最緊密的教育類型之一，企業參與職業教育辦學的形式多種多樣，不僅可以為中職學校提供實習基地、實訓設備，建立長期的校企合作機制;也可以通過捐款、為教師提供培訓等多種方式。政府部門要保證將產教融合型企業“金融+財政+土地+信用”的相關激勵政策落實到位，努力在職業學校和行業企業之間建立起命運共同體。

（四）加大對中部地區中職教育的經費投入，均衡地區間經費支出結構，縮小區域差異

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》明確提出：“教育公平是社會公平的重要基礎，要把促進公平作為國家基本教育政策?！?近20年來，從全國和東、中、西部各區域的中職教育生均經費來看，中部地區基本低于全國的平均水平，投入較薄弱。中職教育生均經費地域不均衡的原因主要有：不同地方政府對職業教育的重視程度存在差異;各地的經濟實力有所不同，造成財力上強弱不均;相關財政生均撥款標準的政策制度缺失;對相關撥款政策的執行力度不夠等。對此，國家在落實西部大開發政策的同時，也要加大對中部地區的財政轉移支付力度，以完善區域間、省際財政轉移支付制度。

國家應把具有公共產品屬性的中職教育作為優先支持領域，尤其要加大對經濟欠發達地區的支持力度，實行有差別化的經費制度，縮小省際教育經費差距，提高中等職業教育的辦學條件?；谥胁康貐^中職教育發展的切實需要，國家教育經費投入應適當向中部地區傾斜，改善其辦學條件，保障中部地區職業教育的質量，從而為地區傳輸更具有專業技能的勞動者。中部地區可以借助地理位置，利用“一帶一路”政策優勢，抓住機遇，興辦特色專業。需要特別強調的是，教育公平是社會公平的重要體現，也是衡量教育質量的一個重要指標。對中部地區和農村地區的中職教育，國家應設立相應的專項資金，以此來緩解地區間中職教育經費投入不平衡的問題。同時，強化各地政府發展中職教育的責任，將政策落到實處，使身處不同地區、不同學校的學生都能接受合格的職業教育。

[注釋]

①趙永輝，高金嶺.我國中等職業教育經費支出的統計與分析[J].教育與職業，2009（5）：21.

②馬國湘.保障中等職業教育經費合理投入[J].教育與職業，2011（25）：6.

③冉云芳.我國中職教育經費探析：總量不足與結構性失衡[J].教育與經濟，2011（3）：57.

④沈有祿.全國中等職業教育生均經費配置差異及地方財政投入貢獻[J].職業技術教育，2010（15）：73.

⑤周鳳華.中等職業教育生均經費政策制定、執行情況及投入模式研究——基于浙江和福建兩省的調研[J].中國職業技術教育，2012（36）：8.

⑥冉云芳，石偉平.省際中職生均經費支出差異性的實證研究——基于2000—2011年的面板數據分析[J].教育科學，2014（1）：13.

⑦蘇薈，孫毅.我國中等職業教育經費投入效率的實證研究——基于DEA-BCC模型評價[J].繼續教育研究，2017（11）：59.

⑧陳昌兵，徐海燕.西部地區三級教育生均經費影響因素及實證分析[J].統計與信息論壇，2002（1）：81.

⑨蔡文伯，劉爽.我國中等職業教育生均經費支出的區域差異實證分析[J].職業技術教育，2020（15）：37.

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