大型機場建設工程前期研究的難點及政策建議

福建兆翔機場建設有限公司 吳超群/文

大型機場建設工程是中國民航實現高質量發展的一項重要基礎工程，而項目前期研究是決定機場工程品質和價值的關鍵環節。本文以廈門新機場航站區規劃發展研究為切入點，結合總體規劃、方案征集和方案優化等不同階段所關注的要點及解決策略，以及實踐過程碰到的常見問題，對行業標準規范和政策完善提出相應的建議。

根據《民用機場建設管理規定》（CCAR-158-R1），運輸機場工程建設程序一般包括：新建機場選址、預可行性研究、可行性研究（或項目核準）、總體規劃、初步設計、施工圖設計、建設實施、驗收及竣工財務決算等八個步驟，通常我們把建設實施前的六個步驟統稱為前期工作。

機場工程前期工作的投入通常只占項目總投資的3～5%，但是前期階段的研究基本決定了項目80%以上的投資，也影響著未來項目全生命周期的經濟效益。然而，在實際工作當中，前期工作卻往往被忽視，主要表現在：一是建設單位對前期工作的認識和重視不足，以為只是審批性的工作；二是前期工作啟動得晚，工作周期不足；三是前期研究費用列支和計取的依據不完善。

雖然民航局對機場工程的前期工作要求都有明確的編制規范，但是不同項目因建設單位對前期工作的投入、研究深度、研究方法和時間周期等都有所差異，最終顯現的效果及發揮的價值也不盡相同。

機場工程主要涵蓋航站區、飛行區、貨運區、機務維修區和綜合配套區等，下文以航站區規劃發展研究為切入點，進而探討機場工程前期研究的實踐難點及政策建議。

前期階段航站區規劃發展研究的主要難點

（一）航站區的定義及規劃要素

機場內以旅客航站樓為中心，包括站坪、旅客航站樓建筑和車道邊、停車設施及地面交通組織所涉及區域。通常簡稱為航站區。航站區的布局/構型與機場發展戰略、區位條件、跑道構型、綜合交通系統和發展歷史密切相關，主要包括盡端式、貫穿式、主樓帶衛星模式和混合式等，應結合機場區位、使用需求、分期發展、交通條件、市場特點、運行效率、技術經濟等因素綜合分析。

（二）航站區規劃發展研究的主要難點

航站區規劃的主要任務是建立交通與建筑、旅客與飛機、飛機與跑道之間的高效銜接，為旅客提供高效、便捷、舒適的乘機體驗，為工作人員提供簡潔、安全的工作流程及環境，為機場創造更好的經濟收益。以廈門新機場為例，研究的主要難點如下：

1.選擇單一航站區還是雙航站區；

2.航站樓的數量和規模的統籌安排；

3.不同航站樓的分工、建設時序及工程條件預留；

4.航站區內部交通與外部交通的組織銜接；

5.停車設施、軌道車站、商業開發的布局。

為了更充分研究上述問題，廈門新機場一方面組織學習考察了多個skytrax認證的全球最佳機場，積極借鑒其先進的規劃設計理念；另一方面開展了新機場發展戰略研究、總體規劃咨詢、航站區規劃及航站樓建筑方案國際征集等前期研究工作。

國外機場經驗借鑒及國內機場發展趨勢研判

（一）國外先進機場經驗借鑒

1.荷蘭史基浦機場

史基浦機場以航站區集約高效運作和航空城成功開發而著稱。以“功能優先，經濟實用”為設計理念，秉承“單一航站樓”的布局，從主樓延伸出多條不規則的指廊，站坪布局集約緊湊，旅客步行距離合理，樓內商業相對集中。2018年，機場旅客吞吐量已超過7000萬人次。

在陸側交通規劃方面，史基浦機場通過一個大環將兩個航站樓模塊串聯在一起，大環的外側為指廊，內側為立體停車庫、酒店和寫字樓等；上層出發層高架和下層到達車道邊所圍合的夾角空間，正好是史基浦購物廣場和軌道交通設施結合的綜合體，功能布局緊湊便捷。

中央商務區通過一條500米的連廊，將2幢五星酒店、8幢高端寫字樓和史基浦購物廣場串聯在一起，為商務旅客提供了最便捷的配套服務。另外，機場的停車樓與寫字樓疊加交錯，連接緊密，最大的好處是可以錯峰使用。

2.新加坡樟宜機場

新加坡樟宜機場以航站區陸側商業與航站樓緊密聯系和成功運營而著稱，特別是最新投用的星耀樟宜項目。星耀樟宜綜合體由樟宜機場和凱德集團聯合開發和運營，是集機場設施、景觀花園、購物休閑、酒店餐飲等多功能于一體的綜合性建筑，并將大自然帶入室內，融合清新綠植與都市活力，成為新加坡規模最大的室內花園。2018年，機場旅客吞吐量已超過6500萬人次。

上述兩個國際機場在規劃設計上的巧妙構思，以及經營方式上的成功策劃，都離不開建設單位在項目前期花費大量的時間和精力。據新加坡樟宜機場介紹，他們的機場工程通常要花5年的時間進行規劃設計研究，再花5年的時間進行建造。

（二）我國大型機場航站區規劃發展的主要趨勢

近年來，我國大型機場的新建、擴建工程也迎來一波建設高峰期，全國客運吞吐量排名前20名的機場當中，5個是新建機場，9個是新建航站樓，3個是新建衛星廳，3個是改擴建工程。通過對上述項目分析，大致可看出以下幾點趨勢：

1.機場主跑道間距相比以前更寬，選擇集中式航站區布局的機場也更多了。比如：北京大興機場、成都新機場、青島新機場和西安機場等。

2.我國大型機場基本上都邁入多航站樓、多跑道的運作時代，航站樓或衛星廳之間的客流、貨流、車流如何高效銜接，將是各機場面臨的共同難點。

3.城市軌道和高鐵引進大型機場幾乎是標配，如何讓綜合交通中心與航站樓的聯系更直接更便捷，需要突破傳統各自為政的運作模式和技術條件限制。

4.旅客的步行距離、換乘體驗、通關效率、候機環境和商業消費體驗等成為航站區規劃發展研究的熱點問題。

面對上述新的發展趨勢及要求，建設單位需在機場工程前期階段做更深入更超前的研究，充分吸納先進機場的經驗和理念。

廈門新機場航站區規劃發展研究實踐經驗

廈門新機場定位為區域性樞紐機場、大型機場。本期2025年主要建設2條遠距跑道及60多萬平的T1航站樓，旅客吞吐量為4500萬人次；遠期規劃4條跑道，4座航站樓，旅客吞吐量為8500萬人次。

作為一個以填海造地為主要用地來源的大型新建機場，廈門新機場的總體規劃和發展研究需要更加謹慎和超前。下面分享幾點前期研究相關的實踐經驗：

（一）前期研究不分先后，盡量同步并行

按照民用機場建設管理規定，新建機場的審批程序是選址→預可行性研究→可行性研究（或項目核準）→總體規劃，但是實際操作過程中總規研究往往是重要的技術前提，沒有一定深度的總體規劃研究，很難準確地測算投資，并預判潛在的其他問題。因此，廈門新機場前期研究采取了同步并行的策略，讓更多的專業意見在前期研究階段相互碰撞。有利的是可以盡量避免后期的顛覆性意見，不利的是前期報告編制單位的工作周期會拉長。

（二）加強頂層設計，先行研究戰略與策略

1.開展新機場發展戰略研究

航站區規劃發展研究是新機場發展戰略的核心組成部分，而新機場的發展戰略研究不僅僅是機場的事，更是廈門城市發展的重要組成部分。廈門新機場采取的工作方式：一是由廈門市規劃局牽頭機場集團配合的方式；二是同時邀請3家國內外知名的機場規劃研究機構進行“背靠背”的研究；三是由市政府組織專家對戰略方案進行會審后，再做最終的決策。

通過高水準的研究和高層次的決策，有利于穩定機場未來規劃發展的主要前提條件。比如包括：（1）新機場定位為樞紐機場和國際門戶，廈泉漳龍的中心機場，對臺交流的主要機場；（2）適當擴大主跑道間距至2250m，采用單一集中式航站區布局，避免兩套陸側交通系統的重復投資；（3）廈門機場中轉比例較低，不適合“主樓+衛星廳”構型，建議在不規劃 APM旅客捷運系統的前提下，考慮航站樓構型方案；（4）主航站區的綜合交通樞紐應與航站樓連通，并進行立體開發，提升綜合交通樞紐的商業價值；（5）建議東航站區規劃發展低成本航空；（6）機場軌道交通線上應設置城市航站樓，延伸新機場市場輻射范圍、方便旅客出行，提高公交出行比例。

2.開展新機場綜合交通集疏運體系研究

機場綜合交通樞紐不僅僅是城市交通體系的重要組成部分，更是整個區域最綜合最重要的立體交通節點。廈門新機場借鑒了上海機場經驗，沒有按照傳統的城市交通怎么接入到機場的正向思路，而是反過來考慮保障機場遠期8500萬年旅客量，對城市乃至區域的外圍交通集疏運體系有什么樣的訴求。

研究的主要內容包括：（1）新機場交通需求趨勢判斷；（2）機場集散交通目標及策略；（3）空港軌道交通總體概念方案；（4）空港道路交通總體概念方案；（5）其他重要交通方式概念方案；（6）機場綜合交通樞紐方案。

（三）深入研究功能需求，提前鎖定航站區規劃條件

按照民航相關編制規范，機場工程的預可行性研究、可行性研究和總體規劃都涉及航站區規劃研究。但是，由于審批先后、重視不夠、經費不足或市場不夠開放等問題，建設單位經常會碰到以下幾個問題：

1.預可研或可研報告預測的航站樓規模往往低于當前主流設計的實際規模，造成超概或規劃驗收不通過等問題；

2.預可研或可研報告預測的航站區相關設計參數研究深度不足，建設單位難以直接引用作為方案征集或招標的技術條件；

3.建設單位在前期對功能需求研究不足，依賴方案競標的建筑師們在短時間內去猜業主的需求，最終方案容易偏離“功能優先，經濟實用”的目標。

廈門新機場采取的策略是前期委托有航站區規劃設計經驗的咨詢單位，配合建設單位及運行單位，深入開展航站區規劃邊界、機場功能需求、運行模式和詳細設計參數等研究，提前鎖定航站區規劃設計條件。

（四）立足長遠發展，預留空間及工程條件

土地資源對廈門新機場來說尤為珍貴，主航站區中央地塊土地更是寸土寸金。航站區中央地塊是以T1、T2、T3樓前道路圍合而成，已規劃有城市軌道3、4號線、城際R1線三條軌道交通線穿過。軌道交通對該地塊的分切，使得“一次規劃，分期實施” 這個題目增加了不少難度。

廈門市機場片區指揮部會同機場集團和軌道集團對上述地塊的開發利用問題開展了2年多的研究，主要的考量因素如下：

1.該地塊的軌道交通、市政管廊、環隧等地下線性工程實施后，勢必將整個地塊分割成多個小地塊。若不提前研究地下空間的利用方案及預留條件，后期開發將受限制；

2.若不提前實施該地塊的地下工程，未來開挖施工對新機場及軌道的運行安全有重大的影響；

3.若提前實施了該地塊的地下工程，由于近期新機場客流量還不足以支持T2航站樓的啟用，超前投資的經濟效益不佳。

經過多輪的研究對比，廈門新機場目前采取的措施：一是從節省總體投資的角度，暫由廈門市土地開發總公司投資實施地下預留工程；二是借鑒新加坡樟宜機場星耀樟宜項目的經驗，同步開展該地塊的策劃和招商工作。

（四）建立有效機制，保障前期研究的持續性

1.運營需求對接及研究工作機制

從組織方式來說，廈門新機場建設團隊沒有直接從運行部門抽調人員，而是嘗試通過成立建設主體與運行主體相融合的工作小組，以階段性成果目標為導向，開展相關研究工作。

從工作內容來說，前期研究貫穿總體規劃、方案優化和設計圖紙落地等前期三個主要階段，對接的內容及小組成員也是隨著不同階段的側重點不同而靈活調整。

2.研究成果轉化機制（見圖3）

實踐證明，上述機制的好處是建設主體和運營主體的融合是靠制度，不是依靠個人；不足之處是業務骨干要兼顧運行，有時候時間精力無法保障，但總體上可以滿足新機場建設的要求。

政策建議

回顧廈門新機場前期研究工作的實踐歷程，不僅限于航站區規劃發展問題，很多問題也是目前國內機場工程建設道路上的共性問題，也是關乎中國民航高質量發展的突出問題。為此，提出以下幾點思考和建議：

（一）完善前期研究相關的行業規范標準

1.建議進一步完善《民用機場建設管理規定》。針對新建機場，可分階段開展總體規劃研究及論證工作，與選址、預可研、可研同步推進；另外，會同國家自然資源部、生態環保部等商議機場總體規劃和用海、用地預審的相互支撐關系。

2.建議進一步研究《民用機場安全保衛設施條例》中有關綜合交通換乘點的安保規定。目前，國內的城市軌道和高鐵旅客都是有經過安全檢查的，可通過流程和管理模式優化來降低航站樓的安保風險，讓航站樓陸側與地面交通中心更直接更便捷的聯系，方便旅客的出行。

3.建議進一步完善《民用航空運輸機場工程項目建設用地指標》（2011年）。該標準中航站區用地指標只適用于最大4000萬年旅客吞吐量的機場，機務維修區用地指標只適用于最大3000萬年旅客吞吐量的機場。而近年新建、擴建的機場，很多都已經突破標準的上限。

（二）引導地方政府及建設單位重視前期研究工作

1.加強民航部門與地方政府在前期規劃發展方面對接工作，明確提出啟動機場工程前期工作的時間要求，并做好進度追蹤工作；

2.以四型機場示范機場或示范項目為典型進行宣傳，激勵各機場主動扎實開展前期研究工作。

（三）吸引更多的專業機構參與機場工程的前期研究

1.對機場工程的前期工作做更詳細的專業細分，從行業發展的角度，提出前期研究的項目清單，供各機場參考；

2.以更開放的市場競爭方式，讓更多的專業機構參與各專項研究，提高整個行業的研究水平；

3.在機場工程的投資估算中適當提高前期研究費用的占比，通過市場調研，出臺行業收費標準及依據。