基于土地新政的提升農民征遷利益途徑探討
——以Zh市J村征遷改造為例

鄧辰輝

（1.華東師范大學 社會發展學院，上海 200241；2.洛陽理工學院 馬克思主義學院，河南 洛陽 471023）

一、問題的提出及文獻回顧

城中村改造是城市更新的重要內容，城市物質形態的變化，是政體變遷和各種力量對比的外在顯現。根據政府、開發商和被改造的村莊三方力量的變化，城中村改造模式分為政府主導型、村委會主導型和開發商主導型三種類型[1]。政府主導型的改造模式，能夠充分考慮全社會的綜合利益，但對政府的財力、專業性人才要求較高。在開發商主導型的改造模式下，由于開發商經驗豐富，經營管理能力較強，開發商經濟效益最高，但拆遷安置工作操作難度較大。村委會主導型的改造模式，能夠使村民獲取最大的經濟利益，但由于缺乏開發經驗，經營能力不足，開發項目難上層次。研究表明，政府、開發商和村委會，在不同的城中村改造模式中所扮演的角色各有側重。

土地是農民最重要的生產和生活資料，征地拆遷中涉及的土地問題的實質是國家與農民的關系問題[2]。趙燕菁指出，土地財政是中國城市化啟動的關鍵制度，對于城市化原始資本積累起到重要的作用[3]。金江峰調查了南京市L區征地拆遷實踐，總結出地方政府依托“鄉政村治”體制，將征地拆遷中各種復雜的事務包干給村“兩委”，“行政包干制”作為一種有效治理機制被地方政府廣泛采用[4]。郭熙保、王萬珺引用土地發展權理論，指出農地征用補償除支付傳統的土地轉讓價格之外，還應對土地發展權給予補償[5]。王可園在研究農民維權行動的邏輯進路與分析框架時，從政治學的角度提出農民維權的心理基礎、觸發機制和規制網絡[6]。李聰聰對鄭州市土地開發模式進行研究，提出存在一、二級土地市場聯動影響市場公平[7]。劉志杰基于“國家-社會”關系理論，提出“象鼠博弈”框架以分析城市拆遷中政府與民眾的策略性互動邏輯[8]。唐斌、吳琛通過描述征地拆遷聚變引發“群體性脆弱”，導致農村公共治理危機，提出宗族強化“群體韌性”實現對村治危機的救濟。在土地和房屋征遷過程中，對弱勢群體權利救助的研究，也備受關注[9]。王俊霞對被征收人的權利救濟途徑進行了探析[10]。譚啟平對房屋征收補償爭議的司法救濟進行了討論[11]。郭潔對城中村改造過程中農民集體財產權救濟主體制度如何完善進行了研究[12]。

在Zh 市J 村城中村改造過程中，村民對征遷補償安置方案不滿，發生了諸如上訪、拒絕搬遷、拒絕簽訂補償安置協議、暴力抗拆等抗爭，抗爭的核心問題在于村民對征遷利益獲得額度的不滿。結合新修訂的《中華人民共和國土地管理法》中關于規范征地程序、完善土地征收多元保障機制等內容，通過剖析J村征遷過程中影響農民征遷利益獲得的諸類問題，提出提升農民征遷利益的保障途徑。

二、J村征遷過程概述

J村位于Zh市北部郊區，有著700余年的歷史，村民5000 余人，耕地2000 余畝，下設6 個村民小組。城中村改造之前，大部分村民以種菜賣菜為生，也有村民在周邊企業打工補貼家用。近年，工業企業引進、高校占地、基礎設施擴建等活動陸續征用了J 村部分耕地。J 村全村征地拆遷集中于2015年4月至2015年年底進行。

J 村拆遷改造于2015 年4 月從合法宅基地住宅拆遷開始。拆遷指揮部成員對待拆遷村民“做工作”，大多數同意拆遷方案的村民都簽訂了協議，搬離住宅；2015年6月底前，已簽協議的村民全部騰空住宅、房屋拆遷完畢。此時，指揮部開始向未簽協議、不同意拆遷的村民以各種手段施壓，并對部分拒不拆遷的農戶采取拆遷安置方案所賦予的“依法強拆”措施。未簽協議的村民在房屋被強拆后，進行了若干次集體上訪，向上級政府反映了拆遷補償不合理及強拆等問題。

除合法宅基地住宅外，J 村別墅小區是集資修建的住房，沒有宅基地使用證，住戶不能獲得正常的安置面積補償。拆遷補償方案是向每戶提供40萬元左右的一次性補償款，這一數額與村民的期望值相差較大。在別墅小區的拆遷中爆發了多次劇烈沖突，指揮部及村“兩委”采取多種手段，在引導動員的同時強硬推進拆遷進度。小區抵制拆遷的住戶組織了多次上訪，他們采取報警、聯系媒體、聘請律師等手段，阻止強拆、維護權益。

在老宅和別墅區住宅拆遷之后，部分騰空住房并領取了拆遷補償款的村民，出于暫無過渡住房又不愿“白白花錢”去租住房屋的考慮，選擇在自家耕地上修建簡易臨時住房進行居住。由于私搭亂建存在安全隱患等原因，拆遷指揮部多次與農民交涉，督促拆除違建過渡房；村民則拒絕搬離，采取逃避、爭吵、不合作等手段進行抵制。直至J村拆遷改造后期，私建過渡房才被強行拆除。至此，按照規定的進度，J村完成了征地拆遷全部工作。

在J村征地拆遷過程中，開發商前期介入，在與村“兩委”就合作的實質性內容基本達成一致意見后，由村組織申報區政府，經批準后組織征地拆遷。田野調查表明，J村征遷抗爭集中在第二階段，對征遷補償安置方案不滿的抗爭貫穿整個征遷過程，特點表現為以核心家庭利益滿足為目的的個體抗爭；而拆遷補償安置方案制定之前，決定村組織補償總額度的征遷前期工作，村民們大都是在不知情或者表決權不被重視的情況下展開的。在J村征遷過程中，政府、開發商和村民三方地位和知識經驗懸殊、信息不對稱，村民前期征遷利益難以保證。

三、影響農民征遷利益的原因分析

（一）參與方目標各異，政府和開發商捆綁

從政府治理的角度來看，城中村改造的目標在于完善城市基礎設施、提升城市品質、構建和諧社區等。具體到征遷過程，政府的目標在于保證拆遷進度、維護社會穩定。在J村拆遷的過程中，房地產開發企業并不直接面對村民，但由于前期資金需求量大，區政府財政不足以補償安置等原因，房地產開發企業實質上是征地拆遷補償資金的籌集者和提供者。根據開發項目技術經濟分析，房地產開發企業會在村民可接受的最低值和自身可以開出的最高值之間進行選擇，確定可以接受的補償安置額度是房地產開發企業的重要工作。作為提供土地的一方，村集體組織的目標在于征地拆遷補償總額度目標的實現，村民的目標在于自身核心家庭利益的滿足和遠期生存保障。J 村征遷前期階段，Zh 市城中村改造采取政府主導模式，政企合作壟斷土地一級市場，政府和開發商捆綁，主導拆遷改造計劃和補償安置方案的制定。作為村代表的村干部受到“代理人”和“當家人”雙重身份困境的影響，在拆遷補償安置方案制定和實施的過程中處于兩難境地，村民的知情度和參與度低，村組織應該得到的利益總額度受到影響，在所難免。

（二）時間緊任務重，征遷前期工作不到位，矛盾集中下沉

自2003年啟動城中村改造項目以來，Zh市周邊的228 個自然村已經全部拆遷完畢。像J 村這樣的自然村落，自形成至今已經有700余年的歷史，但在城市化的過程中，整村拆遷只需數月就要完成。田野調查時收集到“Zh市某城中村改造項目征遷聯系工作實施方案”及“Zh 市某城中村改造項目指揮部拆遷工作的具體安排”，通過分析，可以看出：時間緊、任務重是Zh 市各城中村改造項目的共同特點。區政府在相對較短的時間內完成多個村莊的整村拆遷任務，征遷前期工作不到位，土地現狀調查、社會穩定風險評估、征遷補償安置方案的制定、公告、聽證等環節工作倉促，與由此所引發的征遷第二階段矛盾集中爆發有一定的聯系。

J 村征遷公告發布前后，恰逢村“兩委”換屆選舉，有村民們通過散發傳單、貼大字報等匿名抗爭方式指責、攻擊村支書及村委會主任。拆遷過程中來自政府的種種壓力，以及對拆遷安置方案的不滿情緒，使得村干部成為矛盾的焦點。區政府使用拆遷代理人執行征地拆遷任務，使矛盾集中下沉至村“兩委”，尤其是村委會主任及村黨支部書記身上。作為農村社會的精英，這些村干部掌握著鄉村社會的管理權力，在拆遷過程中，安置資格和安置面積的認定，具體補償方案的確認，都要由他們審定并簽字。村黨支部書記、村委會主任既是政府“代理人”又是村落“當家人”。作為村落當家人，他們有管理好村落共同體、代表本村集體利益的義務。作為政府代理人，他們又受政府行政命令的影響，需保證政府下達的任務在村內實現。面對種種壓力，在征遷工作第二階段，推進征遷進度，化解征遷抵抗，實現既有征遷利益在村組織內部的再分配，成了村“兩委”工作的重中之重。

（三）村民前期參與度低，對征地拆遷補償安置方案不滿

村民參與項目決策有其政治學、法理學和憲法基礎，在城中村改造過程中，村民前期參與不足是抗爭頻發的重要原因。J 村改造前期，村“兩委”與開發商接觸談判合作條件，到區政府和市級政府辦理手續，公開和透明程度低，村民參與度低，表達意見的渠道不通暢。J村對拆遷補償安置方案簽字表決的會議，遭到村民代表和其他村民的普遍抵制，矛盾具體集中在兩個方面：對征地拆遷補償安置方案表決程序不滿，對征地拆遷補償安置方案內容不滿。

1.對征地拆遷補償安置方案表決程序不滿

根據《中華人民共和國村民委員會組織法》，村民代表會議是實現村務民主決策的有效形式。在對征地拆遷補償安置方案進行表決的同時召開的村民代表會議和黨員會議，是村組織讓黨員起帶頭作用的策略行動。村民的不滿集中在發放較高的誤工費這一環節，這一行為引發了村民對于代表“被買通”的質疑。從之后發生的抗爭可以看出，征地拆遷補償安置方案表決的過程始終被村民詬病，成為質疑村組織拆遷工作的主要原由。反對拆遷的村民在爭取其他村民的支持及集體上訪的過程中，經常以村民代表收取簽字費的事實為依據，質疑征地拆遷補償安置方案的合法性，以證明村組織是“花錢買來的簽字”。同時，由于拆遷安置補償方案與村民的期望偏差較大，多數村民認為村民代表收取簽字費的行為直接決定了拆遷安置補償方案獲得通過，代表們由于“拿人家的手短”，無法在征遷第一階段，就征遷方案中有關村民利益的內容討價還價。

2.對征地拆遷補償安置方案內容不滿

首先，是補償標準的制定。根據征地拆遷補償安置方案，村民可以選擇房屋置換安置或貨幣補償安置。鑒于當前市場房產保值增值的趨勢，村民們多數選擇房屋置換安置。根據補償安置方案，J 村的正常安置標準是130m2/人，這130m2安置房中包含基本居住用房70m2、集體分配居住用房20m2、平價購買居住用房20m2、商業用房20m2；不具備正常安置資格的村民只能獲得70m2/人的基本住房。除了房屋補償標準，方案還規定了拆遷獎勵和拆遷過渡辦法，在短時間內主動簽訂協議的村民可獲額外的現金獎勵；簽訂協議并搬離后，被拆遷村民可按不同標準享受拆遷過渡費用。相關標準公布后，有村民用本村的拆遷補償標準與周邊村莊以往進行拆遷的補償標準進行對比，還有村民將補償標準與自家房屋的建造成本進行對比，“相對剝奪”的感受使得多數村民對補償額度感到不滿。村民在談及本村與外村的補償標準時，普遍表達出羨慕外村拆遷改造的補償力度，不能接受本村拆遷方案賠償標準。

其次，是安置資格的認定。根據拆遷補償安置方案，正常安置對象為有合法宅基地、戶口在本村且履行村民義務的人員。除了正常安置人員，方案還對具有本村戶口的出嫁姑娘、國企和事業單位（退休）職工、退伍軍人、回遷戶口人員等可獲取安置補償利益的群體進行了限制，這些特殊情況的村民只能獲得基本住房安置。由于出嫁姑娘的安置涉及男女平等，在同為本村戶口的情況下，出嫁女僅能享受一半的安置面積，這使得許多村民感到不滿；對于國企和事業單位（退休）職工、軍人、回遷人員來說，他們的戶口雖然在本村，但卻因“未履行村民義務”而不能獲得正常安置房面積，這些村民也對安置方案相關限定提出了質疑。

以上的兩種不滿，集中發生在征遷第二階段——既有征遷利益在村組織內部再分配上，對征遷第一階段村集體組織應獲得的利益總額的爭取權利，村民們則表現得無能為力，聽之任之了。

（四）參與各方知識經驗水平懸殊，農民處于弱勢地位

城中村改造項目政策性強、技術性強，參與改造的各方包括各級政府主管部門、房地產開發企業和村集體組織。政府主管部門包括市規劃、國土資源、建設、市政、房產、公安、發展改革、財政、城市管理行政執法、人防、土地儲備、文物、電力、通信等諸多部門，各部門按照法定程序辦理城中村項目改造的各種手續，委托編制各階段的技術文件，擁有政策制定權力和技術文件編制審核權力。房地產開發企業擁有大量的專業技術人員，相關知識和經驗豐富。相比較而言，作為被拆遷改造主體的村組織和村民對改造項目尤其是項目前期的參與度極低，在知識經驗方面欠缺，信息掌握量少，屬于相對弱勢群體。

某房地產開發企業城中村改造項目流程顯示，城中村改造項目包括11個類別共75項工作。11個類別的工作具體是：基礎工作、前期工作、協議簽訂、村民代表表決形成決議、上報市城中村改造指揮部納入計劃、土地確權、用地控規、項目可行性研究、集體土地變為國有土地、土地掛牌、拆遷。城中村改造項目流程各類別工作頻次圖，如圖1所示；城中村改造項目參與各方參與事項比例圖，如圖2 所示。從圖2中可以看出，村委會、村民代表和村民在城中村項目改造中參與度低，參與能力不足，這種情況直接影響村民征遷利益的表達。

圖1 城中村改造項目流程各類別工作頻次圖

圖2 城中村改造項目參與各方參與事項比例圖

四、基于土地新政的提升農民征遷利益途徑探討

（一）政府主導土地一級市場，開發商退出前期介入

城中村改造征地拆遷安置環節需要大量的資金，J 村在改造期間，由于政府財政能力不足，資金壓力成為影響土地一級市場開發的最大障礙。J村的改造過程中開發商提前介入，參與土地一級開發整理，與被拆遷人就拆遷安置補償等標準達成一致意見之后，政府再介入，將土地收儲，通過招標、拍賣和掛牌出讓的方式，讓前期參與的開發商競標得到該宗土地，提交土地使用權出讓金后，政府再返還安置成本。這種模式的缺點在于存在土地一、二級市場聯動，融資難、資金籌措方式單一，政府財政收益流失，開發商運作不規范，城市整體規劃難以全面實施，開發進度無法掌控，難以建立退出機制等弊端[7]。

結合新修訂的《中華人民共和國土地管理法》，2020 年4 月Zh 市出臺了《關于進一步深化儲備制度改革加強儲備土地綜合開發的意見》，完善土地儲備管理機制，強化土地資源統一調配和整體運作，實現政府壟斷土地一級市場。成立市級土地一級市場開發管理平臺，以市級土地儲備中心為主體，全面負責土地一級開發工作。這樣的制度設計，使開發商徹底退出前期介入，政府壟斷土地一級開發市場，土地開發利用圍繞城市發展布局和規劃目標，土地儲備與基礎設施建設、配套設施建設有機銜接，完善城市功能。這樣做能有效控制區域土地開發利用的時序和節奏，實現區域均衡、資金平衡，建立更加有效的利益共享土地收益分配方式，保障村集體組織征收利益總的額度。

（二）規范土地征收前期工作程序，保障農民的參與權和聽證權

在J村改造過程中，矛盾集中在拆遷期，究其原因在于征地拆遷前置工作不到位，事前控制措施欠缺。關秀獻認為立法不完善是土地征收行為難以得到有效規制的原因，建議制定獨立的《土地征收法》，規范征收目的、征收程序和補償機制[13]。但在目前《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國土地管理法》框架體系下，制定新法時機尚不成熟。新修訂的《中華人民共和國土地管理法》第四十七條，規范了土地征收前置工作的內容、程序和時間要求，使得“兩公告一登記”①工作更加深入、細致和翔實。

城中村改造項目持續時間長，投融資巨大，其行政決策既要具備科學根據，也要體現民主價值。在土地征收前期工作中，農民也是重要的參與主體，目前政府已經開始重視信息發布、信息公開、信息質疑、行政復議、行政訴訟等制度的建設，但由于農民受教育程度低，對于信息的現代化披露方法掌握有限，其參與權、聽證權應得到充分重視。日本2001 年《土地征收法》已設立了“當事人代表制度”。劉京等在城市更新風險治理的中國范式中，結合城市更新過程中的社會風險特征，提出聚焦于“制度-人”的互動關系，風險治理應貫徹“參與性決策、平等性溝通”等構建理念[14]。結合新修訂的《中華人民共和國土地管理法》，規范土地征收前期工作程序，從而規范土地征收行為，切實維護被征地農民的合法權益[15]。落實社會穩定風險評估、信息公開和聽證制度，引入事前控制等手段，將村民作為征地拆遷主體平等對待，有助于提升村民的參與度，在保障村民征遷利益的同時，提前化解可能產生的矛盾。

（三）按照征地片區綜合地價進行補償，逐步提高補償標準

從前文的敘述可以看出，J 村村民抵制征遷最重要的原因是對征遷補償標準的不滿，補償額度與目前農民的生活水平和今后的長遠生計保障相差甚遠。新修訂的《中華人民共和國土地管理法》第四十八條提出，“征收土地應當給予公平、合理的補償，保障被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障”。在征地拆遷補償標準方面，實行按照征地片區綜合地價進行補償，綜合考慮區位、當地經濟社會發展狀況等因素，制定補償標準。H 省在2009 年11 月首次以省政府名義發布征地片區綜合地價，由于城市化進程加速和房地產市場影響，按有關政策分別于2013 年和2016 年進行了兩次調整，征地片區綜合地價基本呈上漲態勢。根據《H省征地片區綜合地價標準》，征地片區綜合地價由征地補償安置費和社會保障費組成，其中：土地補償費占40%，安置補助費占60%；社會保障費用標準由省人力資源和社會保障廳會同有關部門，按規定制定公布[16]。地上附著物和青苗補償費由省轄市政府按照規定調整公布，原來執行的是Zh 政文〔2014〕142號，2020年根據新修訂的《中華人民共和國土地管理法》和該市物價變動情況進行調整，以Zh 政文〔2020〕25 號頒布執行。這些規定從法律制度的源頭上完善征收與補償機制，改革土地利益分配制度，保障征遷前期農民的征遷利益總額，將改革成果歸由人民共享，實現城鄉一體化過程中公共利益與個人利益之間理性的平衡。城市化進程是一個參與各方不斷互動、逐漸完善的過程，在此過程中，國家和政府層面不斷修改法律法規，逐步提高補償標準，保障被征地農民基本生存權利和核心利益。

（四）提供專業救濟，改善農民群體弱勢地位

底層抗爭理論將農民視為弱勢群體。在城中村改造項目中，對農民層級的確定，不應簡單理解為“底層”。城市基礎設施一次性投資的缺口是制約城市發展的主要障礙，土地財政是中國城市化啟動的關鍵。在這個視角下，農民可被視作城中村改造項目融資的“原始股東”，理應共享由土地發展權帶來的紅利[3]。

新修訂的《中華人民共和國土地管理法》第四十七條強調“社會穩定風險評估”“聽取被征地的農村集體組織及其成員、村民委員會和其他利害關系人的意見”“組織召開聽證會”“并根據法律、法規的規定和聽證會情況修改方案”等，為被征遷的農民賦權，保證征拆各方地位平等。第四十九條提出：“被征地的農村集體經濟組織應當將征收土地的補償費用的收支狀況向本集體經濟組織的成員公布，接受監督。”建議在城中村改造項目中引入專業救濟機制，提升農民參與意愿，保障農民在拆遷改造過程中的全過程參與權。結合拆遷過程中各項具體事務和專業需求，專業救濟人員的行業背景應包括工程管理專業人員、法律專業人士、社會工作者及鄉村精英等。具體實施中應由政府出臺相關政策，規定相應的救濟方法及程序，建構平等真實的救濟體系。

1.提高早期參與度，使農民“隱性”利益得到保障

在土地征用前期階段，確保村民參與征地拆遷及安置方案的討論權、修改權、聽證權的實現，為村民爭取土地和房屋征遷補償總額度的合理值，確保村民共享土地發展紅利。專業救濟人員在選擇房地產開發企業時，應與村基層組織負責人一起，參與房地產開發企業的篩選環節，對其資金實力、資格經驗、業績信譽進行審定。在制定專業性強的控制性詳細規劃和修建性詳細規劃階段，建議工程項目管理人員參與其中，對安置區的基礎設施配備，教育、醫療公共服務設施配備，安置住房的位置、可供選擇的戶型、建筑密度、綠化率、停車位等技術指標進行審查，使得農民“隱性”利益得到保障。

2.跟進監督，保障農民“全過程參與權”實現

征地拆遷過程中專業救濟應做到：在征遷改造前期，重點在于第一階段征地拆遷補償方案和拆遷協議擬定工作環節，增加農民參與機會；在征地拆遷中，應做好全過程監督管理工作，保證征地拆遷補償方案和拆遷協議條款的逐條實現；在拆遷改造后，需要監督過渡房建設，保障村民過渡安置利益的實現。在拆遷過程中出現村民抗爭活動時，應對拆遷村民實行事中救濟、賦予現場救濟權，監督拆遷方的拆遷行為，避免斷水斷電及暴力拆遷等危害村民權益的行為發生；在村民與政府出現糾紛時，還需提供法律援助，對村民進行事后救濟。總之，對被拆遷村民的專業救濟既要考慮拆遷過程中的短期利益，也應從安置社區建造、未來生產生活方式改變等方面做長遠的打算。

注釋：

①兩公告一登記：征用土地公告，征地補償安置方案公告，征地補償登記。