美英澳生物安全的發(fā)展路徑及對(duì)中國(guó)的啟示

李雪楓，姜 卉

（1.中國(guó)科學(xué)院大學(xué)工程科學(xué)學(xué)院；2.中國(guó)科學(xué)院大學(xué)公共政策與管理學(xué)院，北京 100049）

1 研究背景

2019 年12 月出現(xiàn)的新型冠狀病毒感染的肺炎疫情（以下簡(jiǎn)稱“新冠疫情”）已構(gòu)成國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，給世界各國(guó)的生物安全造成威脅。生物安全是國(guó)家核心利益的重要保證，關(guān)乎到民眾健康、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、社會(huì)秩序、國(guó)家安全和政局穩(wěn)定［1］。一個(gè)國(guó)家的生物安全狀態(tài)，與該國(guó)對(duì)生物科技發(fā)展與運(yùn)用的管控能力密切相關(guān)。生物安全既是發(fā)展生物科技的伴生性戰(zhàn)略目的，也可能成為大國(guó)博弈的戰(zhàn)略工具［2］。2020 年2 月14 日中共中央召開全面深化改革委員會(huì)重要會(huì)議，習(xí)近平總書記在會(huì)上重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)，我國(guó)要強(qiáng)化公共衛(wèi)生法制保障，將生物安全納入國(guó)家安全體系，系統(tǒng)規(guī)劃國(guó)家生物安全風(fēng)險(xiǎn)防控和治理體系建設(shè)，以全面提高國(guó)家生物安全治理能力［3］，生物安全被提升至總體國(guó)家安全觀層面，成為我國(guó)國(guó)門防御體系的重要組成部分。

在中國(guó)知網(wǎng)（CNKI）數(shù)據(jù)庫(kù)中以“生物安全”進(jìn)行中英文獻(xiàn)檢索，發(fā)現(xiàn)“biosecurity”的概念早期應(yīng)用于微生物研究領(lǐng)域，后廣泛運(yùn)用于牲畜檢疫、家禽生產(chǎn)領(lǐng)域；同時(shí)，以“生物安全”為篇名的學(xué)術(shù)文獻(xiàn)也主要局限在畜牧與動(dòng)物醫(yī)學(xué)、生物學(xué)、醫(yī)藥衛(wèi)生方針政策與法律法規(guī)、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科學(xué)、醫(yī)學(xué)教育與醫(yī)學(xué)邊緣學(xué)科等學(xué)科領(lǐng)域，鮮有針對(duì)國(guó)家生物安全治理體系構(gòu)建的研究。我國(guó)生物安全領(lǐng)域本身起步較晚，首部《生物安全法》草案于2019 年10 月才提交至人大常委會(huì)審議，生物安全領(lǐng)域的研究基礎(chǔ)頗為薄弱。新冠疫情突發(fā)公共衛(wèi)生事件更是暴露出我國(guó)在生物安全領(lǐng)域的短板與不足。如欲在較短時(shí)間內(nèi)彌補(bǔ)我國(guó)生物安全領(lǐng)域的短板與不足，必須先對(duì)世界先進(jìn)、成熟的生物安全體系進(jìn)行對(duì)比研究，吸收其中適合我國(guó)國(guó)情的精華，才能快速構(gòu)建出一套符合“中國(guó)之治”的生物安全戰(zhàn)略體系。

在生物安全研究領(lǐng)域，歐美等主要發(fā)達(dá)國(guó)家一直走在世界前列，其中以美國(guó)在該領(lǐng)域的研究最為系統(tǒng)全面，英國(guó)、澳大利亞等國(guó)緊隨其后，各國(guó)的生物安全研究都獨(dú)具特色，雖防控重心各不相同，但均有可借鑒之處。目前，美國(guó)、英國(guó)已將生物安全納入國(guó)家安全體系，并出臺(tái)多項(xiàng)全面系統(tǒng)的法律法規(guī)、戰(zhàn)略指令對(duì)生物安全領(lǐng)域進(jìn)行規(guī)范指導(dǎo)，兩國(guó)的生物安全體系正步入成熟階段；澳大利亞也于2015 年出臺(tái)《生物安全法》取代其已延續(xù)數(shù)百年的1908 年的《檢疫法》，并且將生物安全問(wèn)題納入國(guó)家非傳統(tǒng)安全的戰(zhàn)略規(guī)劃當(dāng)中。因此，本研究選取美國(guó)、英國(guó)和澳大利亞作為比較對(duì)象，對(duì)3 國(guó)生物安全體系的構(gòu)建過(guò)程進(jìn)行梳理、分析，以期為我國(guó)快速構(gòu)建國(guó)家生物安全防御體系、提升國(guó)家生物安全治理能力提供參考。

2 美國(guó)生物安全發(fā)展進(jìn)程及生物防御戰(zhàn)略

2.1 美國(guó)生物安全的發(fā)展

美國(guó)是世界上最早在生物安全領(lǐng)域開展研究并率先進(jìn)行生物安全立法的國(guó)家,目前已形成系統(tǒng)性的生物安全防御體系［4］。從起步階段的局部立法到成熟階段的全面部署，美國(guó)生物安全防御體系的構(gòu)建過(guò)程是一個(gè)逐步發(fā)展、逐級(jí)進(jìn)化的過(guò)程（見圖1），在演進(jìn)過(guò)程中，受科技、政治、軍事、經(jīng)濟(jì)等因素的影響，美國(guó)政府所發(fā)布政策法規(guī)的側(cè)重點(diǎn)也不盡相同。其發(fā)展大體可分為3 個(gè)階段，分別是起步階段、發(fā)展階段與成熟階段，其中發(fā)展階段又可分為緩慢發(fā)展階段與快速發(fā)展階段。

圖1 美國(guó)生物安全發(fā)展進(jìn)程

2.1.1 起步階段

20 世紀(jì) 70 年代，美國(guó)在生物科技領(lǐng)域初露鋒芒。1973 年，美國(guó)成功完成世界上第一例DNA 重組實(shí)驗(yàn)。1975 年3 月26 日，美英等12 個(gè)國(guó)家聯(lián)合提出《禁止生物武器公約》，旨在全面禁止締約國(guó)發(fā)展、生產(chǎn)或儲(chǔ)存生物武器，但因缺乏有效的核查機(jī)制，生物武器研發(fā)屢禁不止。1976 年6 月，美國(guó)國(guó)家衛(wèi)生研究院發(fā)布《重組DNA 分子研究準(zhǔn)則》，該準(zhǔn)則是世界上首部生物安全管理法規(guī)，“生物安全”的概念首次被提出［5］。

1986 年6 月，里根政府頒布《生物技術(shù)管理協(xié)調(diào)大綱》，將基因工程工作納入現(xiàn)有的法規(guī)進(jìn)行管理，成為生物安全管理的法律框架［6］。這一階段，美國(guó)更多的是考慮到生物科技迅猛發(fā)展會(huì)帶來(lái)衍生生物災(zāi)害而進(jìn)行的生物安全部署。

2.1.2 發(fā)展階段

1986 年到20 世紀(jì)末，美國(guó)頒布了規(guī)范生物制劑和有關(guān)毒素運(yùn)輸出口的相關(guān)法律法規(guī)。這一時(shí)期生物安全形勢(shì)比較平穩(wěn)，處于緩慢發(fā)展階段，時(shí)任政府未出臺(tái)正式的生物安全戰(zhàn)略。但由于在這一時(shí)期美國(guó)出現(xiàn)了諸如沙門式傷寒桿菌投毒案、德州醫(yī)學(xué)實(shí)驗(yàn)室食物中毒案等生物恐怖事件，美國(guó)開始對(duì)生物恐怖主義襲擊提升關(guān)注，制定了一系列法律防范生物恐怖主義襲擊，例如，1990 年5 月開始實(shí)施的《1989 年生物武器反恐怖主義法》，規(guī)定了對(duì)《禁止生物武器公約》的執(zhí)行以及對(duì)違反其規(guī)定的刑事處罰；1996 年4 月發(fā)布《反恐怖主義和有效死刑法》，制定了可能對(duì)公眾健康和安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅的生物制劑清單，以加強(qiáng)對(duì)生物試劑的管控。

進(jìn)入21 世紀(jì)后，小布什政府愈加重視生物安全方面的治理防范，生物安全領(lǐng)域進(jìn)入快速發(fā)展階段。2001 年美國(guó)發(fā)生了炭疽事件，造成22 人感染、5 人死亡［7］，加之同年的“911 事件”，二者對(duì)美國(guó)造成了嚴(yán)重的社會(huì)影響，大幅驅(qū)動(dòng)了美國(guó)對(duì)生物安全防御的關(guān)注度，美國(guó)政府相繼頒布了與生物防御相關(guān)的十幾項(xiàng)法律和指令，構(gòu)造了美國(guó)生物安全體系的整體框架。2002 年6 月，美國(guó)公布《公共衛(wèi)生安全和生物恐怖主義防備和應(yīng)對(duì)法》，以期進(jìn)一步提高美國(guó)反生物恐怖主義和響應(yīng)公共衛(wèi)生緊急事件的能力。2002 年12 月，美國(guó)發(fā)布《應(yīng)對(duì)大規(guī)模殺傷性武器國(guó)家戰(zhàn)略》，論述了美國(guó)應(yīng)對(duì)大規(guī)模殺傷性武器的方針和措施，并提出了反擴(kuò)散、強(qiáng)化不擴(kuò)散機(jī)制和應(yīng)付大規(guī)模毀傷性武器的使用這三大支柱［8］。2003 年2 月，美國(guó)發(fā)布《抗擊恐怖主義國(guó)家戰(zhàn)略》，以擊敗、杜絕、消除和保衛(wèi)為戰(zhàn)略目標(biāo)，對(duì)包括計(jì)劃實(shí)施生物恐怖主義的國(guó)家進(jìn)行打擊［9］。2004 年4月，美國(guó)國(guó)土安全部發(fā)布《21 世紀(jì)的生物防御》，聚焦生物恐怖主義襲擊，明確指出生物武器對(duì)美國(guó)的安全保障構(gòu)成嚴(yán)重威脅；該戰(zhàn)略著重于建立生物安全防御體系，嚴(yán)防恐怖主義襲擊，提高溯源能力，并將生物恐怖主義襲擊的威脅感知、預(yù)防與保護(hù)、監(jiān)視與檢測(cè)、響應(yīng)與恢復(fù)作為生物防御能力的四大支柱［10］。2009 年11 月，美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬以布什政府時(shí)期簽訂的生物安全文件為基礎(chǔ)，簽訂了《2009應(yīng)對(duì)生物威脅戰(zhàn)略》，將生物防御上升到了生物安全的高度，主要針對(duì)生物武器、生物恐怖主義和生物技術(shù)的濫用誤用，建立了一整套的預(yù)防監(jiān)管機(jī)制，同時(shí)以促進(jìn)全球衛(wèi)生安全為首要目標(biāo)，重點(diǎn)關(guān)注預(yù)防、識(shí)別和減輕蓄意的生物恐怖主義襲擊；面對(duì)生物威脅這一挑戰(zhàn)，美國(guó)強(qiáng)調(diào)全球各國(guó)應(yīng)協(xié)同努力，以進(jìn)一步降低生物安全導(dǎo)致的突發(fā)事件可能性［11］。

在發(fā)展階段，美國(guó)生物安全的重點(diǎn)考慮的是生物恐怖主義襲擊，這與起步階段重點(diǎn)考慮的生物科技的濫用誤用還是有很大的差異性。

2.1.3 成熟階段

特朗普總統(tǒng)上臺(tái)以來(lái)，美國(guó)的生物安全治理體系步入成熟階段，政府將生物武器和核武器視為同一危險(xiǎn)級(jí)別。2017 年12 月18 日，特朗普總統(tǒng)發(fā)布了上任后的首個(gè)《國(guó)家安全戰(zhàn)略》，堅(jiān)持“美國(guó)優(yōu)先”，涉及軍事、政治、外交、經(jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域的安全問(wèn)題是美國(guó)國(guó)家安全的頂層綜合指導(dǎo)戰(zhàn)略，高度重視生物安全領(lǐng)域，在國(guó)家安全第一支柱中將“抵御大規(guī)模殺傷性武器”和“對(duì)抗生物武器與流行病”作為前兩項(xiàng)內(nèi)容，并提出要從檢測(cè)、防擴(kuò)散、支持生物醫(yī)藥創(chuàng)新、提高應(yīng)急響應(yīng)速度等方面采取措施，消除威脅，保障人民安全［12］。2018 年9 月18 日，特朗普總統(tǒng)簽署了《國(guó)家生物防御戰(zhàn)略》，該戰(zhàn)略是美國(guó)有史以來(lái)為解決各種生物威脅而制定的全面系統(tǒng)性戰(zhàn)略，堪稱美國(guó)生物安全領(lǐng)域走向成熟的里程碑［13］。該戰(zhàn)略由美國(guó)國(guó)防部、衛(wèi)生與人類服務(wù)部、國(guó)土安全部、農(nóng)業(yè)部等部門共同商議起草，通過(guò)多部門協(xié)作、跨學(xué)科方法，完善生物防御體系，有效應(yīng)對(duì)生物恐怖主義襲擊等公共衛(wèi)生突發(fā)事件，加強(qiáng)美國(guó)生物安全治理體系建設(shè)；該戰(zhàn)略將生物威脅視為最為嚴(yán)重的威脅，強(qiáng)調(diào)必須依靠生命科學(xué)和生物技術(shù)體系，從源頭上檢測(cè)和遏制生物威脅，并支持生物醫(yī)學(xué)創(chuàng)新，改善應(yīng)急響應(yīng)，最大限度地降低生物風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，美國(guó)成立了一個(gè)內(nèi)閣級(jí)生物防御指導(dǎo)委員會(huì)，由國(guó)務(wù)卿、國(guó)防部長(zhǎng)、司法部長(zhǎng)等政要負(fù)責(zé)監(jiān)督協(xié)調(diào)15 個(gè)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)和情報(bào)界工作，用以評(píng)估生物安全風(fēng)險(xiǎn)并及時(shí)采取遏制措施［14］。2019年5 月9 日，特朗普總統(tǒng)簽署《全球衛(wèi)生安全戰(zhàn)略》，意在加強(qiáng)與國(guó)際伙伴的密切合作，保護(hù)美國(guó)及海外伙伴針對(duì)自然的、意外的或是蓄意的國(guó)內(nèi)外傳染病威脅，提高預(yù)防、檢測(cè)和應(yīng)對(duì)能力，免受威脅；該戰(zhàn)略對(duì)《國(guó)家安全戰(zhàn)略》《國(guó)家生物防御戰(zhàn)略》進(jìn)行支持，進(jìn)一步描述美國(guó)政府加強(qiáng)公共衛(wèi)生安全管理的路徑，將衛(wèi)生部門在檢測(cè)、預(yù)防和應(yīng)對(duì)傳染病方面的具體職責(zé)加以明確，在美國(guó)境內(nèi)從源頭上監(jiān)測(cè)和遏制生物威脅，并且改進(jìn)應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制［15］。

在這一階段，美國(guó)將生物安全提升到國(guó)家安全的高度，防御的范疇從生物科技的誤用、濫用到生物恐怖主義襲擊，并擴(kuò)展到生物戰(zhàn)爭(zhēng)，生物安全防御體系日趨成熟。

2.2 美國(guó)《國(guó)家生物防御戰(zhàn)略》解讀

在與生物安全相關(guān)政策、法律的層面上，美國(guó)發(fā)布的戰(zhàn)略、法律眾多，處于世界領(lǐng)先地位。目前，美國(guó)生物安全防控戰(zhàn)略規(guī)劃已經(jīng)在國(guó)家層面上系統(tǒng)形成，其中2018 年9 月18 日頒布的《國(guó)家生物防御戰(zhàn)略》是首個(gè)最全面、最系統(tǒng)、實(shí)操性最強(qiáng)的戰(zhàn)略，展現(xiàn)了美國(guó)對(duì)國(guó)內(nèi)國(guó)際生物安全能力建設(shè)的新方向，對(duì)該戰(zhàn)略進(jìn)行解讀，最能全面了解美國(guó)生物安全領(lǐng)域從預(yù)防到恢復(fù)的整體架構(gòu)體系，對(duì)我國(guó)生物安全體系建設(shè)具有極強(qiáng)的參考性。此戰(zhàn)略與其《2009 應(yīng)對(duì)生物威脅戰(zhàn)略》以及其他與生物安全有關(guān)的戰(zhàn)略相比，更加強(qiáng)調(diào)防御全范圍生物威脅、重視預(yù)防以及重視信息情報(bào)在決策中的地位。該戰(zhàn)略將美國(guó)對(duì)生物安全防御的全過(guò)程管理劃分為5 個(gè)目標(biāo)，每個(gè)目標(biāo)可視為防御過(guò)程的一個(gè)階段，包括：識(shí)別、預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)［14］，每個(gè)階段都圍繞生物安全防御要點(diǎn)進(jìn)行了闡述，且覆蓋非常全面（如圖2 所示）。

圖2 美國(guó)《國(guó)家生物防御戰(zhàn)略》目標(biāo)體系架構(gòu)

（1）目標(biāo)1：增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，提供有效信息，協(xié)助生物防御機(jī)構(gòu)作出決策。在戰(zhàn)略方面，美國(guó)重點(diǎn)分析研究蓄意或偶然的自然生物風(fēng)險(xiǎn)；在操作層面，對(duì)生物威脅進(jìn)行監(jiān)測(cè)識(shí)別，并作出合理預(yù)測(cè)。該目標(biāo)下設(shè)2 個(gè)子目標(biāo)：一是要確保決策的制定依據(jù)信息情報(bào)，合理預(yù)測(cè)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；二是確保國(guó)內(nèi)外的生物監(jiān)測(cè)、信息共享系統(tǒng)協(xié)調(diào)一致工作，具有及時(shí)預(yù)防、檢測(cè)、評(píng)估、響應(yīng)和恢復(fù)生物事件的能力。這一階段重在對(duì)生物安全風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)與預(yù)警，強(qiáng)調(diào)情報(bào)、信息的重要性以及信息系統(tǒng)的實(shí)用性、有效性。

（2）目標(biāo)2：確保生物防御體系有能力預(yù)防生物安全事件。美國(guó)在努力防止自然疾病爆發(fā)的同時(shí)，也努力減少實(shí)驗(yàn)室生物安全事件的發(fā)生，政府還將加大打擊生物恐怖主義力度，防止敵對(duì)者惡意獲取和使用生物材料、實(shí)施恐怖主義活動(dòng)。該目標(biāo)將確保美國(guó)有能力預(yù)防生物恐怖主義襲擊，同時(shí)對(duì)生物的兩用性進(jìn)行監(jiān)管，力求促進(jìn)在合法應(yīng)用生物科學(xué)技術(shù)的同時(shí)防止生物技術(shù)被濫用。該目標(biāo)下設(shè)4 個(gè)子目標(biāo)，包括預(yù)防傳染病傳播、加強(qiáng)全球衛(wèi)生能力、阻止生物武器發(fā)展以及加強(qiáng)生物安全實(shí)踐和監(jiān)督等。這一階段的重心是從源頭預(yù)防生物安全風(fēng)險(xiǎn)。

（3）目標(biāo)3：確保生物防御體系為減少生物事件的影響做好準(zhǔn)備。美國(guó)將盡量采取措施以消除生物事件的影響，這些措施包含：維護(hù)一個(gè)充滿生機(jī)的國(guó)家科技基地，用于支持生物防御的研究；確保國(guó)內(nèi)擁有強(qiáng)大的公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施；建立風(fēng)險(xiǎn)溝通機(jī)制，加強(qiáng)應(yīng)對(duì)能力；開發(fā)并有效分發(fā)醫(yī)療對(duì)策；在國(guó)內(nèi)外開展合作，支持生物防御。該目標(biāo)下設(shè)9個(gè)子目標(biāo)，包含：確保科技創(chuàng)新、建立強(qiáng)大的公共衛(wèi)生設(shè)施系統(tǒng)、制定并實(shí)施應(yīng)急管理的計(jì)劃和功能、制定并實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)溝通機(jī)制、提高拯救生命能力、增強(qiáng)消除污染能力以及國(guó)內(nèi)外協(xié)作等。這一階段的重心是為可能到來(lái)的生物安全事件從多方面做好物資、組織與能力上的準(zhǔn)備。

（4）目標(biāo)4:迅速響應(yīng)以限制生物事件的影響。生物安全事件發(fā)生后，美國(guó)將迅速作出反應(yīng)，通過(guò)信息共享和互聯(lián)網(wǎng)、協(xié)調(diào)各部門行動(dòng)并展開調(diào)查，以及發(fā)布有效的公共信息來(lái)遏制生物事件的影響。這一目標(biāo)下設(shè)4 個(gè)子目標(biāo)，分別是：圍繞搜集、分享生物安全事件信息，輔助各部門作出決策；開展聯(lián)邦響應(yīng)行動(dòng)以遏制生物事件影響；開展行動(dòng)調(diào)查，追究犯罪者責(zé)任以及執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)告知；及時(shí)告知公眾準(zhǔn)確信息。并針對(duì)以上四點(diǎn)給出了具體行動(dòng)指令。這一階段重在響應(yīng)與應(yīng)用，以積極減少生物安全事件帶來(lái)的不利影響。

（5）目標(biāo)5：促進(jìn)恢復(fù)生物事件對(duì)社區(qū)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的影響。該目標(biāo)包含4 個(gè)子目標(biāo)，包括：采取行動(dòng)，在生物安全事件過(guò)后，協(xié)調(diào)聯(lián)邦、各級(jí)政府恢復(fù)關(guān)鍵的基礎(chǔ)設(shè)施和重要活動(dòng)的能力；確保協(xié)調(diào)聯(lián)邦和各部門恢復(fù)行動(dòng)；提供恢復(fù)支援并開展長(zhǎng)期緩解措施；盡量減少國(guó)際生物安全事件經(jīng)濟(jì)、健康和安全方面引發(fā)的連鎖效應(yīng)等。這一階段采取各種措施與行動(dòng)，恢復(fù)國(guó)家運(yùn)行秩序、百姓生活秩序乃至自然環(huán)境的原有秩序。

3 英國(guó)生物安全發(fā)展進(jìn)程與國(guó)家生物安全戰(zhàn)略

英國(guó)生物技術(shù)相關(guān)政策的制定受美國(guó)影響頗深，20 世紀(jì)70 年代，英國(guó)便著手生物技術(shù)政策的制定，但是，英國(guó)對(duì)大規(guī)模生物恐怖主義襲擊的重視程度遠(yuǎn)不如美國(guó)，其生物安全防控重心主要是從公共衛(wèi)生和控制的角度來(lái)減少疾病的傳播和環(huán)境破壞的風(fēng)險(xiǎn)。

3.1 英國(guó)生物安全的發(fā)展

21 世紀(jì)以來(lái)，英國(guó)相繼爆發(fā)數(shù)十起動(dòng)物疾病疫情，造成了巨額的經(jīng)濟(jì)損失。多次的疫情爆發(fā)給英國(guó)政府帶來(lái)了沉痛的經(jīng)濟(jì)影響和社會(huì)影響，由此，英國(guó)政府將公共衛(wèi)生安全事件列作國(guó)家安全問(wèn)題的優(yōu)先事項(xiàng)，將流行病和傳染病爆發(fā)視為最高風(fēng)險(xiǎn)事件，并且將有關(guān)國(guó)防安全的部門納入到公共衛(wèi)生體系中，尤其是近些年埃博拉病毒、H1N1 流感病毒、寨卡病毒等新發(fā)大規(guī)模傳染病疫情對(duì)全球公共衛(wèi)生體系構(gòu)成了強(qiáng)烈威脅，迫使英國(guó)政府更加重視生物安全，進(jìn)而加快了英國(guó)對(duì)生物安全領(lǐng)域的研究。

2011 年3 月22 日，英國(guó)政府發(fā)布《英國(guó)流感大流行防御戰(zhàn)略》，該戰(zhàn)略建立在2007 年《應(yīng)對(duì)大流感國(guó)家框架》中規(guī)定的方法基礎(chǔ)上，吸取美國(guó)在2009 年H1N1 流感病毒疫情中的教訓(xùn)和科學(xué)經(jīng)驗(yàn)，目的在于減少流感疫情對(duì)公眾健康的影響以及潛在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)影響［16］。

2018 年7 月30 日，英國(guó)發(fā)布《國(guó)家生物安全戰(zhàn)略》，首次將整個(gè)政府為保護(hù)英國(guó)及其利益免受重大生物風(fēng)險(xiǎn)而進(jìn)行的工作匯總到了一起，反映了不斷變化的形勢(shì)，闡述了英國(guó)在現(xiàn)有政府應(yīng)對(duì)生物安全活動(dòng)基礎(chǔ)上應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)的做法來(lái)保護(hù)英國(guó)利益免受生物風(fēng)險(xiǎn)，尤其是重大疫情的侵害；該戰(zhàn)略認(rèn)為，生物安全包括自然發(fā)生的、實(shí)驗(yàn)室意外泄漏的和蓄意的生物攻擊，此外在全球化的今天，海外事件會(huì)嚴(yán)重威脅英國(guó)的利益，必須要開展海外行動(dòng)來(lái)減少生物風(fēng)險(xiǎn)源頭［17］。

2019 年1 月27 日，英國(guó)政府發(fā)布《應(yīng)對(duì)抗菌素耐藥性2019—2024：英國(guó)五年國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃》，重點(diǎn)也在對(duì)大規(guī)模傳染病的預(yù)防與控制上，包括社區(qū)在內(nèi)的流行病感染預(yù)防和控制、警示民眾未來(lái)超級(jí)細(xì)菌可能會(huì)帶來(lái)巨大致命威脅，并應(yīng)對(duì)抗微生物藥物耐藥性提出了關(guān)鍵解決路徑［18］。

3.2 英國(guó)《國(guó)家生物安全戰(zhàn)略》要點(diǎn)解讀

英國(guó)《國(guó)家生物安全戰(zhàn)略》分為兩個(gè)部分：第一部分描繪了制定該戰(zhàn)略的背景以及對(duì)2020 年之后生物安全風(fēng)險(xiǎn)所進(jìn)行的情景假定；第二部分是該戰(zhàn)略的重點(diǎn)，主要強(qiáng)調(diào)生物安全風(fēng)險(xiǎn)管理。該戰(zhàn)略認(rèn)為，流行病的暴發(fā)是當(dāng)前英國(guó)面臨的最嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)之一，及時(shí)有效地監(jiān)測(cè)、預(yù)防和控制流行病威脅是當(dāng)前英國(guó)生物安全領(lǐng)域的主要工作，而非生物恐怖主義襲擊和戰(zhàn)爭(zhēng)，英國(guó)工作重心應(yīng)該在自然疫情、實(shí)驗(yàn)室事故和蓄意攻擊等方面，并針對(duì)這些方面提出了4個(gè)支柱建設(shè)，每個(gè)支柱建設(shè)下設(shè)一系列子目標(biāo)［17］，如圖3 所示。

圖3 英國(guó)《國(guó)家生物安全戰(zhàn)略》目標(biāo)體系架構(gòu)

（1）識(shí)別生物風(fēng)險(xiǎn)——識(shí)別目前和未來(lái)可能面臨的生物風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)和來(lái)源。該部分包含信息收集、信息評(píng)估和評(píng)估行動(dòng)3 個(gè)部分。信息收集的內(nèi)容包含某些情報(bào)機(jī)構(gòu)的蓄意攻擊信息，以及聯(lián)合英國(guó)公共衛(wèi)生部、動(dòng)植物衛(wèi)生局等部門收集到的動(dòng)植物健康風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)數(shù)據(jù)信息，這些信息將與國(guó)際合作伙伴共享。信息評(píng)估將在內(nèi)閣辦公室的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，政府的首席科學(xué)顧問(wèn)網(wǎng)絡(luò)提供科學(xué)保證，政府科學(xué)辦公室統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，并由首席醫(yī)療官提出建議。在2014 年西非埃博拉疫情暴發(fā)后，英國(guó)政府吸取教訓(xùn)，建立了“流行病威脅小組”，以期更好地對(duì)新出現(xiàn)的流行病威脅進(jìn)行檢測(cè)和評(píng)估。在后續(xù)工作中，英國(guó)會(huì)對(duì)流行病學(xué)情報(bào)進(jìn)行更加廣泛的收集，在政府內(nèi)部及合作伙伴之間更好地進(jìn)行信息共享和評(píng)估，并增強(qiáng)國(guó)際伙伴合作能力，共同應(yīng)對(duì)生物安全風(fēng)險(xiǎn)。

（2）預(yù)防生物風(fēng)險(xiǎn)——防止出現(xiàn)生物風(fēng)險(xiǎn)或威脅到英國(guó)的利益。該部分目的是加強(qiáng)全球生物安全合作，同時(shí)對(duì)英國(guó)邊境以及在英國(guó)境內(nèi)的病原檢測(cè)開展大量工作。在國(guó)際方面，英國(guó)將致力于積極參與加強(qiáng)全球生物安全的國(guó)際論壇和組織，其中包括世界衛(wèi)生組織（WHO）、世界動(dòng)物衛(wèi)生組織（OIE）、澳大利亞集團(tuán)（AG）等，英國(guó)將利用與這些組織的成員關(guān)系以及與組織的聯(lián)系來(lái)加強(qiáng)國(guó)際規(guī)范，并且將斥資1.2 億英鎊在中低收入國(guó)家開發(fā)具有潛在流行性疾病的疫苗，加強(qiáng)脆弱地區(qū)的醫(yī)療保健系統(tǒng)能力。在英國(guó)邊境防控方面，完善進(jìn)出口管制，建立貿(mào)易伙伴，開展互聯(lián)網(wǎng)貿(mào)易合作，同時(shí)加強(qiáng)邊境控制檢查，預(yù)防動(dòng)植物疾病傳播。在英國(guó)境內(nèi)，加強(qiáng)對(duì)危險(xiǎn)生物材料獲取的控制和加強(qiáng)公眾意識(shí)、疫苗接種計(jì)劃等。在后續(xù)工作中，英國(guó)會(huì)進(jìn)一步加強(qiáng)政府間的協(xié)調(diào)，加強(qiáng)國(guó)際上的多邊合作，并協(xié)調(diào)利用英國(guó)資源，支持和影響海外國(guó)家的衛(wèi)生系統(tǒng)和生物安全實(shí)踐；還將繼續(xù)以邊境為主要干預(yù)點(diǎn)，通過(guò)加強(qiáng)病源搜尋以及立法來(lái)增強(qiáng)防御能力。在英國(guó)境內(nèi)，英國(guó)政府將繼續(xù)與學(xué)術(shù)界和工業(yè)界進(jìn)行合作，防止有害生物材料未經(jīng)授權(quán)被濫用，開展生物安全教育培訓(xùn)，普及民眾生物風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，確保對(duì)生物科學(xué)部門的立法和監(jiān)管與生物風(fēng)險(xiǎn)相稱等。

（3）檢測(cè)生物風(fēng)險(xiǎn)——快速有效地檢測(cè)、定性和報(bào)告有害生物材料的存在和性質(zhì)，避免威脅英國(guó)的蟲害和流行病爆發(fā)。這一部分強(qiáng)調(diào)，在無(wú)法阻止生物風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)時(shí)，政府需要有能夠迅速且自信地檢測(cè)出有害生物物質(zhì)的能力，以防止其進(jìn)一步擴(kuò)散。目前英國(guó)已經(jīng)建立了一套完善的檢測(cè)系統(tǒng)，包括實(shí)時(shí)癥狀監(jiān)測(cè)、抗菌素耐藥性監(jiān)測(cè)、實(shí)驗(yàn)室監(jiān)測(cè)、動(dòng)植物監(jiān)測(cè)、地方疾病監(jiān)測(cè)、病媒監(jiān)測(cè)等。除此之外，政府還將以綜合的方式進(jìn)行生物檢測(cè)，投入2.65 億英鎊，提高實(shí)驗(yàn)室的診斷能力和對(duì)中低收入國(guó)家的抗菌藥物耐藥的監(jiān)測(cè)能力。在人員方面，為臨床、獸醫(yī)等一線人員進(jìn)行培訓(xùn)和信息支持，提高識(shí)別和報(bào)告能力。在信息系統(tǒng)方面，政府將改進(jìn)綜合征監(jiān)測(cè)工具，與國(guó)際監(jiān)測(cè)系統(tǒng)建立聯(lián)系，并使用大數(shù)據(jù)、社交媒體，繼續(xù)開發(fā)和運(yùn)用流行病系統(tǒng)以應(yīng)對(duì)出現(xiàn)的生物風(fēng)險(xiǎn)。在技術(shù)方面，政府間將協(xié)同運(yùn)作，與工業(yè)、學(xué)術(shù)界合作，發(fā)展新探測(cè)能力，努力開發(fā)分析工具和數(shù)據(jù)庫(kù)，加強(qiáng)國(guó)際合作，提升鑒別暴發(fā)根源的能力等。

（4）響應(yīng)生物風(fēng)險(xiǎn)——具備有效應(yīng)對(duì)英國(guó)重大疾病暴發(fā)、生物事件或影響英國(guó)利益的能力，以減輕影響，消除威脅，迅速恢復(fù)正常。針對(duì)可能發(fā)生的重大疾病，政府制定了詳細(xì)的應(yīng)急計(jì)劃在國(guó)家層面執(zhí)行，并通過(guò)財(cái)政資助、國(guó)內(nèi)公共衛(wèi)生快速支持小組與WHO 全球疫情警報(bào)和反應(yīng)網(wǎng)絡(luò)（GOARN）合作等方式加強(qiáng)國(guó)際衛(wèi)生系統(tǒng)的準(zhǔn)備、應(yīng)對(duì)和恢復(fù)能力。該戰(zhàn)略的后續(xù)工作將著眼于與行業(yè)伙伴合作，建立強(qiáng)有力的防御、恢復(fù)能力，提升對(duì)動(dòng)植物病原體的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估能力；還將繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)一線急救人員的保護(hù)，支持國(guó)際上應(yīng)急物資儲(chǔ)備協(xié)議，加大英國(guó)國(guó)民健康服務(wù)的投入，注重公眾溝通、生物風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)普及以及加快疫苗開發(fā)、推進(jìn)入市速度等。

4 澳大利亞生物安全發(fā)展進(jìn)程與生物安全法

4.1 澳大利亞生物安全的發(fā)展

澳大利亞是世界上生物安全領(lǐng)域立法最早、最完備的國(guó)家之一。澳大利亞地處南半球，四面環(huán)海,海洋運(yùn)輸業(yè)和農(nóng)牧業(yè)十分發(fā)達(dá),通過(guò)貿(mào)易、旅游、運(yùn)輸?shù)韧緩接幸饣驘o(wú)意引進(jìn)有害外來(lái)物種的風(fēng)險(xiǎn)較大，所以政府高度重視外來(lái)入侵物種的管理工作［19］。因?yàn)橛泻θ肭稚飼?huì)破壞澳大利亞生物多樣性的平衡狀態(tài)，進(jìn)而對(duì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、國(guó)民健康造成難以彌補(bǔ)的破壞，所以，澳大利亞的生物安全防御重心在于外來(lái)入侵病蟲害的防疫，更加注重動(dòng)植物輸入的生物安全問(wèn)題。澳大利亞的生物安全發(fā)展過(guò)程可分為起步階段與發(fā)展階段，如圖4 所示。

圖4 澳大利亞生物安全發(fā)展過(guò)程

4.1.1 起步階段

在2015 年之前，澳大利亞在生物安全領(lǐng)域一直采用1908 年的《檢疫法》，該法對(duì)澳大利亞的生物安全進(jìn)行了一個(gè)多世紀(jì)的監(jiān)管。1908 年3 月30 日，《檢疫法》經(jīng)澳大利亞聯(lián)邦議會(huì)通過(guò)并開始實(shí)施，這項(xiàng)立法范圍廣泛，時(shí)任英聯(lián)邦政府采取保護(hù)和預(yù)防措施，以確保疾病和蟲害不會(huì)進(jìn)入澳大利亞并擴(kuò)散。《檢疫法》是澳大利亞生物立法領(lǐng)域的里程碑，標(biāo)志著澳大利亞開始采取全國(guó)性措施，防止外來(lái)病原體或外來(lái)生物通過(guò)船舶入侵澳大利亞，造成生態(tài)平衡的破壞或諸如黑死病、水痘、黃熱病和霍亂等疾病的爆發(fā)。這一階段，澳大利亞憑借《檢疫法》有效地保護(hù)了境內(nèi)的生態(tài)環(huán)境和國(guó)民健康，使得該法律一直沿用多年，維護(hù)國(guó)門生物安全。

4.1.2 發(fā)展階段

21 世紀(jì)初期，隨著澳大利亞國(guó)際貿(mào)易、旅游、技術(shù)、農(nóng)業(yè)的發(fā)展，新的生物安全威脅不斷凸顯，澳大利亞檢疫制度的效率和有效性經(jīng)歷了一系列審查，推動(dòng)了立法變革。其中最重要的審查報(bào)告之一是1996 年10 月發(fā)布的名為《澳大利亞檢疫：一個(gè)共同的責(zé)任》審查報(bào)告，也稱“Nairn 報(bào)告”。Nairn報(bào)告對(duì)政府的檢疫職能進(jìn)行了整體審查，并提供了有關(guān)隔離措施、邊境防護(hù)、風(fēng)險(xiǎn)分析以及使用信息技術(shù)等建議，為澳大利亞檢疫法規(guī)的全面改革奠定了重要基礎(chǔ)［20］。另一份導(dǎo)致立法變化的最重要的審查報(bào)告是2008 年9 月Beale 等［21］向澳政府提交的有關(guān)檢疫和生物安全的審查報(bào)告（以下簡(jiǎn)稱“Beale報(bào)告”），建議澳大利亞政府應(yīng)擺脫“檢疫”一詞，代之以“生物安全”，指出“檢疫”帶有消極和防御的含義，而“生物安全”是積極主動(dòng)并發(fā)揮作用的；雖然在《檢疫法》在使用的100 多年期間，為了應(yīng)對(duì)日益增長(zhǎng)的貿(mào)易和旅游、技術(shù)進(jìn)步、農(nóng)業(yè)擴(kuò)張和新出現(xiàn)的生物安全威脅，被聯(lián)邦政府修改了數(shù)十次，但是Beale 報(bào)告仍建議支持采用新立法來(lái)取代《檢疫法》。

受Beale 報(bào)告的驅(qū)動(dòng)，2012 年11 月，澳大利亞參議院提交了《2012 生物安全法案》和《2012 年生物安全條例草案》以供審議，該法案被批準(zhǔn)延期至2013 年11 月，但由于2013 年的聯(lián)邦選舉，該法案最終失效。2014 年12 月，時(shí)任政府重新啟動(dòng)該法案的制定，并向眾議院提交了《2014 生物安全法案》，最終《2014 生物安全法案》于2015 年5 月14 日在議會(huì)兩院獲得通過(guò)，并于2015 年6 月16 日獲得皇家批準(zhǔn)，正式成為法律開始實(shí)施，由農(nóng)業(yè)部、水資源部和衛(wèi)生部的部長(zhǎng)共同管理。新的《生物安全法》由此便代替了使用百余年的《檢疫法》，為澳大利亞政府控制有害生物與疫病傳入，以及傳入后在國(guó)內(nèi)繁衍擴(kuò)散的風(fēng)險(xiǎn)提供了主要的立法手段和現(xiàn)代化管理框架。

4.2 澳大利亞生物安全戰(zhàn)略要點(diǎn)解讀

澳大利亞在2015 年頒布的《生物安全法》長(zhǎng)達(dá)700 余頁(yè)，共計(jì)11 個(gè)章節(jié)，其法案的結(jié)構(gòu)布局非常清晰，可操作性很強(qiáng)。與《檢疫法》不同的是，該法將單個(gè)生物安全風(fēng)險(xiǎn)列出，分成不同的章節(jié)來(lái)加以描述，分別對(duì)人類健康、貨物、飛機(jī)和船只等交通工具以及壓載水和沉積物的生物風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了風(fēng)險(xiǎn)管理，其風(fēng)險(xiǎn)管理框架如圖5 所示。

圖5 澳大利亞《生物安全法》風(fēng)險(xiǎn)管理框架

（1）在人類健康風(fēng)險(xiǎn)管理中，涉及了立法文書中所列的傳染病種類，對(duì)可能患有立法文書所列疾病的個(gè)人采取實(shí)施人類生物安全控制令的方法進(jìn)行管理；還涉及到對(duì)進(jìn)入或離開澳大利亞領(lǐng)土人員，以及已故人員的管理要求等其他生物安全措施。

（2）在貨物的生物安全風(fēng)險(xiǎn)管理中，貨物在進(jìn)入澳大利亞領(lǐng)土?xí)r將受到生物安全管制，當(dāng)局具有評(píng)估與貨物有關(guān)的生物安全風(fēng)險(xiǎn)的權(quán)利來(lái)決定貨物是否接收。

（3）在對(duì)進(jìn)入澳大利亞的飛機(jī)和船只的風(fēng)險(xiǎn)管理中，包括了控制飛機(jī)和船只在澳大利亞境內(nèi)的著陸與停靠點(diǎn)管理，當(dāng)這些運(yùn)輸工具進(jìn)入到澳大利亞領(lǐng)土?xí)r，當(dāng)局可行使權(quán)力來(lái)評(píng)估其生物安全風(fēng)險(xiǎn)水平，并決定是否采取生物安全措施來(lái)降低風(fēng)險(xiǎn)；另外，當(dāng)局還可以依據(jù)《國(guó)際衛(wèi)生條例》，對(duì)進(jìn)入澳大利亞海域范圍內(nèi)的船舶進(jìn)行衛(wèi)生方面的管理。

（4）在壓載水和沉淀物的管理中，管理依據(jù)是《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，該公約規(guī)定船舶需要報(bào)告澳大利亞領(lǐng)海壓載水的預(yù)期或?qū)嶋H排放情況，因有害水生生物很容易通過(guò)壓艙水的排放進(jìn)入到海洋中，造成病原體檢驗(yàn)盲區(qū)。在大多數(shù)情況下，排放壓艙水和處置沉淀物都屬于違法行為，該罪行的成立與否取決于是否是澳洲本國(guó)的船只。本部分還規(guī)定了壓載水管理計(jì)劃和證書、記錄保存義務(wù)和確保遵守的權(quán)力。

《生物安全法》在對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理進(jìn)行分類描述之后，又對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理工具進(jìn)行了概述，并介紹了監(jiān)督、應(yīng)對(duì)和控制這些風(fēng)險(xiǎn)的權(quán)力，以及國(guó)家應(yīng)急機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人的權(quán)力范圍。

5 美英澳三國(guó)生物安全體系發(fā)展分析

從美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞3 國(guó)的生物安全體系發(fā)展進(jìn)程來(lái)看，各國(guó)所側(cè)重的防御點(diǎn)有很大差異，這些差異主要來(lái)源于各國(guó)的國(guó)際地位、經(jīng)濟(jì)水平、科技發(fā)展、政治環(huán)境以及地理位置等。

從美國(guó)生物安全的起步階段來(lái)看，早期美國(guó)的生物安全體系的建立主要局限在對(duì)基因工程、生物試劑應(yīng)用方面的規(guī)范立法，這是因?yàn)楫?dāng)時(shí)的生物科技剛剛起步，美國(guó)在這一領(lǐng)域引領(lǐng)世界，所以出臺(tái)的政策法規(guī)主要伴隨生物科技領(lǐng)域的發(fā)展應(yīng)運(yùn)而生，比較具有針對(duì)性。20 世紀(jì)后期，美國(guó)生物安全領(lǐng)域發(fā)展平緩，生物技術(shù)穩(wěn)步前進(jìn)，這一時(shí)期在不斷完善基因工程、生物制劑方面的法律法規(guī)的同時(shí)，美國(guó)也意識(shí)到了有組織會(huì)蓄意利用生物技術(shù)進(jìn)行恐怖主義襲擊活動(dòng)，進(jìn)而出臺(tái)一些法規(guī)來(lái)約束生物恐怖主義襲擊的實(shí)施。進(jìn)入21 世紀(jì)后，“炭疽事件”“911事件”的發(fā)生使美國(guó)強(qiáng)烈意識(shí)到恐怖主義的毀滅性傷害，加上美國(guó)一直試圖在國(guó)際上維持其霸主地位，美國(guó)開始全面考慮生物安全體系的構(gòu)建，這一時(shí)期生物安全領(lǐng)域快速發(fā)展，發(fā)布的政策指令傾向于大規(guī)模殺傷性武器、恐怖主義的檢測(cè)預(yù)警等，重心在于生物風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和防御，并相繼發(fā)布了“生物監(jiān)測(cè)計(jì)劃”“生物感知計(jì)劃”“生物盾牌計(jì)劃”三大計(jì)劃，同時(shí)加速建立高等級(jí)生物實(shí)驗(yàn)室，加大危險(xiǎn)病原體領(lǐng)域的科研能力。這一階段美國(guó)生物安全領(lǐng)域雖發(fā)展迅猛，但是尚未形成一套全方面覆蓋的生物安全戰(zhàn)略。2017 年，特朗普總統(tǒng)上臺(tái)，堅(jiān)持以“美國(guó)優(yōu)先”為原則，在分析美國(guó)當(dāng)前形勢(shì)、威脅、利益時(shí)表現(xiàn)出與奧巴馬政府時(shí)期不同的思維，因近幾年美國(guó)在國(guó)際反恐中取得了一系列進(jìn)展，反恐已常態(tài)化，此時(shí)防范生物恐怖主義已不再是當(dāng)務(wù)之急，美國(guó)生物安全防御的重心轉(zhuǎn)向重大傳染病的預(yù)防與生物事件的應(yīng)急恢復(fù)，這一點(diǎn)能在美國(guó)2018 年9 月發(fā)布的《國(guó)家生物防御戰(zhàn)略》《全球衛(wèi)生安全戰(zhàn)略》中深刻體現(xiàn)，此時(shí)的美國(guó)已經(jīng)建立了成熟全面的生物安全防御體系。

在美國(guó)發(fā)布首個(gè)《國(guó)家生物防御戰(zhàn)略》的同一時(shí)期，英國(guó)也發(fā)布了首份《國(guó)家生物安全戰(zhàn)略》，旨在保護(hù)英國(guó)利益免受重大生物風(fēng)險(xiǎn)所帶來(lái)的生命威脅和經(jīng)濟(jì)破壞。其戰(zhàn)略框架與美國(guó)的相似，對(duì)生物安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全周期管理，從了解生物風(fēng)險(xiǎn)到有效應(yīng)對(duì)生物風(fēng)險(xiǎn)給出了具體規(guī)劃。英國(guó)自1973 年加入歐共體，2020 年1 月脫歐，在這期間主要遵循歐盟推出的有關(guān)生物安全的法律，這些法律集中在轉(zhuǎn)基因生物安全和食品安全，而英國(guó)自身頒布的有關(guān)生物安全的法律較少，所發(fā)布的《國(guó)家生物安全戰(zhàn)略》重點(diǎn)在病蟲害檢疫、大規(guī)模傳染病的應(yīng)對(duì)等方面。這其中的原因主要是因?yàn)闅W洲經(jīng)常發(fā)生瘋牛病、口蹄疫等人畜共患傳染病，造成大量經(jīng)濟(jì)損失，且歐盟之間邊界相互開放，人口、貿(mào)易流動(dòng)大，所以英國(guó)的首份生物安全戰(zhàn)略的工作重心不在生物恐怖主義的防范，而是在公共衛(wèi)生領(lǐng)域?qū)で笞钣行У姆雷o(hù)方式。另外，美國(guó)和英國(guó)生物安全戰(zhàn)略發(fā)布的時(shí)間正好在日內(nèi)瓦舉行的《生物武器公約》會(huì)議的前后，此時(shí)發(fā)布該戰(zhàn)略，表達(dá)他們對(duì)生物安全高層次的擔(dān)憂，又說(shuō)明生物安全領(lǐng)域會(huì)成為今后世界防御領(lǐng)域的核心，兩國(guó)都想借此機(jī)會(huì)搶占先機(jī)，引領(lǐng)全球生物安全治理方向。

而澳大利亞的《生物安全法》則不同，該法不像英美兩國(guó)是按風(fēng)險(xiǎn)管控的流程進(jìn)行規(guī)劃與部署，而是根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)源來(lái)進(jìn)行管控，這與澳大利亞的地理位置、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、政治環(huán)境等因素有關(guān)。首先，澳大利亞地處南半球，其國(guó)土猶如小島一般屬于孤立狀態(tài)，動(dòng)植物都是在與世隔離的情況下進(jìn)化的，因此很容易受到外來(lái)害蟲和疾病的侵襲，所以最有效的生物安全防控方式就是切斷傳染源；同時(shí)，該國(guó)的地理?xiàng)l件優(yōu)勢(shì)可以使得別國(guó)在受到生物安全威脅時(shí)，澳大利亞隔海遙望生物安全威脅發(fā)展趨勢(shì)，盡早觀察和學(xué)習(xí)，對(duì)本國(guó)的生物安全進(jìn)行及時(shí)管控。其次，澳大利亞農(nóng)牧業(yè)、旅游業(yè)和服務(wù)業(yè)高度發(fā)達(dá)，在立法過(guò)程中對(duì)有可能損害農(nóng)牧業(yè)的因素會(huì)進(jìn)行重點(diǎn)防控，所以其生物安全法更加側(cè)重于風(fēng)險(xiǎn)源的檢測(cè)，因?yàn)橐坏┌l(fā)生生物入侵引發(fā)病蟲害或大規(guī)模疾病爆發(fā)，在影響農(nóng)牧業(yè)的同時(shí)勢(shì)必也會(huì)對(duì)制造業(yè)、服務(wù)業(yè)等產(chǎn)業(yè)造成沖擊，對(duì)澳大利亞經(jīng)濟(jì)及國(guó)民生命安全造成嚴(yán)重影響。

6 對(duì)我國(guó)生物安全防控體系建設(shè)的對(duì)策建議

近年來(lái)我國(guó)科學(xué)技術(shù)發(fā)展迅猛，國(guó)際影響力日益提高，然而，在生物安全領(lǐng)域我國(guó)配套的法律法規(guī)、戰(zhàn)略體系、應(yīng)急管理等方面都與發(fā)達(dá)國(guó)家存在很大差距，時(shí)刻面臨著嚴(yán)峻的生物安全風(fēng)險(xiǎn)，亟需建立起包含生物恐怖主義防控、生物武器防控、傳染病防控、生物實(shí)驗(yàn)室管理等綜合性一體化戰(zhàn)略，來(lái)全面指導(dǎo)我國(guó)生物安全體系的建設(shè)。

（1）不斷完善法制建設(shè)，從根本上保障生物安全發(fā)展。健全的法律是維護(hù)生物安全正向發(fā)展的保障。我國(guó)在生物安全法制建設(shè)中，也頒布了一系列預(yù)防傳染病和動(dòng)植物檢疫的法規(guī)條例用來(lái)預(yù)防傳染病、動(dòng)植物危險(xiǎn)性病蟲害在國(guó)內(nèi)的擴(kuò)散等。如1978年的《急性傳染病管理?xiàng)l例》、1983 年的《植物檢疫條例》、1986 年的《國(guó)境衛(wèi)生檢疫法》及其實(shí)施細(xì)則、1989 年的《傳染病防治法》、1998 年的《傳染病防治法實(shí)施辦法》及2004 年的修訂版等。雖然我國(guó)不斷出臺(tái)法律法規(guī)來(lái)完善生物安全法制建設(shè)，但目前仍缺少一套系統(tǒng)性的專項(xiàng)法律做協(xié)調(diào)，各部門在執(zhí)法監(jiān)管中協(xié)同配合交叉，非常容易造成管理重復(fù)或管理空白；另外，我國(guó)生物安全領(lǐng)域的法律體系遠(yuǎn)落后于時(shí)勢(shì)，尤其是在基因工程時(shí)代，大量的社會(huì)倫理問(wèn)題凸顯，法律具有嚴(yán)重的滯后性，不能適應(yīng)社會(huì)需求。

從美國(guó)頒布《重組DNA 分子研究準(zhǔn)則》以及《生物技術(shù)管理協(xié)調(diào)大綱》等可以看出，法律必須與時(shí)俱進(jìn)，面臨不斷出現(xiàn)的生物風(fēng)險(xiǎn)需要及時(shí)填補(bǔ)法律空白，以管控生物安全帶來(lái)的威脅。我國(guó)可以借鑒上述3 個(gè)國(guó)家的立法經(jīng)驗(yàn)，先對(duì)我國(guó)現(xiàn)存的有關(guān)生物安全的法規(guī)進(jìn)行梳理，發(fā)現(xiàn)空白、及時(shí)填充，發(fā)現(xiàn)重疊、及時(shí)合并，加快形成一個(gè)完善、協(xié)調(diào)、高效的國(guó)家生物安全法律法規(guī)體系，再結(jié)合此次新冠疫情暴露出的問(wèn)題，加快完善出臺(tái)《生物安全法》。

（2）建立國(guó)家生物安全體系，加快生物安全戰(zhàn)略構(gòu)建。目前，全球生物安全形勢(shì)日趨嚴(yán)重，傳統(tǒng)生物安全問(wèn)題和非傳統(tǒng)生物安全問(wèn)題并發(fā)。針對(duì)此局面，英美兩國(guó)均建立了適合本國(guó)國(guó)情的生物安全戰(zhàn)略，澳大利亞雖然并未建立完整的生物安全戰(zhàn)略，但是也推出了非常詳細(xì)的生物安全法。我國(guó)很多方面與美國(guó)相似，面臨多重生物安全風(fēng)險(xiǎn)。首先，我國(guó)國(guó)土面積與美國(guó)相似，但人口更多，國(guó)際貿(mào)易來(lái)往頻繁，對(duì)海關(guān)、國(guó)境檢疫要求更高，防控部署強(qiáng)度更大。其次，我國(guó)生物科技水平發(fā)展迅猛，生物技術(shù)在給人類帶來(lái)巨大利益的同時(shí)也存在被惡意濫用或誤用的風(fēng)險(xiǎn)，所以需要對(duì)生物科技領(lǐng)域加強(qiáng)監(jiān)管力度。再者，21 世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力顯著增強(qiáng)，綜合國(guó)力發(fā)展強(qiáng)勁，國(guó)際地位不斷攀升，多個(gè)國(guó)家或組織虎視眈眈，一度提出“中國(guó)威脅論”，極有可能成為恐怖分子的目標(biāo)，此時(shí)更加迫切需要防范生物恐怖主義和生物戰(zhàn)爭(zhēng)，防止恐怖分子以低成本、強(qiáng)隱蔽性的方式對(duì)我國(guó)發(fā)動(dòng)襲擊。但是，面臨如此紛繁復(fù)雜的國(guó)情，我國(guó)目前沒(méi)有一套完整、行之有效的全范圍生物安全戰(zhàn)略。我們需要立足本國(guó)國(guó)情，借鑒美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞等國(guó)家生物安全戰(zhàn)略制定經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)制定出符合我國(guó)國(guó)家總體安全觀和習(xí)近平生態(tài)文明思想的生物安全戰(zhàn)略，作為國(guó)家生物防御指導(dǎo)框架，全面提升我國(guó)的生物安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、評(píng)估能力，信息情報(bào)分析能力，反生物恐怖主義襲擊能力以及事后經(jīng)濟(jì)環(huán)境的恢復(fù)能力等。

（3）成立中央生物安全防御委員會(huì)，領(lǐng)導(dǎo)各部門協(xié)調(diào)合作。我國(guó)的生物安全事務(wù)管理機(jī)構(gòu)包括衛(wèi)健委、農(nóng)業(yè)部、科技部、外交部等10 余個(gè)國(guó)家行政機(jī)關(guān)，但是目前并未形成一套跨部門協(xié)作機(jī)制，生物安全事件突發(fā)時(shí)責(zé)任分工不明確，不能協(xié)調(diào)有效的工作。而美國(guó)在制定生物安全戰(zhàn)略時(shí)成立了一個(gè)內(nèi)閣級(jí)生物防御指導(dǎo)委員會(huì)，由國(guó)務(wù)卿、國(guó)防部長(zhǎng)、司法部長(zhǎng)等政要負(fù)責(zé)監(jiān)督生物安全風(fēng)險(xiǎn)并協(xié)調(diào)工作，評(píng)估生物安全風(fēng)險(xiǎn)并及時(shí)對(duì)其遏制。目前我國(guó)動(dòng)物病原的生物安全歸農(nóng)業(yè)部門主管，人體病原微生物的生物安全歸衛(wèi)生部門主管，人畜共患病的生物安全處于多部門監(jiān)管狀態(tài)。建議在國(guó)家層面上形成具有決策功能的生物安全管理綜合部門，該部門集合應(yīng)急管理、軍事、科技、法律、國(guó)防、農(nóng)業(yè)、科技、醫(yī)學(xué)等部門為一體，應(yīng)急管理部作為該綜合管理部門辦公室，一旦出現(xiàn)生物安全有關(guān)的險(xiǎn)情，該辦公室直接轉(zhuǎn)換為應(yīng)急指揮部，作為最高指揮機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)各部門的全權(quán)調(diào)動(dòng)，全面協(xié)調(diào)指揮。另外，在建立中央生物安全防御委員會(huì)的同時(shí)，需要從這些部門中遴選出高水平專家，形成專業(yè)化生物安全防御智庫(kù)，對(duì)我國(guó)生物安全防控與國(guó)家治理體系、生物安全風(fēng)險(xiǎn)研判、評(píng)估、協(xié)同機(jī)制等進(jìn)行研究，及時(shí)將研究成果轉(zhuǎn)化，同時(shí)借助大數(shù)據(jù)、人工智能、云計(jì)算等手段對(duì)生物風(fēng)險(xiǎn)及時(shí)監(jiān)測(cè)、分析，共同進(jìn)行生物安全的治理。

（4）結(jié)合我國(guó)具體情境，充分識(shí)別生物安全風(fēng)險(xiǎn)源。近年來(lái)我國(guó)科技、軍事、經(jīng)濟(jì)不斷崛起，處于世界復(fù)雜格局的漩渦之中，面臨復(fù)雜的國(guó)際形勢(shì)，生物安全風(fēng)險(xiǎn)以多種方式不斷威脅著國(guó)家安全，對(duì)外要提防生物恐怖襲擊、高風(fēng)險(xiǎn)病原體境外輸入，對(duì)內(nèi)要防止動(dòng)植物病菌、病毒傳播，實(shí)驗(yàn)室病原體泄漏等。然而，面臨如此復(fù)雜多樣的生物威脅，我國(guó)的生物風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力不能及時(shí)跟進(jìn)，在生物風(fēng)險(xiǎn)的信息獲取、數(shù)據(jù)分析以及預(yù)警應(yīng)用方面與發(fā)達(dá)國(guó)家具有明顯差距，嚴(yán)重阻礙我國(guó)生物安全體系的建設(shè)。而美國(guó)通過(guò)國(guó)家統(tǒng)籌規(guī)劃、大量科技資金注入等方式取得了較好的防御效果，既在各項(xiàng)法規(guī)戰(zhàn)略中不斷加強(qiáng)生物監(jiān)測(cè)識(shí)別能力的建設(shè)，還出臺(tái)了專門的“生物監(jiān)測(cè)計(jì)劃”，全譜性識(shí)別生物風(fēng)險(xiǎn)，以便更有效地收集生物威脅信息，為早期的預(yù)警和公共衛(wèi)生突發(fā)事件態(tài)勢(shì)感知做準(zhǔn)備。澳洲的生物風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別則與美國(guó)不同，澳大利亞是孤島式的畜牧業(yè)大國(guó)，地廣人稀，生態(tài)環(huán)境穩(wěn)定，一旦遭遇外來(lái)物種入侵則極有可能造成毀滅性破壞，所以澳洲的生物安全領(lǐng)域最注重的是邊境檢疫的有效實(shí)施，通過(guò)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)源進(jìn)行分類實(shí)現(xiàn)了更加有效地監(jiān)測(cè)識(shí)別病原體的輸入。我國(guó)目前處于世界大國(guó)博弈的中心，科技發(fā)展迅猛，進(jìn)出口貿(mào)易頻繁，既像美國(guó)一樣面臨著生物恐怖主義的風(fēng)險(xiǎn)，又像澳大利亞一樣面臨邊境外來(lái)物種入侵的威脅，所以我國(guó)目前可考慮在國(guó)家層面打造生物監(jiān)測(cè)識(shí)別體系，將其作為生物防御的核心，并根據(jù)生物風(fēng)險(xiǎn)源的詳細(xì)分類主動(dòng)識(shí)別病原體，盡早將其拒于國(guó)門之外；另外，由于建立生物檢測(cè)體系的前提是科學(xué)技術(shù)的跟進(jìn)，我國(guó)應(yīng)當(dāng)大力發(fā)展環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)、信息分析技術(shù)、模擬仿真技術(shù)等相關(guān)科學(xué)技術(shù)，迅速打造出一支專業(yè)團(tuán)隊(duì)作為該監(jiān)測(cè)體系的智囊軍，持續(xù)為生物監(jiān)測(cè)識(shí)別能力的提升注入動(dòng)力。

（5）合理擴(kuò)大高級(jí)別生物安全實(shí)驗(yàn)室的建設(shè)，加大科技研發(fā)投入力量。生物安全實(shí)驗(yàn)室是開展生物安全相關(guān)研究的基礎(chǔ)設(shè)施和重要平臺(tái)，高等級(jí)生物實(shí)驗(yàn)室（P3 級(jí)和P4 級(jí)）的建設(shè)是國(guó)家生物防御體系的基礎(chǔ)支撐，也是人類健康和動(dòng)物疫病防治領(lǐng)域開展科研、生產(chǎn)和服務(wù)的重要保障［2,22］。我國(guó)于1987 年建設(shè)了首個(gè)P3 級(jí)生物安全防護(hù)實(shí)驗(yàn)室。1993 年以后，加快國(guó)家生物實(shí)驗(yàn)室建設(shè)步伐，頒布《農(nóng)業(yè)生物基因工程安全管理辦法》《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》和3 個(gè)管理辦法。2002 年12 月，衛(wèi)生部頒布《微生物與生物醫(yī)學(xué)實(shí)驗(yàn)室生物安全行業(yè)標(biāo)準(zhǔn):生物安全通用指南》（WS 233—2002），這是我國(guó)生物安全領(lǐng)域的一項(xiàng)開創(chuàng)性成果。然而直到2003 年，我國(guó)仍然沒(méi)有一個(gè)P4 級(jí)生物安全實(shí)驗(yàn)室，因此尚無(wú)資格對(duì)一類重要的烈性傳染病病原體進(jìn)行研究。在2004 年，我國(guó)發(fā)布了《國(guó)家生物安全實(shí)驗(yàn)室建設(shè)體系建設(shè)規(guī)劃》，將高水平生物安全實(shí)驗(yàn)室作為覆蓋國(guó)家生物安全實(shí)驗(yàn)室體系的節(jié)點(diǎn)，提出要加快高水平生物安全實(shí)驗(yàn)室建設(shè)。截至2018 年年底，我國(guó)已建成3 個(gè)生物安全四級(jí)實(shí)驗(yàn)室和56 個(gè)生物安全三級(jí)實(shí)驗(yàn)室，但在數(shù)量和規(guī)模上都與歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家仍存在較大差距。美國(guó)在“炭疽事件”和“911 事件”后建立了大量高等級(jí)生物安全實(shí)驗(yàn)室，目前公開的生物安全P4 級(jí)別實(shí)驗(yàn)室已經(jīng)達(dá)到15 個(gè)，生物安全P3 級(jí)別實(shí)驗(yàn)多達(dá)1 300 多個(gè)；而英國(guó)在面臨口蹄疫、黑死病等生物威脅下，也開展了生物安全實(shí)驗(yàn)室的建設(shè)。建議在發(fā)展與安全兼顧的情況下，加強(qiáng)我國(guó)高等級(jí)生物安全實(shí)驗(yàn)室的建設(shè)，重點(diǎn)在高水平高校中建立高等級(jí)生物安全實(shí)驗(yàn)室，提高公共衛(wèi)生和疾控科技轉(zhuǎn)化能力，并由國(guó)家牽頭，設(shè)立類似美國(guó)“盾牌計(jì)劃”的國(guó)家級(jí)計(jì)劃，帶動(dòng)我國(guó)生物科技的發(fā)展。然而，在建設(shè)時(shí)也需注意，高等級(jí)生物實(shí)驗(yàn)室的數(shù)量也并非越多越好，因?yàn)楦叩燃?jí)生物實(shí)驗(yàn)室本身就是巨大的生物安全風(fēng)險(xiǎn)源，在加大對(duì)其投入力度的同時(shí)必須加強(qiáng)監(jiān)督管理，設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)化的嚴(yán)苛管理制度及流程，對(duì)所有工作人員都要嚴(yán)格審查背景，并對(duì)其相應(yīng)的能力素質(zhì)進(jìn)行評(píng)估。

（6）加強(qiáng)多層次國(guó)際合作，共享科研數(shù)據(jù)信息。全球協(xié)作是應(yīng)對(duì)生物安全事件的必要條件，一旦生物安全事件處理不當(dāng)，引發(fā)的后果往往是災(zāi)難性的，任何國(guó)家都不能獨(dú)善其身。根據(jù)世界衛(wèi)生組織的實(shí)時(shí)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2020 年4 月20 日，新冠疫情已侵襲世界六大洲的211 個(gè)國(guó)家和地區(qū)，累計(jì)超過(guò)240萬(wàn)人感染，16 萬(wàn)余人死亡［23］。全球各國(guó)投入到抗擊疫情的戰(zhàn)斗中，互相分享抗疫經(jīng)驗(yàn)，采取及時(shí)有效的防控措施，足以看出抗擊威脅生物安全事件絕非一國(guó)之事，全球各國(guó)必須共同應(yīng)對(duì)、加強(qiáng)國(guó)際合作。及時(shí)分享數(shù)據(jù)信息是有效應(yīng)對(duì)生物安全風(fēng)險(xiǎn)的手段，各國(guó)必須開放溝通、共享資源、協(xié)同行動(dòng)，在“疫情大考”之際才有望取得勝利。由此，在建設(shè)我國(guó)生物安全體系中，應(yīng)本著人類命運(yùn)共同體理念，在各國(guó)政府、科研機(jī)構(gòu)、世界衛(wèi)生組織等主體之間加強(qiáng)合作交流，及時(shí)分享研究數(shù)據(jù)和結(jié)果，對(duì)生物安全領(lǐng)域中出現(xiàn)的恐怖主義、技術(shù)濫用或誤用、病原泄漏、基因工程倫理等問(wèn)題共同商討應(yīng)對(duì)策略，充分利用資源和成果，維護(hù)地球家園安全。

7 結(jié)論

本研究選取美國(guó)、英國(guó)和澳大利亞作為比較對(duì)象，對(duì)3 國(guó)生物安全體系的構(gòu)建過(guò)程進(jìn)行了系統(tǒng)地梳理，并對(duì)3 國(guó)的生物安全體系在不同發(fā)展時(shí)期的側(cè)重點(diǎn)進(jìn)行了分析。美國(guó)的生物安全體系構(gòu)建經(jīng)歷了3 個(gè)階段，從起步階段的應(yīng)對(duì)生物科技的濫用誤用到發(fā)展階段的識(shí)別與預(yù)防生物恐怖主義襲擊，最后到成熟階段對(duì)生物科技、生物恐怖主義、公共衛(wèi)生安全等各個(gè)方面全盤考慮，目前已形成了成熟、全面、系統(tǒng)性的生物戰(zhàn)略，大大加強(qiáng)了美國(guó)的生物安全。英國(guó)在生物安全領(lǐng)域則更加側(cè)重于公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)，所以其頒布的戰(zhàn)略法規(guī)多是為應(yīng)對(duì)大規(guī)模傳染病的暴發(fā)，工作重心也主要在生物風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、預(yù)防、檢測(cè)和響應(yīng)4 個(gè)方面。澳大利亞因其地理位置、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、政治環(huán)境的獨(dú)特性，在生物安全方面更加側(cè)重于對(duì)外來(lái)入侵物種的管理，出臺(tái)的生物安全法主要是為防范外來(lái)物種入侵造成生態(tài)平衡破壞。我國(guó)目前在生物安全體系建設(shè)方面剛剛起步，生物安全領(lǐng)域研究基礎(chǔ)薄弱，在參考發(fā)達(dá)國(guó)家生物安全體系的同時(shí)應(yīng)結(jié)合我國(guó)具體情境，從完善生物安全法制建設(shè)、加快生物安全戰(zhàn)略構(gòu)建、成立中央生物安全防御委員會(huì)、充分識(shí)別生物安全風(fēng)險(xiǎn)源、合理擴(kuò)大高級(jí)別生物安全實(shí)驗(yàn)室建設(shè)和加強(qiáng)多層次國(guó)際合作等方面入手，加速我國(guó)生物安全體系的建設(shè)與完善。