通用航空在城市公共治理中的社會價值啟示

民航西北空管局 石振明／文

2019年1月，民航局發(fā)布《關(guān)于推進通用航空法規(guī)體系重構(gòu)工作的通知》，制定了通用航空法規(guī)體系的重構(gòu)路線，形成業(yè)務(wù)框架和法規(guī)框架，釋放通用航空政策資源及市場紅利，鼓勵和推動通用航空融入城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展，服務(wù)城市民生生活。截至2019年年底，我國已有424家實際在運行的通用航空企業(yè)，擁有航空器共計2368架；飛行小時數(shù)達到112.5萬小時，同比增長13.8%；建成并完成頒證通用機場287座，總量首次超過國內(nèi)運輸機場。

目前國內(nèi)通用航空機場建設(shè)總量、運行總量逐年穩(wěn)步提升，呈現(xiàn)穩(wěn)定快速發(fā)展的態(tài)勢。飛行業(yè)務(wù)整體仍以工業(yè)農(nóng)業(yè)作業(yè)、飛行培訓(xùn)為主，城市公共治理類飛行量逐步增加，并占據(jù)城市應(yīng)用類飛行服務(wù)中較大的比重。以國內(nèi)人口密度最高的超大型城市深圳為例，其通用航空發(fā)展兼顧了海上石油等工業(yè)作業(yè)，以及警務(wù)航空城市管理、深港澳跨境短途運輸、空中游覽、航空醫(yī)療救助等城市應(yīng)用類飛行服務(wù)。2019年運行總量約11719小時，其中海上石油10845小時，占飛行總量的92.5%；城市應(yīng)用類飛行服務(wù)總量874小時，城市管理、醫(yī)療救護、應(yīng)急救援等公共治理類飛行總量約412小時，與空中游覽、短途運輸?shù)仁袌鼋?jīng)營類業(yè)務(wù)量基本持平。

深圳的實踐表明，隨著城市管理體系不斷優(yōu)化、城市低空飛行持續(xù)深化擴大，通用航空在公共管理中的重要作用也將逐步增強，通用航空低空飛行融入城市管理也將是未來城市公共治理體系發(fā)展的重要趨勢。

通用航空在公共應(yīng)急工作中的發(fā)展現(xiàn)狀

（一）自然災(zāi)害應(yīng)急事件中擁有惟一的時空可達性

2008年汶川地震中，民航局緊急發(fā)布《關(guān)于征用直升機參加抗震救災(zāi)行動的緊急通知》，成立民用直升機抗震救災(zāi)飛行指揮部，開啟了史上最大規(guī)模的通用航空抗震救災(zāi)工作。期間共執(zhí)行飛行任務(wù)1000余架次，救災(zāi)過程中直升機發(fā)揮了不可替代的作用：第一個抵達地震重災(zāi)區(qū)、第一個運出傷員、第一個將重要通訊設(shè)備送至災(zāi)區(qū)。當(dāng)?shù)卣?、滑坡、雪崩等自然?zāi)害發(fā)生時，鐵路、公路等傳統(tǒng)的陸上交通大面積中斷，通用航空成為惟一具備通達性的交通工具，在救災(zāi)過程中扮演“探路者”的角色，能夠第一時間快速精準(zhǔn)抵達救助點。

（二）社會群體性事件中擁有最便捷的交通運輸能力

2020年，新冠肺炎疫情爆發(fā)后，民航局下發(fā)《關(guān)于發(fā)揮好通用航空在疫情防控中作用的通知》，要求民航各單位高度重視發(fā)揮通用航空作用，開辟通用航空抗擊疫情“綠色通道”，更好地發(fā)揮通用航空在疫情防控中的作用，使其成為民航行業(yè)堅決打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)的重要支撐。從1月20日開始，全國累計14余家通用航空企業(yè)投入到疫情防控的工作中，累計飛行小時數(shù)超過3000小時，飛行架次達到7000架次。在疫情防控工作中構(gòu)筑了人員救護、物資運輸?shù)摹翱罩猩ǖ馈?，發(fā)揮了重要的作用。

通用航空在生產(chǎn)應(yīng)用中的價值分析

（一）飛行培訓(xùn)、工業(yè)農(nóng)業(yè)作業(yè)充分體現(xiàn)了通用航空的產(chǎn)業(yè)服務(wù)價值

目前飛行培訓(xùn)、工農(nóng)業(yè)作業(yè)仍然是通用航空飛行的主要領(lǐng)域，貢獻了超過83% 的全國通用航空飛行總量（見圖1）。

飛行培訓(xùn)方面，截至2019年末，我國共有39家141訓(xùn)練學(xué)校，除中國民航飛行學(xué)院外，還有按照 CCAR-141 訓(xùn)練的航校38家。為國內(nèi)飛行員執(zhí)照培養(yǎng)及訓(xùn)練飛行提供龐大的通用航空保障基礎(chǔ)，年累計飛行時間超過60萬小時；通用航空農(nóng)業(yè)作業(yè)就其作業(yè)規(guī)模而言，在通用航空作業(yè)項目中居前三位。黑龍江、新疆等地，農(nóng)林化飛行作業(yè)已成為農(nóng)作物穩(wěn)產(chǎn)、增產(chǎn)的重要措施，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化不可或缺的手段。在工業(yè)作業(yè)中，直升機是使用最多的航空器，諸如海上石油、電力巡線、航空測繪等，能最大化減少人工操作帶來的風(fēng)險及成本。

（二）高昂的經(jīng)營成本致使通用航空市場消費難有大眾普適性

目前國內(nèi)通用航空運行總量中與社會大眾密切相關(guān)的低空游覽、醫(yī)療救護、短途運輸?shù)容d人經(jīng)營類占比不足5%。主要原因在于難以控制的運行成本而導(dǎo)致較低的市場應(yīng)用率，單次千元的低空飛行售價、動輒萬元的醫(yī)療救護支出使得通用航空在城市生產(chǎn)應(yīng)用過程中難以具有社會大眾的普遍適用性。

以直升機低空飛行為例，其運營成本通常包含飛機折舊、航材、停場等固定成本；飛服、航油、機務(wù)等協(xié)調(diào)保障成本；飛行、機組、地服等人力成本；以及航企經(jīng)營成本。按投入市場較多的EC135機型進行估算，其小時運營成本高達近3萬元。滿客座情況下其每座位小時售價近乎5000元。

相比之下，在時間價值低于經(jīng)濟成本的情況下，傳統(tǒng)的陸上交通對于通用航空低空飛行的可替代性較強，且支付成本不足通用航空的百分之一。

（三）在公共民生發(fā)展中，通用航空擔(dān)當(dāng)不可替代的社會服務(wù)使命

我國經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展，社會管理制度日趨完善，目前已基本具備航空救援的社會基礎(chǔ)和環(huán)境，國內(nèi)應(yīng)急救援體系建設(shè)隨著政策的推動也將逐步進入“航空時代”。近些年在地震救援、防疫物資運輸、醫(yī)療救護、緊急救援等突發(fā)性應(yīng)急需求下，通用航空也充分體現(xiàn)了其自身價值及社會服務(wù)的使命，航空應(yīng)急救援的發(fā)展，不僅有利于提高中國整體應(yīng)急救援水平，同時可加快通用航空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，改善經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，形成新的經(jīng)濟增長點。

通用航空在城市公共治理體系中的發(fā)展思考

（一）統(tǒng)籌航空應(yīng)急救援與城市公共治理體系建設(shè)

1.設(shè)施規(guī)劃建設(shè)中著重考慮與公共服務(wù)設(shè)施的連通性。目前大多數(shù)城市已建成的起降點往往是市場自發(fā)、按需建設(shè)、不成體系，也不具備應(yīng)急救援的服務(wù)能力。因此在通用航空地面設(shè)施規(guī)劃布局過程中，需要重點考慮醫(yī)院、消防站、道路關(guān)口等公共服務(wù)區(qū)域，以及學(xué)校操場、城市廣場、景區(qū)、金融科技中心等人群聚集區(qū)域。盡可能在設(shè)施建設(shè)中與城市原始公共設(shè)施形成一體化，保證其運行過程中的有效性。

2.持續(xù)創(chuàng)新通用航空服務(wù)過程中成本分?jǐn)倖栴}，解決最根本的經(jīng)營壓力。通用航空經(jīng)營成本壓力一直是通航企業(yè)持續(xù)性經(jīng)營的首要難題。目前的市場消費主要為個人付費、政府購買服務(wù)、以及保險合作等形式。廣東、江蘇、江西等地已明確將通用航空公益類飛行服務(wù)納入至政府采購目錄中，多數(shù)航企也積極與保險公司合作開通商業(yè)保險服務(wù)，但其覆蓋范圍、受用人群、服務(wù)周期仍十分有限。還需持續(xù)探索諸如共享低空飛行、全民社會保險等多樣化方式，解決常態(tài)化持續(xù)性運行的經(jīng)營壓力。

3.政策法規(guī)應(yīng)主動引導(dǎo)航空應(yīng)急救援納入至城市公共治理體系中。目前尚沒有相關(guān)法規(guī)強制性要求城市公共管理過程中必須考慮通用航空，高層建筑、醫(yī)療體系建設(shè)等相關(guān)規(guī)范中也僅僅是建議設(shè)置直升機場及直升機救助設(shè)施。以深圳為例，作為國內(nèi)通用航空首批試點城市，主要由企業(yè)對接應(yīng)急管理局、醫(yī)院、交警等部門開展工作。飛行服務(wù)零星分散且不成體系，造成嚴(yán)重的資源浪費及需求盲區(qū)。因此需要在宏觀層面，出臺相關(guān)法規(guī)將航空應(yīng)急救援納入城市公共治理體系中，按需分類開展城市公共治理。

（二）加強通用航空運行保障能力的提升

在通用航空社會價值日益顯現(xiàn)，經(jīng)濟價值持續(xù)挖掘的行業(yè)背景下，作為城市發(fā)展中具有重大意義的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，通用航空相較于運輸航空承載著城市群、城市內(nèi)的空中交通功能，是促進城市交通品質(zhì)化、人居安全感、出行幸福感的有力保障途徑。在通用航空融入城市公共治理的趨勢下，仍然需要解決諸多通用航空內(nèi)在制約問題。

資料圖片

1.推動構(gòu)建城市空間范圍的低空航行通道。需要嘗試突破空域管理瓶頸，建立城市空間概念。在保障軍事航空、運輸航空空域資源的前提下，劃設(shè)低空航行通道，形成可供低空飛行用戶常態(tài)化利用的空域資源。

2.深化落實通用機場、直升機起降點布局規(guī)劃。民航局頒布了新的通用機場分類，并且在機場建設(shè)中去掉了通用機場的限制約束，以減輕通用機場在建設(shè)及運行過程中的政策審批壓力。2019年發(fā)布了B類通用機場相關(guān)備案取證方案，進一步放開了市場自主開發(fā)建設(shè)通用機場，促進了市場靈活發(fā)展。自國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》以來，全國幾乎所有省、自治區(qū)、直轄市都發(fā)布了詳細(xì)的通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃及相關(guān)的通用機場選址規(guī)劃。當(dāng)下還需充分利用政策利好，持續(xù)推進通用機場的建設(shè)及取證工作，加強通用航空地面設(shè)施的資源保障能力。

3.逐步推進通用航空“放管服”的運行管理理念。民航局針對應(yīng)急救援工作制訂了《應(yīng)急救援飛行計劃申請綠色通道》制度，充分保障了直升機針對疫情防控的醫(yī)療救助、城市巡查、搶險救災(zāi)、物資運輸?shù)裙ぷ鞯撵`活開展。但日常性的通用航空飛行任務(wù)中，仍然面臨較為繁瑣的飛行審批工作、嚴(yán)苛的空域資源使用、多頭的冗余管理體系。還需從行業(yè)管理機制、生產(chǎn)經(jīng)營保障，到運行飛行等多個環(huán)節(jié)推進政策體系的構(gòu)建與完善。

（三）重點突出直升機在城市飛行服務(wù)中的功能性

1.固定翼飛機低空飛行對地面設(shè)施要求嚴(yán)格、且無法解決出行用戶點對點的直航需求。目前國內(nèi)通用航空短途運輸（包機飛行）主要以固定翼飛機執(zhí)行，進行城市機場間的短途交通運輸服務(wù)。固定翼飛機具有較強的穩(wěn)定性、較低廉的成本、較遠(yuǎn)的航程等飛行性能優(yōu)勢，在城際交通運輸服務(wù)過程中能夠作為支線城市短途運輸?shù)目旖菪问街?。國?nèi)的低空短途運輸航線多數(shù)在新疆、內(nèi)蒙古、東北、云南等地開展，主要服務(wù)中小型城市，連通500公里航程范圍內(nèi)陸路交通不便區(qū)域的通用機場。但固定翼飛機短途運輸仍然無法滿足旅客出行點對點直航的需求、存在二次或多次轉(zhuǎn)運的運輸瓶頸。對于諸如深圳等人口密集，土地資源稀缺的城市，也難以開發(fā)供給固定翼飛機運行的地面跑道型機場，無法實現(xiàn)城際間的短途運輸通航。

2.重點開發(fā)直升機在城市內(nèi)任意區(qū)域的起降服務(wù)功能?；谥鄙龣C自身垂直起降的特性，起降坪占用陸上操作面積僅需約400～600平米，甚至不足傳統(tǒng)跑道型機場的百分之一，可以在城市內(nèi)操場、樓頂、草坪等任意平整地塊實施起降。而在陸地不滿足條件的情況下，依然可以采用懸停方式抵達救助點?！锻ㄓ煤娇诊w行任務(wù)審批與管理規(guī)定》明確，通用航空飛行需在野外（含水面）臨時起降且不涉及永久設(shè)施建設(shè)的，臨時起降場地由實施通用航空飛行的單位或者個人自行勘選，也進一步保證了直升機起降點設(shè)置的靈活性。

（四）持續(xù)擴大無人機等新型通用航空器作業(yè)應(yīng)用功能

逐步實現(xiàn)無人機在城市域范圍內(nèi)規(guī)范化的低空飛行服務(wù)，從航拍等單一功能過渡至城市多功能應(yīng)用的服務(wù)體系。以深圳為例，擁有大疆創(chuàng)新、中航實業(yè)、一電科技、高科新農(nóng)等具備研發(fā)設(shè)計和總裝集成能力的無人機及配套設(shè)備制造企業(yè)，在航拍、巡檢、測繪、農(nóng)業(yè)植保領(lǐng)域居國內(nèi)前列。在新冠疫情防控中，無人機在噴灑消毒工作方面立下了汗馬功勞。而早在2016年，深圳交警便成立了無人機中隊，通過無人機對城市全地形、多視角、整體直觀的進行道路監(jiān)控及違法糾察工作。隨著無人機科技創(chuàng)新不斷發(fā)展、體制機制不斷健全，未來無人機在城市消防、電力巡查、物流配送、城市管理等城市多功能應(yīng)用中也將逐漸發(fā)揮不可替代的作用。