民航空管系統職務管理改革初探

民航局空管局 練 冰/文

今年是“十四五”的開篇之年。回顧“十三五”民航空管發展，按照民航局“一二三三四”總體工作思路，以及“四強空管”建設要求，民航局空管局（以下簡稱“空管局”）聚焦安全、容量、效率、服務、可持續發展五個維度核心內涵和十八項任務指標，出色完成了“十三五”既定目標任務，進一步完善了現代空管系統，為“十四五”發展奠定了良好基礎。

空管局深入貫徹落實黨的十九大和十九屆四中全會精神，統籌推進空管系統治理體系和治理能力現代化，2020年印發了推進空管系統治理體系治理能力現代化建設的指導意見，提出了構建科學的一體化管理體系主要任務，明確了要持續深化空管體制機制改革，破解深層次矛盾問題，激發系統內生動力和活力。針對空管系統職務管理現狀、存在的問題、推進改革的必要性和可行性，筆者進行了調查研究，對未來一個時期空管系統職務管理改革提出初步建議。

空管系統職務管理情況

（一）空管系統職務管理現狀

2009年，空管局印發了民航空管系統職務管理辦法，明確了空管系統職務管理的總體原則，將職務分為領導職務、管理職務和技術職務三個序列，明確了三條序列各層級的設置條件和其他要求。2010年，空管局出臺了民航空管系統領導干部選拔任用工作規定和民航空管系統職務管理辦法的實施意見，修訂了個別職務的配備要求和相關待遇。2020年，空管局下發了關于加強空管系統職務管理工作的通知，修訂了助理序列的聘任權限，優化助理聘任條件。

截至目前，空管系統關于職務管理，主要依照上述三個文件執行，空管系統在職人員職務，明確分為領導序列、管理序列和技術序列三類，形成了縱向相對獨立，橫向存在對應關系的職級層次。

（二）當前存在的主要問題

1.激勵作用逐年減弱。當前空管系統干部隊伍呈“金字塔”結構，越往上，編制和職數越少，在同樣優秀的情況下，只有少數干部能夠晉升，這在一定程度上挫傷了部分干部的積極性。普通管理人員的晉升渠道狹窄問題突出，職務上絕大部分停留在三級助理，特別是空管分局（站）管理人員晉升空間更小，晉升渠道單一，缺少有效激勵機制，極大影響了干部的工作積極性。

2.影響選拔優秀干部?？展芟到y現行職務管理辦法2010年制發，10年來雖然修訂了部分條款，但職務聘任條件仍然相對寬松，對德才表現、工作實績和資歷確定等要求缺乏動態調整，不利于培養選拔政治素質好、工作實績突出、群眾公認度高、作風品行好，符合“四強空管”建設需要的優秀干部，不利于解決“干與不干一樣、干好干壞一樣、干多干少一樣”的問題。

3.指引作用不夠顯著。目前空管系統規定的職務晉升條件對職工工作作風、工作態度、工作方向等的指引作用不夠顯著。管理職務晉升條件更多注重工作年限，其他方面的要求主要是宏觀的要求，缺少具體指標要求；管制類技術職務晉升條件寬松、上升空間受阻，三級（含）以下晉升條件較為寬松，二級（含）以上聘任壓力越來越大；工程類技術職務晉升空間有限，高等級技術職務聘任指標少，缺少具體職業能力指標。對職工專業能力的努力方向指引作用不夠。

（三）空管系統職務管理改革的必要性

推進空管系統職務管理改革是解決當前管理人員待遇增長瓶頸的必要手段。當前空管系統職務和薪酬管理辦法，職務晉升是持續提高薪酬等級的惟一路徑，由于管理人員薪酬等級通道狹窄，導致領導職務競爭激烈，部分老同志由于知識更新緩慢，工作能力降低，使其處于劣勢，以至晉升無望，極大降低了其工作積極性，不利于形成職業歸屬感與職業成就感。推進空管系統職務管理改革，參照公務員職務職級管理改革，探索推進空管系統職務與職級并行，能夠保持領導干部職務晉升活力、實現普通干部職級晉升，一定程度上緩解職務晉升壓力、解決待遇增長問題。

推進空管系統職務管理改革是激發管理人員工作活力的必要途徑。推行職務職級并行管理可以淡化職務影響，讓管理人員通過職級晉升體現工作價值，是當前一種有效的激勵機制，特別是對一些始終兢兢業業、踏實勤勉，但長期沒有被提拔到領導崗位的管理人員，具有重要的激勵作用。推進空管系統職務職級并行改革，有利于管理人員立足本職工作，激活隊伍活力，實現隊伍科學管理。有利于營造良性競爭環境，緩解職務晉升壓力，進一步激發管理人員工作活力。

推進空管系統職務管理改革是提高人員工作效率的必要手段。推行空管系統職務職級并行管理，是適度緩解職務與職級過于緊密情況的一個重要方法，促進管理崗位獨立的職業發展階梯，打破了只有當官才有持續晉升的現狀，有利于調動大多數人員工作積極性。通過進一步優化分配制度，根據人員工作需要、德才表現和工作實績等因素綜合考量兌現人員職業回報，有利于員工實現人生價值，促進提高工作效率。

（四）空管系統職務管理改革的可行性

現有管理序列人員職務管理為推進職務職級改革提供了基礎條件。根據民航空管系統職務管理辦法，空管系統管理職務由高到低分為一級助理到五級助理，后經修訂明確了高級助理管理職務?？展芟到y職務管理改革完全可以在現有基礎上進行，打通管理人員職級晉升通道，解決管理人員晉升受限的問題。

空管系統管理序列薪酬晉升通道已經初步建立，為本輪改革創造了條件。空管系統職務職級改革可以通過進一步拉長職級晉升通道，調整優化晉級年限，較好的解決目前管理序列職級晉升和薪酬待遇問題。同時，本輪改革無需大范圍改變現有制度，有利于減少改革阻力，提升改革實施的可行性。

雖然改革會導致管理序列職級晉升通道拉長、晉升年限調整相應會帶來薪酬水平的提升，需要增加一定的工資總額。但是，由于職務級別、薪檔晉升是一個漸進過程，工資總額不會短時間大幅度增長，為改革實施創造了有利條件。

空管系統職務管理改革建議

（一）基本原則

1.創新發展原則。遵循創新發展理念，盡可能的調動職工的積極性，保障他們的利益，打破職業發展瓶頸，滿足職業發展的不同追求，促進他們立足本職安心工作，激勵他們干事創業、擔當作為，推進空管治理體系和治理能力現代化更進一級。

2.多勞多得原則。從制度層面打破職級晉升吃大鍋飯的局面，堅持多勞多得，著力解決 “干與不干一個樣、干好干壞都一樣、干多干少一個樣”的問題，激發職工重點工作爭著干，難點工作搶著上，重能力，講業績，履職盡責零懈怠?？展芟到y推行職務職級并行制度，亦須在現有管理序列績效考核工作的基礎上，進一步完善績效考核機制，切實根據績效考核的結果來開展職級晉升工作。

3.公平競爭原則?？展芟到y推行職務職級并行制度，需要建立管理序列職級管理辦法，一方面保證職級晉升的公平公正性，同時因為職級同樣是有限的，要通過競爭將優秀人才選拔到更高職級；另一方面對不能在現職級履行職責，完成工作任務，達到工作考核目標的，要進行職級降級處理。通過上述兩方面工作，真正實現職級能上能下，發揮職級的積極作用。

4.結合實際原則。作為事業單位實施企業化管理的空管系統而言，具有不同于公務員隊伍的特點。在探索實施職務與職級并行的過程中，結合空管系統的實際來建立和推行是第一位的。目前，空管系統已經建立了領導序列、管理序列和專業技術技能序列，實施職務職級并行的核心是管理序列，重點是職級的建立、比例的控制、套改辦法、晉級（降級）機制、薪酬福利待遇標準等等，具體辦法都需要結合空管系統管理序列的現有情況、存在問題和未來發展需要來制定、推行和修訂完善。

（二）方案設計

在空管系統現行的五個職級管理序列的基礎上?？梢员Ａ衄F行職務級別名稱，只拉長薪檔在工資制度方面做改變，最大限度與現有制度做好銜接，減少改革阻力。

據了解，空管系統目前管理序列人員共有近3千人，一級到五級助理分布呈棗核型，其中，為數最多的三級助理占比超過三分之一。自2020年起，空管系統已在全國試行“放開一級助理、二級助理職數限制”。建議結合此政策，推進改革工作時可不對職數做硬性比例限制。

為確保隊伍穩定，最大限度與現有制度做好銜接，可以保留現行職務級別確定辦法，同時對符合現行職務管理辦法中一級助理、二級助理聘任條件的，逐步完成聘任工作，進一步提升管理序列人員工作積極性。根據調整后的職務職級對應關系表，一一對應各級別管理人員工資系數，現行系數低于新系數的，按新系數套改。

（三）保障措施

開展職務與職級并行改革，可在前期初步測算基礎上，挑選1～2個地區空管局進行試點，再收集意見建議并調整提升方案后，選擇恰當時機穩步推廣改革方案。為加強管理與監督，建議從以下三個方面開展工作。

1.優化薪酬方案。薪酬系數調整后，根據測算情況，一并調整現行工資規范方案內的崗位工資和基本績效獎金，增量績效獎金、津補貼、年功工資等其他項目暫不作調整。

2.加強監督檢查。職務與職級并行的日常管理工作由各級空管單位人力資源部具體負責，上級單位人力資源部要加強對下級單位人力資源部推進職務職級改革工作進行監督、指導和檢查。

3.加強宣傳教育。統籌做好深化空管系統職務職級改革宣傳教育工作，改革方案要經過充分論證，并廣泛征求各單位意見，特別是試點單位的意見和建議，人事部門要做好改革方案宣講，實施前要進行模擬論證，要爭取各單位和廣大干部職工的支持，通過新興和傳統媒體，加大對深化空管系統職務職級改革宣傳力度，確保各級黨委領導到位、人事部門落實到位、干部職工認識到位。