我國機場建設領域的創新實踐與思考

中國民航工程咨詢有限公司 陳 斌/文

機場是民航運輸生產運行必不可少的基礎設施，“十三五”時期，民航局和國家相關部委堅持深化改革創新，全面開放合作，著力破解制約機場建設發展的制度性和結構性問題，激發民航工程設計市場活力，積極推進機場建設領域創新實踐，我國機場建設水平逐步提高。但我國機場建設管理體系和創新體系尚不完善，“十四五”時期，需要在規劃設計管理、工程建設組織、智能建造、人才培養、四型機場發展等領域繼續探索創新，全力構建新時代機場高質量發展新格局。

為加快實現機場高質量建設發展，“十三五”時期，我國機場從規劃設計、工程建設、運行管理、科技創新等建設領域進行了探索創新，例如，民航工程設計市場開放，推行機場工程總承包，培育全過程工程咨詢，以BIM、模擬仿真、數字化施工管理、物聯網、全面感知、能源管控等為代表的新技術，逐步應用于機場規劃設計、施工建設和運行管理，“平安、綠色、智慧、人文”四型機場理念開始貫穿于機場新建或改擴建項目全生命周期中，大興國際機場高標準完成“精品工程、樣板工程、平安工程、廉潔工程”的建設任務，更是體現出我國現代化水平的大國工匠風范。

然而，我國機場建設領域的改革創新正處于探索和成長階段，機場設計市場活力、工程組織、投資建設運營模式、科技創新能力等有待進一步加強激發、引導和支持，平安機場、綠色機場、智慧機場、人文機場的建設有待進一步推動，以此實現提升機場安全管理水平、保障能力和運行效率，緩解行業高速發展與機場保障能力不足的矛盾，構建新時代機場高質量發展新格局，助力民航強國建設。

機場建設領域的創新實踐

“十三五”以來，我國機場在建設領域中堅持改造提升傳統動能，大力培育壯大新動能，通過市場開放、管理創新、技術應用、結構優化提高全要素生產率，機場建設能力和水平實現較大提升。

（一）開放民航工程設計市場，補充設計力量短板

近年來，我國運輸機場數量快速增長，新建、改擴建項目任務繁重，民航工程設計力量不足，導致市場缺乏活力。2017年3月，住建部、民航局聯合印發《關于進一步開放民航工程設計市場的通知》，簡化民航行業工程設計資質，增加了有效供給能力，例如取消4項專業設計資質，僅保留民航行業甲、乙資質；下調原民航行業工程設計主要專業技術人員配備標準；降低乙級設計企業資質升級的項目規模要求；允許工程設計綜合甲級設計企業按相關規定承擔相應的民航行業工程設計業務等。

經過三年的市場培育，全國現有24家設計企業參與到民航專業工程設計市場（見表1），相較于2016年有了較大的發展，其中民航行業甲級資質企業有2家，民航行業乙級資質企業11家，工程設計綜合甲級資質企業8家，航油設計資質企業2家。2019年共92個依法必須招標的民航專業工程設計項目（不含勘察、咨詢）完成中標備案金額6.7億元，較2016年有了大幅提升。民航工程設計市場深化改革，有利于適應現階段民航建設項目的快速增長，補充設計力量短板。

表1：全國參與民航專業工程設計市場的設計企業

（二）探索工程建設組織新模式，提升工程建設質量

為解決我國機場基礎設施建設相對滯后、協調性不足、前瞻性弱等問題，“十三五”期間，國務院、相關部委和民航局進一步就機場工程建設組織模式進行了創新探索。2017年2月，國務院發布《關于促進建筑業持續健康發展的意見》，要求建筑業完善工程建設組織模式，加快推行工程總承包，培育全過程工程咨詢。2019年3月，國家發展改革委和住建部聯合印發《關于推進全過程工程咨詢服務發展的指導意見》，提出在項目決策和建設實施兩個階段，重點培育發展投資決策綜合性咨詢和工程建設全過程咨詢。2019年7月，民航局召開“機場全過程工程咨詢研討論證會”，為機場建設項目全過程工程咨詢管理制度的制定實施奠定了基礎。2020年4月，民航局發布關于征求《民航專業工程總承包管理辦法（征求意見稿）》意見的通知，進一步促進工程總承包模式在機場建設領域落地。

目前，我國已有北海機場站坪擴建工程、吐魯番機場改擴建項目、天津機場打贏“藍天保衛戰”工程試點項目使用工程總承包模式，杭州蕭山機場三期航站樓及綜合交通中心項目、濟南遙墻機場二期改擴建工程項目、閬中民用機場新建項目開展了全過程咨詢業務，均取得了較好的成效。民航局在總結提煉北京大興國際機場建設及運營籌備工作基礎上，編制印發《民用機場工程建設與運營籌備總進度綜合管控指南》，致力于推動機場建設運營一體化，進一步規范和引導機場工程總進度綜合管控活動。

（三）推動傳統建造向智能建造轉變，實現轉型升級

長期以來，我國機場建造方式主要依賴資源要素投入，信息化水平較低，科技創新能力不足。2016年9月，國務院辦公廳發布《關于大力發展裝配式建筑的指導意見》，鼓勵發展裝配式建筑。2020年7月，民航局會同住建部等13部門聯合發布《關于推動智能建造與建筑工業化協同發展的指導意見》，支持智能建造在機場工程建設各環節應用，重點突破關鍵技術問題，著力推進機場發展質量、效率和動力變革。2019年，民航局組建課題組研究推動裝配式建造及BIM技術在機場建設中的應用，并發布《民用運輸機場建筑信息模型應用統一標準》，推動提高民用運輸機場工程建設、設計、施工、運維等單位的BIM應用能力。

目前，以BIM、數字化施工管理、互聯網、物聯網等為代表的新技術逐步應用于機場建造過程之中，例如，大興機場東航基地項目、青島新機場航站樓項目和重慶江北機場T3A航站樓項目均引入BIM施工技術，廣州白云機場三期擴建項目的飛行區滑行道橋和下穿通道工程成為裝配式技術應用試點，鄂州機場正在打造全國首個全程數字化建設機場。

（四）規劃“四型機場”建設藍圖，推動高質量發展

“十三五”時期，我國機場建設以四型機場高質量發展為主線，2017年12月，全國民航工作會明確提出“加快建立‘平安機場、綠色機場、智慧機場、人文機場’標桿體系，對標全球一流機場，著力打造和運營集內在品質和外在品位于一體的現代化民用機場”的要求。2019年9月，習近平總書記在北京大興國際機場投運儀式上強調要建設以“平安、綠色、智慧、人文”為核心的四型機場。2019年以來，民航局先后印發《中國民航四型機場建設行動綱要（2020-2035年）》、《四型機場建設導則》、《民用機場智慧能源管理系統建設指南》、《人文機場建設指南》等文件，切實指導四型機場建設，推進全國民航機場高質量發展。

目前，“平安、綠色、智慧、人文”理念已貫穿于機場建設項目生命周期，機場安全運行保障有力、生產管理精細智能、旅客出行便捷高效、環境生態綠色和諧成為機場建設發展目標。截至2020年11月，全國已有“大興機場智能旅客安監系統”、“深圳機場智慧機場建設示范項目”、“虹橋機場人文服務示范項目”等63個四型機場項目列為引領示范項目。

機場建設面臨的發展形勢及問題

（一）面臨的發展形勢

當今世界正在經歷百年未有之大變局，我國發展的內部條件和外部環境發生著深刻復雜變化，中國特色社會主義進入新時代，我國經濟發展正由高速增長階段向高質量發展階段轉換，新一輪科技革命和產業變革深入發展，人民對美好生活需求日益增長。在交通建設領域，“十四五”時期大眾對安全、便捷、高效的出行需求不斷提高，國家對綠色、經濟出行的管控更加嚴格，交通出行正由“走得了”向“走得好”轉變，對機場建設也提出了更高的要求。

一方面，根據《全國民用運輸機場布局規劃》，到2025年我國將規劃建成370個運輸機場，但截止2020年底我國共有241個機場，未來5年有129個運輸機場需要建設，建設壓力和任務巨大。同時機場建設工程專業化強、審批建設周期長、工程建設工序復雜、人才素質要求高，巨大的建設任務對機場規劃設計主體、工程建設管理、工程建造方式都將帶來較大的挑戰。

另一方面，“十四五”時期是我國由單一領域航空運輸強國向多領域民航強國跨越的開局，需要迫切解決民航基礎保障能力不足、資源環境約束增大、發展不平衡不充分等問題，因此需要深入改革創新，推進四型機場建設，提高機場建設管理效率、提升工程建設水平、完善運營管理體系。

（二）存在的問題

研判我國機場建設領域的創新實踐和面臨的發展形勢，機場規劃設計市場、工程組織管理、科技創新和專業人才等方面尚存在一些問題。

一是在工程設計市場開放方面，工程設計市場占有率過度集中，市場活力尚未完全釋放。從2019年民航專業工程設計市場份額看，民航機場規劃設計研究總院有限公司和上海民航新時代機場設計研究院有限公司兩家設計單位市場占有率共計76.5%，其他20家設計單位市場占有率僅有23.5%，雖然民航專業工程設計市場放開，設計單位數量增加，但市場活力有待進一步提升，民航專業設計甲級資質單位數量較少，綜合甲級設計單位尚未充分融入行業市場。

二是在機場工程建設組織模式方面，機場工程總承包和全過程咨詢模式剛剛起步，尚在試點和探索階段。機場工程項目監督管理涉及民航、住建等多個監管主體并分別審批備案，民航專業工程實行分段化管理，機場咨詢和施工企業的資質單一、能力分散、各自建設力量薄弱，這些均與工程總承包和全過程咨詢模式推行的工程多環節深度融合存在矛盾。另外，我國新建機場的投資、建設和運營主體通常相互割裂，導致出現機場建設進度慢或者建成后不好用的現象，機場投建營一體化開發模式還未得到有效推廣。

三是在機場建設領域科技創新方面，新技術應用尚不成熟，創新動力不足。目前，應用于機場規劃設計、施工建設和運行管理的大多數新技術尚不成熟，多在試點和嘗試階段，尤其是在提升機場安全管理、運行效率等方面新技術還不夠成熟，同時新技術應用成本較高，導致機場建設投資加大。

四是在機場建設領域專業人才方面，機場規劃設計、工程咨詢專業人才數量較少。根據全國建筑市場監管公共服務平臺信息不完全統計，不含綜合甲級單位和云南建投第四建設有限公司，全國具有工程設計民航行業資質單位的注冊人員共有207人。通過初步統計，全國從事機場工程咨詢工作的人員僅有千余人。在取得民航施工資質的171家企業和取得工程監理航天航空專業資質的33家企業中，大部分從業人員學歷水平不高。

機場建設發展建議與思考

為加快實現我國機場保障能力和發展質量成為國際一流的目標，全力構建我國新時代機場高質量發展新格局，需要進一步完善我國機場建設管理體系、增強科技創新能力，提升機場建設質量和水平。

（一）完善機場建設管理體系，提高建設能力

深化改革工程設計市場，釋放市場活力。探索民航設計資質由行業單一管理，進一步簡化設計企業資質審批條件，特別是精簡資質標準，放寬資金、人員、業績、技術裝備等指標要求。鼓勵支持民航專業設計單位公平競爭，引導工程設計民航行業甲級、乙級和工程設計綜合甲級企業發展，充分融入民航工程設計市場，激發市場活力，為“十四五”及更長時期我國機場建設儲備設計力量。

積極推進機場工程總承包和全過程咨詢，探索投建營開發模式。探索設立民航施工總承包資質，合理制定準入方式，引導培育民航施工企業成長為合格的工程總承包單位。打造規劃設計、采購、施工等全鏈條綜合型服務企業，促進各建設環節的深度融合。積極推動機場工程勘察設計、招標代理、工程監理、造價咨詢、項目管理單位通過兼并重組或聯合經營方式開展全過程工程咨詢業務。鼓勵具備投資、建設和機場運營經驗的單位探索機場項目投建營一體化開發。

加強民航專業規劃設計人才培養，提升人員專業素質。爭取機場規劃設計人才發展納入民航“十四五”發展規劃，給予政策支持，制定專業人才培養計劃，加強人員專業素質培訓。完善跨領域、多層次人才培養體系，加快培養一批高水平工程咨詢管理人才，加強專業設計人才庫建設，完善工作機制，為機場工程建設提供支持。

完善機場建設管理規章和標準體系。積極推動《民用機場管理條例》修訂，完善《運輸機場建設管理規定》、《民航專業工程質量監督管理規定》和《民用機場工程項目建設標準》、《關于促進機場新技術應用的指導意見》等規章、標準和政策性文件，加強民航專業工程質量監督，指導機場工程規劃設計、建設施工以及質量安全監控工作。

（二）優化機場科技創新體系，提高建設水平

加快推動機場工程智能建造，提高自主創新能力。“標準化設計、工廠化生產、裝配化施工、信息化管理”的智能建造應用，將大幅提升我國機場工程建設質量。在現有基礎上繼續深化數字化、智慧化在機場建造領域的應用，加強國際合作，不斷實現自主創新，打造高效、可視的自主智能建造系統和智慧管控體系，使智能建造服務更加精準、管理更科學。

深刻貫徹落實四型機場理念，切實推進四型機場建設實踐。四型機場是未來機場的發展方向，反映了新時代民航機場高質量發展的特征要求。機場管理部門應根據自身實際情況，切實編制四型機場發展規劃和建設行動方案，將“平安、綠色、智慧、人文”四型機場理念貫穿于機場建設項目全生命周期。

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