“十四五”時期創新民航安全監管制度體系的探討
——以山東監管局安全監管“兩會一講堂”制度為例

民航山東監管局 沈 瑨/文

今年是“十四五”規劃的開局之年，也是推動民航高質量發展的關鍵之年。在此背景下，構建適應時代發展的民航安全監管制度體系和安全監管文化成為重要課題，也是貫徹落實民航局“制度化、規范化、系統化”相關精神的必然要求。

“十四五”規劃對民航制度創新的引領作用

正值“兩個一百年”歷史交匯點，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》（以下簡稱“《建議》”），謀劃了中國未來經濟社會發展的宏偉藍圖，為各行各業在新形勢下的高質量發展指明了方向。

隨著中國經濟社會的快速發展，民航業也得到了長足發展，形成了運輸航空和通用航空兩翼齊飛的良好發展態勢。以2019年的運輸航空數據為例，全年共完成旅客運輸量6.6億人次、貨郵運輸量752.6萬噸，同比分別增長7.9%、1.9%。以十年發展周期來看，中國民航十年來的旅客量年化增速達到了14%，而且發展勢頭依然強勁。

目前，處于新歷史機遇期的中國民航已經安全運行超過十周年，民航安全管理水平得到大幅提升，運輸航空和通用航空發展日新月異，中國正在由民航大國向民航強國轉型，具有里程碑意義。改革開放以來，中國民航歷經了三輪重要改革，每一次改革都緊緊圍繞一個核心即“安全與發展”。三輪改革后，民航行政機關形成了現階段的基本管理體系架構，即民航局、民航地區管理局、民航監管局，其中民航監管局作為民航地區管理局的派出機構，履行轄區范圍內的具體安全監管職責，處于民航安全監管的第一線。

然而，與蓬勃發展的航空運輸業相比，民航行政機關安全監管隊伍建設和專業結構明顯滯后。據統計，截至2020年5月，全國民航行政系統共有監察員2634名，行政人員編制長期沒有增加。其中，飛標專業、適航專業、空管專業等對專業技術有較高要求的監察員尤其緊缺。日益增加的監管任務量和不斷提升的行業監管要求與傳統的安全監管模式已經形成越來越尖銳的矛盾，阻礙了新形勢下民航的高質量發展，亟待進行轉型升級和制度創新。

《建議》明確提出，要求政府作用更好發揮，行政效率和公信力顯著提升，防范化解重大風險體制機制不斷健全。這就要求，未來中國民航安全監管隊伍必須具備政治素質高、業務能力強等特征，同時，民航安全監管體制機制需進一步改革創新和健全完善，全力提升綜合監管效能。

民航行業監管模式優化調整改革的核心要義

安全是民航業永恒的主題，是一條不可觸碰的底線和紅線，安全監管在整個民航行業管理中發揮著至關重要的作用。

為了適應時代發展需求，2015年由民航局主導的民航行業監管模式優化調整改革率先在民航華東地區管理局及其下屬的十個監管局開展試點。這項改革旨在解決民航監管領域長期存在的保姆式監管、高耗能監管等問題，著力提升監管效能。在民航行業監管模式優化調整改革中，建立了行業監管事項庫、制定了規范化的行政執法文書、形成了系統性原因分析方法、推行了企業法定自查制度。總體來講，這項改革取得了顯著效果，在一定程度上解決了民航監管領域所存在的突出問題。

以推進民航治理體系和治理能力現代化為目標，建立行業監管事項庫是所有改革措施的基礎和核心。行業監管事項庫將民航行政執法所涉及的法律、法規、規章、標準等條款內容進行模塊化處理，形成了兩千余項檢查內容，每一項檢查內容都包含了具體的檢查依據、檢查標準、檢查方法、適用范圍等，為監察員開展執法工作提供了明確的法規依據，理清了職責界限。

法定自查是局方從保姆式監管向系統性監管轉變的關鍵。法定自查的核心要求是讓民航企業嚴格對標局方的監管事項庫，建立自查事項清單，有計劃地開展自查，消除安全隱患，提升自我管理能力。法定自查在標準層面實現了局方行政檢查和企業自查的統一。民航企業可以通過法定自查逐步實現安全管理從他律向自律轉變，進一步發揮企業安全生產主體責任。現階段，局方行政檢查和企業法定自查還是平行的兩條線，并行不悖。但是，隨著企業法定自查的不斷成熟和完善，局方的安全監管將從盯人盯事向盯組織盯系統轉變，這是民航安全監管的大勢所趨。

山東監管局安全監管“兩會一講堂”制度就是在謀劃民航“十四五”規劃和行業監管模式優化調整改革的大背景下應運而生的，旨在更好地發揮行業主管部門的安全監管職能，提升行政效率和公信力，通過制度創新的形式推動企業安全生產主體責任的落實，實現局方高效監管、精準監管、系統監管。

安全監管“兩會一講堂”制度的基本架構

在民航行業監管模式優化調整改革的背景下，為進一步提質增效，山東監管局在保持現有監管隊伍人員數量不變的情況下，通過制度創新、資源整合、優化配置等形式提升監管效能，逐步構建了安全監管“兩會一講堂”制度，即月度安全監管工作會、月度安全形勢分析會和監管局安全大講堂，三位一體，協調統一，共同構筑了山東監管局安全監管體系中的核心制度（見圖）。

（一）月度安全監管工作會的運行機制

月度安全監管工作會對每月的安全監管計劃進行統一調度和協調，最大限度地將各處室、各專業的安全監管計劃統籌安排。月度安全監管工作會根據實際情況成立若干綜合檢查組，指定由相關處室牽頭負責本次檢查的綜合事務，統一出發、統一檢查、統一反饋、統一返回。貫徹了行政執法“綜合監管、聯合檢查、提高效率、降低頻次、保證效果”的二十字方針，提升了安全監管的合力和系統性監管水平，在一定程度上解決了高耗能監管問題，同時也降低了相關企業的迎檢負擔，取得了良好效果。

季度行政執法數據分析制度是安全監管工作會的一項重要配套制度，旨在對本季度的行政執法情況進行綜合評估和總結。行政執法數據分析的數據源主要依托民航行業監管執法信息系統（SES系統），以整個執法流程為主軸，緊盯其中的關鍵環節，例如不符合項的發現、問題整改的反饋、局方復查、問題的跟蹤閉環等。與此相對應，會議重點對涉及的總體執法進度數據、發現問題率數據、復查率數據、問題整改閉環率數據等進行重點研究分析。同時，會議對前期行政執法中存在的突出問題進行總結和提示，提出相應的整改建議，對相關執法風險進行預警和及時管控，實現關口前移，持續提升民航行政執法的規范化水平。

（二）月度安全形勢分析會的運行機制

月度安全形勢分析會以當月轄區發生的不安全事件為重點分析對象，通過特定的安全態勢數據分析模型計算后，形成相應的安全系數，采用紅黃綠三種不同顏色的可視化曲線和與其相對應的具體分值展示當前的安全態勢水平，對轄區安全態勢進行綜合分析研判。月度安全形勢分析會對當月發生的主要不安全事件進行系統性原因分析，利用SMS工具和Reason事故分析模型等，從安全管理角度對相關事發單位的組織架構、制度漏洞、責任落實、人員培訓、隱患排查、作風建設、技術因素等多個維度進行綜合分析。會議根據分析研判結果制定對應的安全措施，形成下階段安全監管工作的重點，多措并舉確保轄區安全態勢平穩可控。

（三）監管局安全大講堂的運行機制

監管局安全大講堂為監察員提升業務能力、促進相互交流提供了學習平臺。安全大講堂由各專業監察員擔任主講，通常以特定的業務內容為主題，由主講監察員結合相關法律、法規、規章內容和自身實際工作經驗，講述在工作中的所思、所想、所悟。“以問題為導向”是安全大講堂活動的重要特色，主講監察員在實際工作中遇到的突出問題是授課的重要內容，通過提出問題、思考問題、解決問題這一邏輯主線，鼓勵全體監察員從不同專業的角度思考和分析，團結協作共同解決問題，鍛煉監察員的思維能力和解決問題能力。

監管局安全大講堂制度的創設主要是基于提升監察員綜合能力、促進學習交流的考量。眾所周知，民航是一個技術密集型行業，也是一個細分專業眾多的行業。現階段，各專業之間尚存在著明顯的界限和壁壘，各專業監察員之間缺乏充分的溝通和交流，無法做到有效的統籌協作和綜合監管。在新形勢下，打破各專業間的界限，提升監察員綜合能力，建設復合型安全監管隊伍已是大勢所趨。監管局安全大講堂制度正是在這種形勢下應運而生的，是安全監管制度創新的重要成果之一。

安全監管“兩會一講堂”制度中三方的互動關系

月度安全監管工作會、月度安全形勢分析會和監管局安全大講堂即“兩會一講堂”三位一體、協調統一，共同構筑了山東監管局安全監管制度體系中的核心，成為監管局層面的頂層制度設計，形成了具有特色的安全監管綜合分析研判機制。

月度安全監管工作會聚焦于全局層面安全監管計劃的統一調度和執法數據的統一分析，為精準監管提供了制度保障，也為轄區綜合安全態勢的分析研判提供了有力的執法數據支撐。月度安全監管工作會對全局的行政執法力量進行統籌安排和優化配置，對月度安全形勢分析會提出的安全監管要求進行重點關注，有針對性地調配行政執法力量對特定地區和企業進行精準監管，貫徹落實月度安全形勢分析會的相關會議精神和要求。安全監管工作會每季度對行政執法數據進行總結和分析，這些重要的行政執法數據在很大程度上可以反映出當前轄區的安全態勢和安全監管水平，為安全形勢分析會的綜合分析研判提供了有力的執法數據支撐，使轄區安全態勢的分析研判更加科學、精準。

月度安全形勢分析會著力于對轄區發生的不安全事件的綜合分析，明確現階段風險隱患的防控重點，為精準執法、高效執法提供明確的指引，對轄區安全態勢進行有力把控。安全形勢分析會對主要不安全事件的分析結論，恰恰反映出當前安全隱患的集中分布情況，同樣也是行政執法應當關注的重點。月度安全形勢分析會通過反向推演的形式，從事件結果推導出相關民航運行單位在安全管理中存在的漏洞，及時消除安全隱患，避免事故發生。因此，安全形勢分析會得出的分析結論和確定的監管要求，會順理成章地成為下階段行政執法的關注重點。可以說，安全形勢分析會為安全監管工作會的綜合調度工作提供了明確的指引。

監管局安全大講堂致力于為提升監察員綜合能力和學習交流提供平臺支撐。雖然民航是一個技術密集型行業，但是人的因素仍然起到主導作用。目前，民航安全監管隊伍的人員數量和專業結構長期保持不變，在行業快速發展的形勢下，必然要求監管隊伍加強自身建設，提升監管能力，進而滿足不斷提升的安全監管需求。安全大講堂平臺極大地鍛煉了監察員的業務能力和研究能力，為學習型機關的創建提供了有利條件。監察員業務能力的提升必然會帶動整體執法水平和監管效能的提高，為綜合執法、高效執法提供了人才支撐，促進了局方從保姆式監管向系統性監管的轉變。安全大講堂以業務交流和學習研討為依托，為月度安全監管工作會、月度安全形勢分析會提供了有力的人才保障和智力支持。

安全監管“兩會一講堂”制度的借鑒意義

如前文所述，新形勢下民航安全監管模式面臨著轉型升級，在行業體制、機制、編制長期維持不變的前提下，如何進行高效的制度創新成為民航各界關注的焦點。民航監管局是民航行政體制中的重要一環，也是民航安全監管的一線單位。民航監管局具有垂管部門屬性，各地民航監管局在業務性質和監管模式上高度一致。但是，受到經濟發展、地域環境等因素的影響，各地民航監管工作的實際開展情況不盡一致。所以，積極借鑒他方經驗，主動結合自身實際進行監管制度創新，必將成為有效提升監管效能的方法和路徑。

安全監管“兩會一講堂”制度充分整合了現有監管資源，實現了優化配置，提升了監管效能，具有一定的借鑒意義。安全監管“兩會一講堂”制度的核心在于堅持問題導向、強化精準監管、確保提質增效，培育具有地域特色的安全監管文化。通過制度創新的形式將地域文化融入安全監管工作，形成了具有地域特色的安全監管文化，并通過培育安全監管文化的形式又進一步促進了安全監管工作的高效開展，達到一種良性循環狀態。

從實踐層面來看，山東監管局安全監管“兩會一講堂”制度在實際運行中取得了良好的效果，較好地契合了民航行業監管模式優化調整改革的重點和要點。一方面有力地推動了局方的監管模式從“保姆式”監管向系統性監管轉變，使監管效能得到進一步提升；另一方面，也促進了相關民航企業從他律向自律轉變，提升自身的安全管理水平，充分發揮企業安全生產主體責任，實現了局方和企業同步提質增效。

從全國范圍來看，民航山東轄區面臨的監管問題同樣也是其他地區所面臨的共同問題。如何同步提升局方的安全監管效能和企業的安全管理水平，是相關民航部門需要共同研究探討的課題，也是“十四五”時期推動民航高質量發展的必然要求。全國各地都具有不同的行業特征和地域文化，山東監管局安全監管“兩會一講堂”制度及其安全監管文化，為其他民航監管局探索制度創新和打造具有地域特色的安全監管文化提供了一個研究樣本。