“九字安全監(jiān)管法”空管實踐初探

民航湖北監(jiān)管局 童堯青 民航湖北空管分局 劉夢琪/文

民航中南管理局創(chuàng)造性提出“九字安全監(jiān)管法”，從“問、巡、查、談、堵、盯、罰、誠、責”九個方面，為安全監(jiān)管工作提供了行動指南。在基層監(jiān)管實踐中，正確理解和靈活運用九字監(jiān)管法，對于提升監(jiān)管能力具有重大意義。本文闡述了在粗放型監(jiān)管向精準監(jiān)管理念轉(zhuǎn)變過程中，對“九字安全監(jiān)管法”的內(nèi)涵和邏輯的理解；嘗試基于各空管單位的特征，通過差異化運用“九字安全監(jiān)管法”，梳理、總結、優(yōu)化基層監(jiān)管方法，以期尋找更適應空管業(yè)務特點的“九字”應用策略。

厘清“九字安全監(jiān)管法”在民航監(jiān)管理念轉(zhuǎn)變過程中的一個常見誤區(qū)

對于行業(yè)監(jiān)管，無論事前還是事中，有限的監(jiān)管資源和監(jiān)管能力都不可能對復雜的安全生產(chǎn)行為、海量的安全運行細節(jié)進行全程把控，這是對監(jiān)管事實的基本判定。因此，自2004年民航行政管理體制改革以來，特別是2018年行政執(zhí)法模式調(diào)整改革后，民航監(jiān)管理念逐步從粗放型向精準監(jiān)管轉(zhuǎn)變，從保姆式向系統(tǒng)監(jiān)管轉(zhuǎn)變、推動企業(yè)從“他律”向“自律”轉(zhuǎn)變。我們采用行業(yè)監(jiān)察事項庫、企業(yè)法定自查、非現(xiàn)場監(jiān)管、信用監(jiān)管、精準監(jiān)管、雙隨機一公開等一系列新型監(jiān)管理念，逐步轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式，更好推動企事業(yè)單位主體責任落實，努力讓局方從“保姆式”監(jiān)管工作中逐漸解放出來。

“九字安全監(jiān)管法”是全鏈條的監(jiān)管方法。通過“問、巡、查”更有效地發(fā)現(xiàn)問題，通過“談、堵、盯”防范風險、督促整改、解決問題，通過“罰、誠、責”做實信用監(jiān)管、系統(tǒng)監(jiān)管。這九個方面分三個層級，條理清晰地呈現(xiàn)出：以風險管理為核心的監(jiān)督檢查——防范引導——責任體系的層層遞進的邏輯關系。每一個字都指向監(jiān)管質(zhì)量和能力，“九字”涵蓋了監(jiān)管的九種手段，是對監(jiān)管過程的一種規(guī)范與指引，體現(xiàn)著“過程安全觀”。

提升安全監(jiān)管能力是民航局確定的深化改革重點任務之一，轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式并不意味著可以忽視對監(jiān)管方法的探索和研究。首先，要防止出現(xiàn)認為“九字監(jiān)管法”是要讓我們回歸保姆式監(jiān)管的思想誤區(qū)。再者，新型理念中精準監(jiān)管的前提和基礎就是精準掌握監(jiān)管相對人規(guī)模能力的差異化、判定相對人自我管理能力的差異化、識別相對人重大風險的差異化，本身意味著對監(jiān)管能力和方法的更高要求。從這個意義上講，“九字安全監(jiān)管法”是提升監(jiān)管能力的方法論，是行業(yè)治理能力現(xiàn)代化的一種支撐。讓企業(yè)在厘清主體責任和安全監(jiān)管定位的前提下，主動思考、總結、規(guī)范、提升安全監(jiān)管的方法，絕不是要做保姆式監(jiān)管，而是用其打牢監(jiān)管“三基”，提升行業(yè)治理能力。

“九字安全監(jiān)管法”在空管行業(yè)的差異化應用

具體到空管監(jiān)管安全實踐中，由于不同的服務對象、不同的運行模式、不同的航班流量使得機坪塔臺、中小機場、空管分局這三類空管單位在制度建設、安全管理工作中各具特點。據(jù)此將監(jiān)管對象分為了以下三類：監(jiān)管法律體系尚未完善的監(jiān)管對象——機坪塔臺，法規(guī)健全但安全基礎薄弱的監(jiān)管對象——中小機場，安全運行較為規(guī)范的監(jiān)管對象——湖北空管分局。我們使用思維導圖（見圖），思考根據(jù)不同監(jiān)管對象，靈活運用“九字”的差異化監(jiān)管方法。

“九字監(jiān)管法”在空管行業(yè)差異化應用思維導圖

（一）以“問、查、堵”發(fā)現(xiàn)問題、制定措施，筑牢機坪塔臺安全管理之基

2018年8月，武漢天河機場完成機坪管制移交，機坪塔臺成立。但機坪塔臺管制執(zhí)照管理、系統(tǒng)培訓相應規(guī)章、規(guī)范性文件等尚未出臺，行業(yè)監(jiān)管事項庫中并未對機坪管制監(jiān)管要求進行明確，屬于監(jiān)管法律體系尚未完善的監(jiān)管對象。針對此類對象，我們考慮重點運用“問”“查”“堵”的監(jiān)管方法：問出管理思路和管控措施，查出突出風險，堵住法規(guī)漏洞。

問的內(nèi)容：重點了解管理人員運行管理思路，通過對針對傳統(tǒng)運行風險的處置、新增運行風險點的防范、機坪管制責任界定以及定期培訓機制的提問，以此來了解管理人員是否對機坪運行管理有全盤把握、防控機坪運行風險思路和舉措是否到位。

查的方法：研究制定專門檢查單，基于監(jiān)察事項庫中沒有涉及機坪塔臺的內(nèi)容，參照現(xiàn)有管制檢查單，結合機坪塔臺運行特點和突出風險，設計制定機坪管制專項檢查單。用自制檢查單，通過新增檢查項目，將機坪塔臺列入監(jiān)管范圍，作為“打補丁”式的補充手段。

堵的手段：經(jīng)過對機坪塔臺前期排查發(fā)現(xiàn)，存在機坪管制員英語資質(zhì)能力不滿足復雜情況下的管制要求、機坪管制員資質(zhì)培訓和崗位培訓未形成體系等風險隱患。在督促制定相應整改措施的同時，我們分析認為，這些隱患與法規(guī)體系不健全有關。對此，呼吁健全法規(guī)體系，及時堵塞漏洞。

（二）以“巡、盯、罰”解決問題、防范風險，預防中小機場運行風險之患

由于歷史原因，湖北地區(qū)中小機場存在空管安全管理體系建設滯后、風險隱患排查薄弱、管制專業(yè)技能不足等諸多問題。特別是去年以來轄區(qū)個別中小機場空管出現(xiàn)安全形勢滑坡的態(tài)勢，屬于安全基礎薄弱的監(jiān)管對象，需要經(jīng)常性地“巡”、精準性地“盯”、依法依規(guī)地“罰”。

巡的技巧：善用“管制員執(zhí)照技能考核監(jiān)考”，增加檢查頻次；通導、氣象專業(yè)合理安排巡查路線：安排充裕時間深入偏遠臺站、內(nèi)場自動氣象觀測系統(tǒng)，爭取檢查更全面；借助局方聘請的檢查員，聯(lián)合監(jiān)察，豐富監(jiān)管力量。

盯的重點：重點單位：根據(jù)安全管理水平及安全運行記錄，將某空管站列為重點檢查對象，增加檢查頻次；重點人員：管制人員，尤其是新放單管制員，因其知識、技能、心態(tài)、習慣等綜合能力的不足，是“盯”的重中之重。今年，針對中小機場管制員技能水平不高等問題，湖北監(jiān)管局舉辦了管制業(yè)務交流活動，組織中小機場管制員到湖北空管分局進行系統(tǒng)跟班觀摩學習，并且督促中小機場對照空管系統(tǒng)制定整改方案，采取防控措施。

罰的手段：針對違規(guī)行為，敢于較真、動真，果斷依法實施行政處罰。去年以來，對轄區(qū)中小機場空管已實施兩起行政處罰。相關單位后續(xù)對公司及部門負責人進行調(diào)整，增加了管理力量。

（三）以“談、誠、責”做實監(jiān)管、精準監(jiān)管，提升空管系統(tǒng)監(jiān)管之效

湖北空管分局隸屬空管系統(tǒng)，其標準的制定、規(guī)章的落實、安全管理、安全文化都走在湖北空管行業(yè)的前列，屬于安全運行較為規(guī)范的監(jiān)管對象。近年來，湖北空管分局正處于快速發(fā)展時期，面臨著武漢客貨運雙樞紐、天河機場三跑道的修建、武漢終端管制區(qū)、7800m以上高空接管等重大戰(zhàn)略推進。湖北空管分局的安全工作面臨重大挑戰(zhàn)。我們考慮重點以“談”的應用繃緊思想的弦，以“誠”的實踐開展信用管理，以“責”的完善來健全體系。

談的應用：談前提前充分準備，抓住不安全事件中暴露出來的問題，抓住要害，剖開了談深、談透；談中認真聽取對方發(fā)言，了解情況。對照規(guī)章規(guī)范和民航局文件精神，若發(fā)現(xiàn)不當之處，應及時地在本次談話中指出。

誠的實踐：空管分局專業(yè)人員數(shù)量最多，執(zhí)照材料審核占用精力多。在執(zhí)照審核中應用，可以采用信用管理手段，盡快推行“證明事項告知承諾制”。有關學歷學位、培訓經(jīng)歷、工作經(jīng)歷等證明材料，由各單位承諾合規(guī)，提高審核效率。

責的完善：在不安全事件調(diào)查和日常監(jiān)察中，也時常發(fā)現(xiàn)空管分局存在的“標準寬、思想松、管理軟”等問題。總體而言，相較于中小機場，空管分局在安全運行保障上的問題相對隱蔽。在對空管分局的監(jiān)管上，牢牢以無后果違章為抓手，高標準、嚴要求，做好細節(jié)監(jiān)管。發(fā)現(xiàn)問題不放過，督促從事件責任人、管理層、制度建設上系統(tǒng)排查原因，健全安全責任體系。

綜上所述，“九字安全監(jiān)管法”充分體現(xiàn)了綜合治理思維和SMS理念，利用行政檢查中的“問、巡、查”，行政約談、談心談話中的“談”，行政處罰中的“罰”，風險隱患治理中的“盯、堵”，信用體系中的“誠”，最終建立系統(tǒng)完善的“責”。是法律手段和行政手段緊密融合、多管齊下，全鏈條、可循環(huán)的系統(tǒng)監(jiān)管法。

在空管監(jiān)管領域中，我們基于精準監(jiān)管理念，根據(jù)監(jiān)管對象不同安全運行基礎和水平，試圖嘗試尋找其安全監(jiān)管的規(guī)律，從而差異化運用“九字安全監(jiān)管法”。但并不是絕對化割裂“九字”。在生動鮮活的實踐中，監(jiān)管活動也必將是重點論與系統(tǒng)論的統(tǒng)一。不斷探索、總結安全監(jiān)管規(guī)律，積極主動提升安全監(jiān)管能力，通過正確靈活地使用 “九字”，實現(xiàn)有機結合，為監(jiān)管提質(zhì)增效，努力推動民航行業(yè)治理能力與治理體系現(xiàn)代化建設。